Sentencia 2008-00476 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 08001233100020080047601.

Número Interno: 1703-2012.

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Aurora Estela Seales Reyes

Demandado: Distrito especial industrial y portuario de barranquilla y otro(1).

Apelación sentencia

Autoridades distritales

Bogotá, D.C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Observación previa

En lo que se refiere a la prueba documental que adjuntó la parte actora a su escrito de apelación(9), que solicitó fuera tenida en cuenta por esta instancia, con el propósito de probar que el ente territorial demandado se hallaba en acuerdo de reestructuración de pasivos conforme la Ley 550 de 1999, vale señalar que mediante Proveído del 7 de febrero de 2013(10), este despacho dispuso negar dicha petición, porque no se dan las condiciones previstas por el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo, “ya que se trata de pruebas nuevas que, de disponerse su recaudo en la presente actuación, vulneraría de manera flagrante el principio fundamental del debido proceso al sorprender a su contraparte con argumentos inexistentes en el debate jurídico planteado”.

Hecha esta precisión tenemos:

Problema jurídico a resolver

En esta ocasión debe la Sala establecer, de una parte, si existe inepta demanda por indebida escogencia de la acción para el cobro de las prestaciones sociales reconocidas a la actora en la Resolución No. 1459 del 29 de diciembre de 2001 y, de la otra, si el derecho al pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 se hallaba totalmente prescrito al momento que la demandante realiza su reclamo, tal y como lo decidió la primera instancia.

Previo a esbozar algunas anotaciones en procura de resolver lo planteado, la Sala resalta los siguientes aspectos que se encuentran probados.

La actora fue nombrada por medio de la Resolución 186 del 12 de marzo de 2001, emanada de la Mesa Directiva del Concejo Distrital de Barranquilla, como asesora de la Unidad de Estudios y Proyectos, código 105, grado 01, con una asignación mensual de $ 950.000 (fl. 913).

— A través de la Resolución 1459 del 29 de diciembre de 2001, que obra a folios 14-15, suscrita por Mesa Directiva del Concejo Distrital de Barranquilla, se liquida en forma definitiva prestaciones sociales de la accionante. De este acto se extrae que prestó sus servicios en el cargo para el cual fue nombrada, entre el 15 de marzo y el 30 de diciembre de 2001, para un total de 285 días laborados. Acto que fue notificado a la accionante el mismo día.

A la demandante se liquidaron cesantías y otros derechos laborales, así:

CESANTÍAS$ 1.188.932
BONIFICACIONES$ 1.250.000
PRIMA DE NAVIDAD$ 1.049.618

TOTAL $3.533.550

— A folios 17 y 18, figuran respectivamente, petición que formuló la demandante a la Presidencia del Concejo Distrital y al Alcalde Distrital de Barranquilla, con fecha de radicación de 9 de mayo de 2008, en la que —invocando el artículo 23 Superior y el artículo 2º de la Ley 244 de 1995— solicita: 1) Ordenar el pago inmediato de las prestaciones liquidadas y reconocidas en la Resolución 1459 del 29 de diciembre de 2001, y 2) la cancelación de la sanción moratoria a razón de un día de salario por cada día de mora, desde la fecha en que debió hacerse el pago de sus cesantías.

— Por medio de Oficio del 11 de julio de 2008, que se ve a fl.8, firmado por el Asesor Jurídico del Concejo Distrital, se responde la petición de la actora.

En esta respuesta en ningún momento se le dice que no se le pagarán sus prestaciones, incluida las cesantías, sino “que una vez se verifique la situación jurídica de la resolución…, se tomarán las medidas pertinentes para su trámite en el sentido de proveer para su pago si es del caso”. Y, en cuanto a la sanción moratoria, le contestan que para su reconocimiento “corresponde a través de proceso judicial determinar si efectivamente es procedente o se condena al pago” de la misma.

Anotaciones de la Sala y resolución del caso

1. Debe apostillar esta Sala que dentro del presente debate no se está cuestionando la legalidad de la Resolución No. 1459 del 29 de diciembre de 2001, por medio de la cual se le liquidaron en forma definitiva cesantías y otras acreencias laborales a la accionante, que en total ascienden a la suma de $ 3.533.550, sino que se está pretendiendo se ordene el pago de la acreencia dispuesta en ella.

Es diáfano, tal y como lo señaló el a quo, que el anterior acto administrativo contiene una obligación expresa, clara y exigible, y como consta en documento que proviene del deudor, de quien fue su empleador, constituye plena prueba contra él; por ende cumple los presupuestos de un título que presta mérito ejecutivo, en las condiciones del artículo 488(11) del Código de Procedimiento Civil.

Es más, tan notorio es lo anterior que de la petición formulada por la demandante al Concejo Distrital, se deriva —en lo que tiene que ver con la Resolución 1459— que simplemente buscaba el pago del valor de sus prestaciones sociales definitivas, dispuesto en ella.

Así las cosas, y sin lugar a razonamientos adicionales, para esta Colegiatura resulta evidente que la acción para el cobro de esa obligación es la ejecutiva, mas no la de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que el propósito de ésta sería controvertir la legalidad de un acto administrativo, en el cual la parte interesada considera que concurre alguna de las causales para declarar su nulidad y que, resultado de ello, se le restablezca un derecho; lo que no ocurre en el sub examine con respecto de la aludida resolución.

Sumado a lo precedente, esta Sala estima pertinente anotar que no es aceptable que la accionante, contando con una acto administrativo en firme desde el año 2001, que contenía una obligación clara, expresa y exigible, y las vías para su cobro ejecutivo, pretenda —ocho (8) años después—, vía nuevo reclamo, obtener otro pronunciamiento sobre algo ya definido, lo que evidencia que por esa vía buscó reactualizar términos y actuaciones ya fenecidos.

Así las cosas, estamos ante lo que se conoció inicialmente en la argot jurídico como cosa decidida administrativa, expresión así postulada por Georges Vedel, y que la doctrina autorizada identificó como cosa juzgada administrativa(12), cuando se está frente a un acto administrativo de carácter particular creador de derechos en favor de un particular, que ha logrado firmeza, por ende no puede el beneficiario del mismo provocar de nuevo una manifestación de la administración sobre el mismo asunto, buscando que a través de otra decisión se resuelva nuevamente lo previamente decidido con carácter definitivo.

Con relación a la cosa Juzgada Administrativa nuestro Consejo de Estado manifestó que(13): “el agotamiento de la vía gubernativa también sirve para indicar que hay cosa juzgada administrativa cuando se dan los tres requisitos fundamentales de identidad de persona peticionaria, identidad de objeto, e identidad de “causa petendi”, y que en consecuencia, la autoridad debe abstenerse de pronunciarse sobre la misma petición ya resuelta con anterioridad...”(14).

De ahí que puede hablarse en el presente caso de la existencia de cosa juzgada administrativa, por lo tanto de la intangibilidad de las situaciones jurídico-subjetivas creadas por el acto administrativo individual, pues la Resolución 1459, que reconoció el derecho a prestaciones sociales a la demandante, incluidas sus cesantías, había quedado en firme por el vencimiento de los plazos que la ley establece en la interposición de los recursos en vía administrativa y en sede contencioso-administrativa, por ende tenía fuerza ejecutoria.

Por ello esta Corporación no puede acolitar conductas como la de la demandante que, muchos años después, busca —en desmedro de la seguridad jurídica— plantearle de nuevo a la administración un debate que, con apego al marco legal, ya había sido zanjado plenamente, máxime que a quien correspondía la obligación de buscar su ejecutoriedad —por las vías y términos existentes para ello— era a su beneficiaria, la Sra. Seales Reyes, cuya inacción y/o negligencia no puede servirle de soporte para pretender se le ampare su derecho, bajo el entendido que nadie puede alegar en su favor su propia culpa —Nemo auditur propiam turpitudinem allegans—.

2. En lo que se refiere al reclamo del derecho de la sanción moratoria conforme la Ley 244 de 1995, respecto del cual el Tribunal resolvió oficiosamente que había operado en forma total el fenómeno de la prescripción de ese derecho, porque habían transcurrido más de 3 años entre la fecha en que dicha sanción se hizo exigible y la fecha del reclamo de la misma, la Corporación hace las siguientes consideraciones:

Dispone el artículo 2º y su parágrafo de la Ley 244 de 1995, en relación al tiempo que tienen las entidades públicas para hacer el pago de la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, que:

“ART. 2º—La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”.

Del contraste de lo que se halla probado con el marco legal, tenemos: la Resolución 1459 del 29 de diciembre de 2001, por la cual la mesa directiva del Concejo Distrital le liquida en forma definitiva cesantías a la ex funcionaria Sra. Seales Reyes, le fue notificada personalmente en la misma fecha, y como no se interpuso recurso de reposición, el único que procedía en sede administrativa (fl. 15), quiere decir que la liquidación quedó en firme el 8 de enero de 2002, y atendiendo el tenor literal del artículo 2º de la citada ley, los 45 días hábiles que tenía su empleador para el pago de las cesantías, empezaron a correr a partir del día 9 de enero de 2002 y se extendieron hasta el 12 de marzo de la misma anualidad. Lo que significa que a partir del 13 de marzo de 2002 surgió a la vida jurídica el derecho a cobrar la aludida sanción moratoria.

La competencia funcional para conocer del cobro de sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 es de la justicia ordinaria laboral, a través de proceso ejecutivo.

Entre la Sección Segunda y Tercera del Consejo de Estado se venían presentando inconsistencias en cuanto a la acción que correspondía ejercer cuando se pretendía el reconocimiento y pago de la mencionada sanción, pues, una veces se dijo que era a través de la acción de reparación directa, otras que por medio de acción de grupo, en veces que a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en otras ocasiones, que era la acción ejecutiva.

Motivo por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado definió el asunto en sentencia de 27 de marzo de 2007, radicado 02513 (IJ), CP Dr. Jesús María Lemos Bustamante, actor: José Bolívar Caicedo Ruíz , unificando el criterio en cuanto a la clase de acción a instaurar en tratándose del pago de la sanción moratoria, concluyendo que cuando no está en discusión el acto de liquidación de la cesantía, sino que lo único que se busca es reclamar la cancelación de la sanción moratoria por su no pago, como ocurre en el sub examine, la acción que procede es la ejecutiva y ante la jurisdicción ordinaria laboral, acotando que esta posición era aplicable para aquellos procesos iniciados con posterioridad a la ejecutoria del fallo(15).

Como para la fecha en que la parte actora presenta demanda ante esta jurisdicción, 31 de julio de 2008, impetrando el pago de la sanción moratoria, ya estaba en firme la decisión del 27 de marzo de 2007 de la Sala Plena del Consejo de Estado, es incuestionable que la vía que le correspondía para tal cometido era la de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral, y no la vía del contencioso subjetivo de nulidad; además, bien pudo hacer el cobro de la mencionada sanción dentro del mismo proceso ejecutivo que hubiera iniciado para el pago del monto de sus cesantías, lo que no hizo.

Se desprende de lo considerado que, en el presente caso, además de indebida escogencia de la vía procesal para el cobro del quantum de sus cesantías y demás prestaciones, también existe vía incorrecta para el cobro de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, lo que indica que existe una ineptitud sustancial que embarga todo lo pretendido por la actora, en razón de lo cual se confirmará lo decidido por el Tribunal.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de febrero de 2012 por la Subsección de Descongestión Laboral del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva.

Reconocer personería para actuar en representación de la demandante, al Dr. JAIRO ENRIQUE MOLINARES HERNÁNDEZ, identificado con la C.C. 8.708.227 de Barranquilla y T.P. 43601 del Corte Suprema de Justicia, conforme poder que obra a folio 197.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

1 El Concejo Distrital de Barranquilla.

8 Visible a fls.205-210.

9 Copia del acuerdo de reestructuración y su modificación, obran a folios 145-185.

10 Figura a folios 192-194.

11 Dispone el inciso primero del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil:

“ART. 488.—Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia” (resalta la Sala).

12 Entre ellos, los doctrinantes Otto Mayer y Adolfo Merkl, por mencionar los más relevantes.

13 Providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de 6 de Agosto de 1999, radicación 9440.

14 La Corte Constitucional por su parte, en Sentencia T-382 del 31 de agosto de 1995, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, había tenido la oportunidad de señalar:

“Además, existe la protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrado. Este aspecto lo desarrolla CASSAGNE, así:

“Hace mucho —aproximadamente hasta la segunda mitad de este siglo— se sostenía la existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo tornaba diferente del acto del derecho privado: la regla de la revocabilidad. Tal principio es contemporáneo a la construcción de la teoría del acto administrativo como acto exclusivamente unilateral, donde al caracterizarlo como producto de un solo sujeto estatal dotado de prerrogativas de poder público, el mismo podía revocar el acto sin necesidad de obtener la conformidad del administrado. De esta manera, a diferencia de los actos de derecho privado —que eran en principio irrevocables como regla general puesto que la existencia de los contratos hacía imposible la aceptación del dogma de la revocabilidad— un sector de la doctrina ha sostenido que éste era de la esencia del acto administrativo.

Sin embargo, como reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución de la denominada “cosa juzgada administrativa”, a pesar, a pesar de que su régimen no fuera enteramente similar al de la cosa juzgada judicial.

En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal —no material— en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado.

Pero lo cierto es que por influencia especialmente de los teóricos alemanes la tesis de la “cosa juzgada administrativa” fue ganando adeptos sin que se advirtieran mayormente las transformaciones que se operaban en forma contemporánea en el campo del derecho administrativo”.

En la doctrina moderna, ha sido superado el concepto de Bielsa quien sostenía que “el acto administrativo es, por principio general, revocable” y hoy se admite la inmutabilidad formal que implica que la revocabilidad sólo procede en circunstancias de excepción y no procede cuando viola leyes superiores, como ya ha quedado explicado”.

15 En la mencionada decisión se dijo:

“Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así:

5.3.1. La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. // 5.3.2. La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. // 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías.

En este caso pueden ocurrir varias posibilidades:

5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. // 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente.// 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. // 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente.// 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. (…).

En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2.

En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación.

Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.

En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.

También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna.

(…).

EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA

Como fue reseñado, en ocasiones anteriores se ha acudido ante esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, prevista en la Ley 244 de 1995, instrumento que ahora se considera improcedente.

Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria” (resaltado ajeno al texto original).