SENTENCIA 2008-00461/43745 DE ABRIL 26 DE 2017

 

Sentencia 2008-00461 de abril 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Radicación: 76001233100020080046101

Expediente: 43.745

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Beneficencia del Valle del Cauca

Demandado: Ana Dolores García Andrade

Asunto: Acción de repetición

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Cuestión previa.

El apoderado de la parte demandada manifestó en los alegatos de conclusión de primera instancia que las sentencias que decidieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Tobías Ayala contra los actos administrativos proferidos por la señora García Andrade carecían de valor probatorio, por cuanto obraban en copia simple (fls. 195 y 196, cdno. 1).

Al respecto, es dable señalar que la sentencia del 14 de diciembre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de dicha demanda, obra en copia simple (fls. 5 a 16, cdno. 1), mientras que la sentencia del 1º de diciembre de 2005, a través de la cual la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado revocó la anterior y condenó a la Beneficencia del Valle del Cauca a pagar una suma determinada de dinero al señor Tobías Ayala, obra en copia auténtica (fls. 16 a 26, cdno. 1).

No obstante, se recuerda que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 2013 (exp. 25.022), admitió la posibilidad de que el juez valore las copias simples que obren en los procesos(1).

Es indispensable señalar que, si bien la sentencia de unificación de jurisprudencia acabada de citar sostuvo que en los procesos ejecutivos el título de recaudo que soporta la obligación debe obrar en original o en copia auténtica, dicha exigencia no opera para los procesos ordinarios, como el de repetición que ahora se decide, puesto que en éste lo que se pretende es acreditar la responsabilidad del servidor o ex servidor que obró con dolo o culpa grave(2).

Así, la prueba documental que milita en el expediente será valorada por la Sala.

2.2. Competencia de la Sala.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(3), la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión.

2.3. Oportunidad de la acción.

Para la época en que ocurrieron los hechos que habrían dado lugar al pago de la suma de dinero a cargo de la entidad demandante, la caducidad de la acción de repetición se regía por las disposiciones del artículo 136 (num. 9º) del Código Contencioso Administrativo, que dice:

“9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” (se resalta).

El texto resaltado fue declarado exequible condicionalmente, mediante Sentencia C-832 de 2001, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que empiezan a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

Bajo el supuesto normativo anterior, se tiene que, en este caso, el plazo de los 18 meses venció el 10 de agosto de 2007, pues la sentencia mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado declaró la nulidad de las resoluciones G-615 y G-616 del 3 de agosto de 1999 y condenó a la Beneficencia del Valle del Cauca a pagar una suma determinada de dinero al señor Tobías Ayala cobró ejecutoria el 10 de febrero de 2006 (fl. 460, respaldo, cdno. 1); así, dado que la demanda fue instaurada el 10 de junio de 2008 (fls. 133 a 155, cdno. 1), no hay duda de que ésta fue presentada dentro del término que señalaba la ley.

2.4. Naturaleza de la acción de repetición y normatividad aplicable.

Según el artículo 90 (inc. segundo) de la Constitución Política, el Estado debe repetir contra los servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, ocasionen que aquél sea condenado patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables. En igual sentido, el artículo 77 del CAA dispone que, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda al Estado, los funcionarios públicos son responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.

Al respecto, vale la pena recordar que el Estado, a efectos de cumplir con sus fines y propósitos, desarrolla sus actividades a través de órganos o de personas que son sus agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos en relación con el servicio resultan imputables directamente a aquél. Por eso, el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000(4), dispuso que el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico causado por la acción u omisión estatal está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos y que, de llegar a prosperar la demanda “contra la entidad o contra ambos y (sic) se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad”, caso en el cual ésta “repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.

La obligación del Estado de repetir contra sus agentes también fue establecida en la Ley 270 de 1996 (art. 71) —en este caso contra los funcionarios y empleados de la Rama Judicial—, en cuanto dispuso que, “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel (sic) deberá repetir contra éste”.

El citado inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política fue desarrollado por la Ley 678 de 2001, que definió la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial dirigida contra el servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, dio lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La ley en mención reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía. En cuanto a los primeros, se destacan los aspectos generales de la acción (objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio y especificidades), al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, así como el establecimiento de presunciones legales, con obvias incidencias respecto de la carga de la prueba. En cuanto a los segundos, fueron regulados aspectos relativos a la jurisdicción y la competencia, la legitimación, el desistimiento, el procedimiento, la caducidad, la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, la cuantificación de la condena y la determinación de su ejecución, al igual que lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta corporación(5) ha sido clara en señalar que, a fin de garantizar el derecho al debido proceso —artículo 29 de la Constitución Política—, la Ley 678 de 2001 se aplica en lo sustancial a los actos y hechos ocurridos con posterioridad a la entrada de su vigencia —4 de agosto de 2001(6)—, de modo que, si las actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad pública fueron anteriores a la expedición de la citada ley, las normas aplicables para dilucidar si el servidor público enjuiciado actuó con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta; que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado (C.C., art. 63 y C.P., arts. 6º, 83, 90, 121, 122 y 124(7)), además de las funciones previstas en los reglamentos o manuales respectivos).

Dicho lo anterior, la Sala, con fundamento en las pruebas que militan en el plenario, la normatividad aplicable al asunto sub examine y la jurisprudencia traída a colación, establecerá si la señora Ana Dolores García Andrade es responsable de los hechos que se le imputan y si, por lo mismo, debe reembolsar las sumas de dinero que la Beneficencia del Valle del Cauca dijo haber pagado, en cumplimiento de lo dispuesto por la sentencia del 1º de diciembre de 2005, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

2.5. Caso concreto.

Según la demanda, la señora Ana Dolores García Andrade, quien para la época de los hechos fungía como gerente general de la Beneficencia del Valle del Cauca, obró con culpa grave, al expedir los actos administrativos a través de los cuales declaró insubsistente el nombramiento del señor Tobías Ayala en el cargo de secretario general de dicha entidad y nombró en su reemplazo al señor Fernando Navarro Rodríguez, por cuanto fueron anulados por el juez contencioso administrativo, habida cuenta que, para la época en que los profirió, ya había fenecido el término de 3 meses otorgado por el Acuerdo 10 de 1999, proferido por la junta directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca.

A juicio del tribunal y del Ministerio Público, no se demostró en el plenario el pago que la Beneficencia del Valle del Cauca dijo haber realizado al señor Tobías Ayala, en cumplimiento de la sentencia del 1º de diciembre de 2005, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, como tampoco se demostró el dolo o la culpa grave en que habría incurrido la señora García Andrade.

Pues bien, por razones metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo lugar, en caso de cumplirse tales presupuestos, establecerá si la demandada actuó con culpa grave, como lo asegura la parte actora.

Para la prosperidad de la acción de repetición se requiere: i) que haya una condena contra el Estado o una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, por daños imputables a la acción o a la omisión de alguna autoridad pública, ii) que la entidad obligada haya efectuado el pago a la víctima y iii) que se pruebe que el pago fue consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del servidor o ex servidor público demandado o de un particular mientras ejerció funciones públicas (C.P., art. 90 y CCA, art. 77). Los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la entidad pública.

Está demostrado en el plenario que la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante sentencia de 1º de diciembre de 2005, declaró la nulidad de las resoluciones 615 y 616 del 13 de agosto de 1999, proferidas por la gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del señor Tobías Ayala al cargo de secretario general de dicha entidad, además del pago de todos los emolumentos que éste dejó de recibir, razón por la cual la acá demandante repitió contra la señora García Andrade, a fin de que restituyera $ 279'260.641,16, suma que dijo haber pagado en cumplimiento de lo dispuesto por el juez de lo contencioso administrativo.

No obstante, no se probó que la parte actora haya efectuado este pago, pues, si bien es cierto se allegaron al proceso copia auténtica de la sentencia mencionada en el párrafo anterior (fls. 440 a 459, cdno. 1), constancia del 23 de agosto de 2007, a través de la cual la Beneficencia del Valle del Cauca afirma haber pagado $ 279'260.641,16 al señor Tobías Ayala (fl. 88, cdno. 1) y el documento visible a folio 89, cuaderno 1 que menciona dicho valor (fl. 89, cdno. 1), no se demostró que el beneficiario del mismo lo hubiera recibido.

Así las cosas, los documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago efectivo de la condena contra la Beneficencia del Valle del Cauca; al efecto, la parte actora debió allegar no sólo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran el pago en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, sino también la constancia de haber recibido éste el pago a entera satisfacción; es decir, debió aportarse también copia de la transacción, debidamente registrada por el banco donde se efectuó, esto es, de la consignación en favor del beneficiario o del paz y salvo suscrito por éste, por ser ello lo que brinda certeza sobre el efectivo cumplimiento de la condena, nada de lo cual obra en el expediente.

Al respecto, esta corporación, en sentencia del 26 de noviembre de 2006 (exp. 25.749), señaló:

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación, y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación (...)” (se resalta).

Así, lo esencial es acreditar que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido lo adeudado, de modo que corresponde a la entidad interesada allegar el documento pertinente que acredite que el pago fue efectivamente hecho, aspecto sobre el cual la jurisprudencia de esta corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido, por ejemplo:

“En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria (sic) y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago(8), y (sic) en derecho comercial, el recibo(9), documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha(10)(11).

En igual sentido, en sentencia del 11 de febrero de 2010 (exp. 16.458), esta corporación dijo:

“(...) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, (sic) debe probar plenamente que así fue (C.C., art. 1626 y 1757), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; (sic) conforme lo dispone el Código de Procedimiento Civil (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero en casos como el presente, (sic) no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.

“En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la administración para repetir en contra de sus funcionarios o ex funcionarios, resulta imposible acceder a las mismas” (se resalta).

En reciente pronunciamiento, esta Subsección afirmó:

“... si bien obran en el plenario copias de la Resolución 328 del 13 de junio de 2007, por la cual la acá demandante ordenó pagar $ 77'808.095 al Fondo de Pensiones Porvenir (fls. 111 y 112, cdno. 1), del respectivo registro presupuestal (fl. 114, cdno. 1) y del cheque 222042, del Banco de Occidente, por la suma anotada, al igual que una certificación según la cual Emsirva ESP pagó ese valor al citado fondo (fl. 118, cdno. 1), no está acreditado que éste hubiera recibido dicha suma a entera satisfacción” (se resalta)(12).

Conforme a lo anterior, es claro que para acreditar el pago no basta con que la entidad demandante aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario de haberlo recibido a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza —se insiste— acerca de la extinción de la obligación.

En el sub examine, la entidad demandante pretendió acreditar el pago de la condena en favor del señor Tobías Ayala con documentos expedidos por ella misma (fls. 88 y 89, cdno. 1), sin que allí aparezca constancia alguna de su efectiva realización.

Así las cosas, como la entidad demandante no acreditó haber pagado la condena que generó el ejercicio de la acción de repetición contra la señora Ana Dolores García Andrade, requisito necesario para que ésta sea procedente o tenga éxito, la Sala se abstendrá de analizar si se acreditó o no la culpa grave de la citada señora —elemento subjetivo necesario para la prosperidad de la acción de repetición— y confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda.

2.6. Condena en costas.

Teniendo en cuenta que no se dan los supuestos previstos por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, ya que no se demostró que alguna de las partes hubiera actuado temerariamente, la Sala se abstendrá de imponer costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 11 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión.

2. ABSTIÉNESE de condenar en costas.

3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, para lo pertinente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

1 El ponente deja constancia de que no comparte, pero acata esa decisión.

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de junio de 2015 (exp. 35.758).

3 ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo (sic) conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (...)”.

4 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006 (exps. 17.482 y 28.448).

6 Diario Oficial 44.509 del 4 de agosto de 2001.

7 “Artículo 63 del Código Civil. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.

“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.

“Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

“El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

“Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado.

“El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.

“Artículo 6º de la Constitución Política. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

“Artículo 83 ibídem. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

“Artículo 90 ibídem. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.

“Artículo 121 ibídem. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

“Artículo 122 ibídem. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

“Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

“Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

“Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público”.

“Artículo 123 ibídem. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

“La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.

“Artículo 124 ibídem. La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.

8 Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.

9 Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.

10 El inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007 (exp. 18.621).

12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2017 (exp. 43.492).