Sentencia 2008-00434 de noviembre 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 13001-23-31-000-2008-00434-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Colmares S.A.

Ref.: Apelación sentencia - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., veintiocho de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. Cuestión previa.

Se observa en el expediente que la empresa demandante confirió poder para actuar en el proceso a dos abogados, cada uno con la designación en el respectivo poder, de un abogado sustituto.

Así, obra a folio 172 del expediente poder otorgado al doctor Joel Duque Gómez, como principal, y como sustituto al doctor Alberto Monsalve Hernández. Este poder tiene fecha de presentación y reconocimiento ante notario, el 4 de agosto de 2008.

A folio 10 del cuaderno principal del expediente obra poder otorgado al doctor Julio Flórez Jiménez, como principal; y, en calidad de sustituto, se designó al doctor Gustavo Adolfo Taborda Castillo, con sello de reconocimiento y presentación personal de 21 de agosto de 2008.

Se observa que ante la primera instancia actuó como apoderado de la empresa demandante el doctor Julio Flórez, junto con su sustituto. Sin embargo, se aportaron dos escritos contentivos del recurso de apelación, suscritos por los abogados principales de cada uno de los poderes referenciados.

Frente a lo anterior, es menester dar aplicación a lo previsto en los artículos 66 y 69 del Código de Procedimiento Civil, pues de acuerdo con dicha normativa, se colige, por un lado, que no es factible la representación simultánea de una misma persona en un proceso judicial, por parte de dos apoderados; y, por el otro, que el poder otorgado con posterioridad tiene el efecto de dar terminación al concedido anteriormente.

Las normas referenciadas preceptúan, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 66.—Designación de apoderados. En ningún proceso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona; si en el poder se mencionan varios, se considerará como principal el primero y los demás como sustitutos en su orden. Para recursos, diligencias o audiencias que se determinen, podrá designarse un apoderado diferente de quien actúa en el proceso...” (destacado fuera de texto).

“ART. 69.—Terminación del poder. Con la presentación en la secretaría del despacho donde curse el asunto, del escrito que revoque el poder o designe nuevo apoderado o sustituto, termina aquel o la sustitución, salvo cuando el poder fuere para recursos o gestiones determinados dentro del proceso...” (destacado fuera de texto).

En el presente caso, aun cuando no existe una revocatoria expresa del poder anterior otorgado al doctor Joel Duque Gómez, consta al reverso del folio 9 del expediente, la presentación personal de la demanda ante el Tribunal de Bolívar el día 22 de agosto de 2008 por parte del doctor Julio Flórez, esto es, el apoderado designado con posterioridad al anterior. De ahí, que resulte aplicable lo señalado en la norma, en el sentido de reconocer al abogado Julio Flórez, y a su sustituto, como apoderados de Colmares S.A., al habérseles otorgado el respectivo poder en una fecha posterior del anterior, y al haber radicado la demanda, junto con el respectivo poder, también en un momento ulterior a la fecha del poder inicialmente otorgado al primer abogado.

Además, el poder del doctor Joel Duque no es específico para presentar recursos o representar a la empresa en el trámite de la segunda instancia, en los términos del artículo 69 del Código de Procedimiento Civil antes transcrito, por lo que debe reconocerse, según se anotó, al doctor Julio Flórez como apoderado de la demandante para efectos de la evaluación del recurso de apelación.

3. Precisado lo anterior, es de señalar que del extenso escrito de apelación presentado por el recurrente, es viable descifrar que este cuestiona el fallo de primera instancia en torno a los aspectos esenciales que a continuación se extractan, no sin antes advertir que la exposición de los motivos de inconformidad se aprecia considerablemente confusa dada la ausencia de un orden coherente en el planteamiento de los mismos:

(i) La DIAN debió suspender el proceso administrativo de definición de la situación jurídica de la nave Ex Ciudad de Oviedo hasta tanto se definiera la titularidad de su propiedad por parte de la Fiscalía General de la Nación, según ordena el artículo 536 del estatuto aduanero, puesto que el no hacerlo, implicaría la vulneración de los derechos del propietario de la misma, e igualmente, pudiere generar el que se nacionalizare una mercancía hurtada; (ii) La DIAN no tuvo en cuenta que a la nave en cuestión no le resultaban aplicables las normas aduaneras sobre importación, al no tener la calidad de mercancía sino de artefacto naval para su desguace, el cual responde a la aplicación de otra normativa propia del derecho comercial que la demandada desconoció, aunado a que la misma se hallaba matriculada en Panamá; (iii) Existe prueba de la autorización del ingreso de la mercancía al territorio nacional, dado que consta en el expediente el documento emitido por La capitanía de puerto, como autoridad competente para el efecto, en el que informa sobre la situación de la nave, lo que a su turno, hace presumir la existencia de dicha autorización; iv) La Empresa Mundinaves debió ser notificada del trámite de aprehensión de la nave. Además, esta compañía no estaba facultada para fungir como transportador al ostentar la calidad de agente marítimo, acorde con las normas del Código de Comercio que al efecto invoca.

Procede entonces la Sala a determinar, en su orden, si el análisis efectuado por el a quo referente a las temáticas así sintetizadas, se fundamentaron en razonamientos jurídicos desacertados, en los términos propuestos por el apelante.

4. Pues bien, en cuanto al planteamiento referente a que la DIAN debió suspender el procedimiento aduanero de definición de la situación jurídica de la mercancía, con ocasión de la investigación penal que tenía como objeto definir sobre un presunto hurto respecto de la nave, por cuanto así lo ordena el artículo 536 del Decreto 2685 de 1999, es claro para la Sala que le asiste razón al a quo al señalar que la posibilidad así prevista para la DIAN en dicha norma es facultativa. Al efecto, la disposición invocada indica textualmente:

“ART. 536.—Suspensión. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá en cualquier tiempo, ordenar mediante acto administrativo motivado, la suspensión del proceso de disposición de mercancías, cuando considere que se presentan irregularidades o fallas en el mismo” (destacado fuera de texto).

De la redacción de la disposición, es del caso reiterar que la facultad de suspensión así atribuida a la DIAN para suspender procedimientos de disposición de mercancías, es discrecional, y depende de lo que a bien tenga considerar la entidad como evento que amerite proceder en tal sentido. De ahí que, el hecho de que la DIAN no decida ante determinadas situaciones en la forma allí prevista, en modo alguno constituye una causal de nulidad, como sugiere el recurrente.

Ahora, el apelante alude a unos razonamientos que a su entender ameritaban el que la DIAN suspendiere el proceso, so pena de su nulidad, como son, la posible vulneración de los derechos de un tercero sobre el buque, y el riesgo de contribuir a la consumación de un delito habida cuenta de que la investigación penal adelantada por la Fiscalía podría concluir en que la nave era hurtada, de modo que la DIAN estaría exigiendo la nacionalización de un bien objeto de ese hecho punible.

Frente a los argumentos así expuestos por el recurrente como fundamento de la necesaria suspensión del procedimiento administrativo, se advierte que los mismos no cuentan con la mínima posibilidad de ser estimados como constitutivos de un vicio que afecte la legalidad de las resoluciones acusadas. Primero, por cuanto, como se anotó, la evaluación referente a si determinadas situaciones dan lugar a la aplicación del artículo 536 del estatuto aduanero, es de la órbita privativa de la administración, al ser la potestad prevista en la norma, eminentemente facultativa de esta, sin que corresponda al juez dictaminar sobre si aquella debió o no ejercerla de conformidad con las circunstancias que hubieren rodeado el procedimiento administrativo de que se trate.

Puntualizado lo anterior, cabe anotar que la situación consistente en un eventual menoscabo de los derechos de un tercero que pudiere disponer de la mercancía objeto de definición de situación jurídica, tampoco cuenta con la virtualidad de afectar el proceso administrativo, dado que este da lugar a una medida que recae en exclusiva sobre la mercancía, cuando respecto de ella se configure alguna de las causales previstas en el artículo 502 del estatuto aduanero, para el efecto. De este modo, la potencial definición futura del titular de la nave por parte de la Fiscalía, resulta irrelevante frente al procedimiento administrativo en comento, más aún al estimar que la naturaleza jurídica del mismo no es sancionatoria, caso en el cual, sí sería de recibo indagar en consideraciones como la determinación del responsable del hecho infractor, como podría ser, por ejemplo, el propietario del bien(5); pero no así, se recalca, en tratándose de una medida jurídica que recae exclusivamente sobre la mercancía, como es el decomiso(6).

Lo así expuesto, resulta valedero frente al segundo cuestionamiento del recurrente, toda vez que la determinación de la Fiscalía referente a si la mercancía era o no hurtada, tampoco afecta el hecho de haberse constatado sobre ella la configuración de la causal de aprehensión y decomiso, y el que la misma se materializare mediante la expedición de la respectiva resolución, por parte de la DIAN. Obsérvese que el acto administrativo por el cual se dispone el decomiso, en modo alguno representa el que la mercancía sea legalizada mediante su nacionalización, sino que la misma, pasa a poder de la nación, precisamente, por haberse demostrado su ilegal introducción al país. De ahí, que se evidencie el desatino del recurrente al afirmar que la DIAN está propiciando la comisión de un delito al pretender nacionalizar un artefacto hurtado, pues no es la calidad de mercancía nacionalizada la que resulta del decomiso, según se deriva de las definiciones establecidas en el artículo 1º del estatuto aduanero(7) Al contrario, según se anotó, este último corrobora la ilegalidad de la mercancía en lo que respecta a los trámites aduaneros de introducción al territorio aduanero nacional.

5. El argumento reiterativo del apelante, alusivo a que al tratarse el artefacto en cuestión de una nave para desguace, y que por ello, no corresponde a la categoría de mercancía clasificable en el arancel de aduanas y pasible de la aplicación de las normas aduaneras sobre importación, carece de todo sentido jurídico, puesto que, en efecto, las naves son mercancías(8) susceptibles de tráfico internacional, y por tanto de sometimiento a los regímenes aduaneros que correspondan al propósito de que se trate, que para el caso, sería al de importación(9) por haberse introducido la nave Ex Ciudad de Oviedo, desde el extranjero, al territorio nacional. Además, dicha mercadería sí es clasificable en el arancel de aduanas, pues su capítulo 89 contempla la ubicación arancelaria relativa a barcos y demás artefactos flotantes, lo que corrobora tal calidad.

Ahora, la subsiguiente destinación que del artefacto naval se pretendiere efectuar en el territorio nacional no es asunto que tenga la potencialidad de modificar las normas aduaneras aplicables frente al respectivo régimen, que para el caso, se reitera, responde al de importación. De ahí, que fueren los documentos soporte de la legal introducción de la nave al país lo que la DIAN se hallaba requiriendo a fin de constatar si la misma estaba incursa en la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.6. del artículo 502 del estatuto aduanero(10)., que, dicho sea de paso, resultó aplicable al no constar la existencia de los documentos correspondientes ni el adelantamiento de trámites de nacionalización.

No sobra agregar en este punto, que la posibilidad de someter a chatarrización posterior la nave, dado su grado de deterioro, que en el sublite, es lo que arguye el actor, a lo sumo afectará su valor aduanero de acuerdo con el artículo 205 ibídem referente a mercancías averiadas, dañadas o deterioradas; pero ello, se reitera, en modo alguno exime del cumplimiento de las obligaciones aduaneras que, como en el régimen de importación, permiten la libre disposición de la mercancía en el territorio nacional.

Asimismo, sugiere el actor que la naturaleza de mercancía sujeta a las normas aduaneras que otorga la DIAN al artefacto naval, resulta improcedente en materia de embarcaciones, dada la regulación existente y prevalente sobre estas en el Código de Comercio, que las cataloga, según afirma, como bienes muebles sujetos a registro, y por ende ajenas a las disposiciones del control aduanero. Al efecto, señala que la DIAN debía esperar la cancelación del respectivo registro en Panamá para proporcionarle el tratamiento de mercancía objeto de nacionalización. Nótese que este planteamiento demuestra una evidente confusión del actor en cuanto a los regímenes aplicables al caso bajo examen, por cuanto es obvio que la normativa prevista en el Código de Comercio se refiere a asuntos eminentemente navieros; y, la regulación aduanera, por su parte, alude a los requisitos legales para que la embarcación, como mercancía que es, según se indicó, pueda ingresar legalmente al territorio nacional, siendo ambas regulaciones independientes y de disímil objeto.

De otro lado, y aun cuando consta en el expediente la cancelación del registro panameño de la nave Ex Ciudad de Oviedo(11), cabe anotar que tampoco es de recibo suponer, como sostiene el apelante, que el registro de la embarcación en un país extranjero permita eludir la demostración de su ingreso legal al territorio nacional, bajo las normas propias de dicha materia, so pretexto del ejercicio de una soberanía ejercida sobre el bien por parte de otro Estado. Ello, conlleva a aclarar, que un eventual registro panameño de la nave, al momento de la investigación administrativa, no reviste relevancia alguna frente a la verificación de la legalidad del ingreso y permanencia de la misma en el país por parte de la DIAN, pues de admitir tal tesis, se llegaría al absurdo, anteriormente advertido, de exceptuar del control aduanero a las embarcaciones registradas en otros países, que ingresen al territorio aduanero nacional.

6. En relación con la existencia de la prueba del ingreso en legal forma de la embarcación al territorio nacional, por constar en el expediente un documento emitido por la Dirección General Marítima y Portuaria en el que se informa sobre el resultado de una inspección efectuada a la motonave, es de observar que frente a este razonamiento resultan aplicables los planteamientos anteriormente expuestos en el sentido que las certificaciones o eventuales autorizaciones para ingresar al país emitidas por una autoridad diferente de la DIAN no surten el efecto de sanear la ilegalidad verificada en materia aduanera.

En este orden, es de recalcar que la facultad legal de la DIAN(12) para controlar el ingreso de las mercancías al territorio aduanero nacional, no se halla supeditada a las competencias que otras autoridades, como la Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, ejerzan sobre las embarcaciones, pues como se anotó, cada entidad controla la actividad pertinente desde el ámbito de legalidad que le corresponda, concerniendo en este caso el control aduanero a la DIAN y el naviero o marítimo a la Dimar. De este modo, es claro que la autorización o legal introducción no se presume de hecho, como indica el recurrente, por la existencia de un documento referente al estado de una motonave emitido por la Capitanía de Puerto, pues aquella solo era de susceptible comprobación mediante la declaración de importación y sus documentos soporte, los cuales no obran en el expediente.

Sobre la independencia que en materia de las actividades de control ejercen la Dimar y la DIAN con respecto al arribo de embarcaciones, se ha pronunciado esta sección, en sentencia de 24 de noviembre de 2011, Exp. 2002-01260-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso, en la que se puntualizó lo siguiente:

“La competencia y funciones de una u otra entidad son distintas y se dirigen a aspectos bien diferentes. Es indudable la competencia que tiene la DIAN para ejercer funciones de control y vigilancia en relación con el debido cumplimiento de las obligaciones aduaneras, tributarias y cambiarias, mientras que las funciones de la Dimar están orientadas a autorizar y controlar las actividades relacionadas con las actividades marítimas dentro de las cuales se encuentra la de controlar actividades relacionadas con el arribo de las naves a través de las capitanías de puerto. Desde la perspectiva institucional, la DIAN y la Dimar actúan para cumplir las actividades de control, seguimiento y vigilancia al arribo o llegada de naves al territorio colombiano, pero cada una de ellas en el área de su competencia. Por lo tanto, ante la llegada del yate “Sunrise” al territorio colombiano, el propietario del mismo debía tramitar ante la Dimar el permiso para su arribo, y ante la DIAN debía cumplir con las obligaciones aduaneras respectivas. En consecuencia, no es de recibo el argumento del actor consistente en que bastaba con la sola autorización o permiso concedido por la Ex Ciudad para el arribo del yate “Sunrise” al territorio colombiano, quedando la DIAN excluida para verificar el cumplimiento de las normas aduaneras, pues, como quedó visto, tanto la Ex Ciudad como la DIAN actúan para cumplir las actividades de control y vigilancia relacionadas con el arribo o llegada de naves al territorio colombiano, pero cada una de ellas dentro del área de su competencia respectiva” (destacado fuera de texto).

Ahora, no sobra señalar que el documento del cual pretende predicar el actor la prueba en comento(13)es apócrifo, por lo que aunque, en gracia de discusión, llegare a ser procedente admitirlo como tal en su contenido, no es posible verificar su signatario frente a una eventual valoración probatoria.

7. Finalmente, los planteamientos propuestos por el recurrente referentes a la empresa Mundinaves no serán evaluados por la Sala, habida cuenta de que esta empresa no actuó como parte en el proceso judicial, y tampoco es el abogado libelista su apoderado para representarla judicialmente; de forma tal que los cuestionamientos referentes a su actuación en el marco del procedimiento administrativo, deberán ser objeto de otro proceso.

Todo lo anterior, hace concluir que la administración actuó en derecho al emitir las resoluciones acusadas, y por tanto, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(5) ART. 3°—Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto...” (destacado fuera de texto).

(6) Esta sección se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la naturaleza del decomiso. Se destaca la Sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp. 1995-09830-01, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, en la que se señaló:

“... se ha de poner de presente que la actuación sub examine no es sancionatoria, puesto que en ella no se valora ninguna conducta humana susceptible de configurar falta administrativa, sino una situación objetiva y concreta, cual es la situación jurídica aduanera de cosas de origen extranjero que configuran mercancías. En efecto, la Sala en reciente providencia, puso de presente que “La jurisprudencia de esta sección ha distinguido entre la actuación para definir la situación jurídica de la mercancía, por un lado y, la actuación para sancionar y multar al autor como consecuencia de la infracción aduanera que resultare de la actuación anterior”. Asimismo y en armonía con lo anterior, que “La Sala en sentencias de 25 de junio de 2004 y 22 de junio de 2006, ha sostenido que el decomiso no constituye una sanción, sino una medida tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, razón por la cual la administración está habilitada en cualquier tiempo para aprehender determinadas mercancías...” (destacado fuera de texto).

(7) ART. 1º—Definiciones para la aplicación de este decreto:

(...).

“Decomiso. Es el acto en virtud del cual pasan a poder de la nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de este decreto”.

(...).

“Mercancía nacionalizada. Es la mercancía de origen extranjero que se encuentra en libre disposición por haberse cumplido todos los trámites y formalidades exigidos por las normas aduaneras” (destacado fuera de texto).

(8) De acuerdo con el artículo 1º. Ibídem, “Mercancía es todo bien clasificable en el arancel de aduanas, susceptible de ser transportado y sujeto a un régimen aduanero”.

(9) El mismo artículo 1º. Ib., define Importación, en lo pertinente, como “la introducción de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional...” (destacado fuera de texto).

(10) “ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(...).

1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada...”.

(11) Folio 56 del cuaderno principal del expediente.

(12) Léase el Decreto 4008 de 2008, artículos 3º, 26, numeral 1º, y Decreto 2685 artículo 1º, donde se define, autoridad aduanera como “el funcionario público o dependencia oficial que en virtud de la ley y en ejercicio de sus funciones, tiene la facultad para exigir o controlar el cumplimiento de las normas aduaneras”. También léase el artículo 3º, inciso 2º ibídem, que expresa que “para efectos aduaneros la nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

(13) Folio 63 del cuaderno de antecedentes administrativos.