Sentencia 2008-00491 de diciembre 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Ref.: 2008-00491-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

Acción: Apelación contra la sentencia de 3 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Mirta Beatriz Alarcón Rojas

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

1. Competencia.

Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. El caso concreto

La normativa demandada corresponde al Decreto 141 de julio 25 de 2008 expedido por el gobernador de Cundinamarca por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Hospital Universitario San Rafael De Girardot.

El texto del Decreto 141 de 2008, ordena la liquidación de la citada empresa, define los órganos de dirección, administración y control de la liquidación, determina la supresión de empleos y terminación de contratos de trabajo, establece las normas relativas a las pensiones causadas, el régimen de los bienes y el proceso de la liquidación.

El fallo apelado denegó las pretensiones de la demanda y en la apelación el recurrente manifestó que el a quo no había tomado en cuenta los argumentos de la demanda, pues las razones del Tribunal son precisamente las que, a su juicio, dan lugar a la nulidad del acto acusado.

El artículo 300 de la Constitución Política prescribe:

“ART. 300.—Modificado por el Acto Legislativo 1º de 1996, artículo 2º. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (...)

“7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”

El numeral 8º del artículo 305 de la Constitución dispone:

“Son atribuciones del Gobernador:

8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas”

Por su parte, los artículos 1º, 2º y 3º de la Ordenanza 14 de 2004, “por la cual se modifica parcialmente el Decreto ordenanzal 1706 de 2001, estatuto básico de la administración pública de Cundinamarca, y se autoriza al Gobernador para adecuar y organizar la estructura de la administración departamental, establecen:

“ART. 1º—Fusión de entidades u organismos departamentales: El Gobernador, como jefe de la administración departamental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 numeral 8º de la Constitución Política, podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del departamento, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por ordenanza, cuando se presente al menos una de las siguientes causales:

1.- Cuando la institución absorbente cuente con la capacidad jurídica, técnica y operativa para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones técnicas.

2.- Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones complementarias en una sola entidad;

3.- Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones técnicas, no justifiquen su existencia;

4.- Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del departamento;

5.- Cuando por evaluaciones técnicas se establezca que los objetivos y las funciones de las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente;

6.-Cuando la fusión sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidación de la entidad absorbida.

PAR. 1º—La entidad absorbente cumplirá el objeto de la entidad absorbida, además del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su régimen de contratación y el régimen laboral de sus servidores públicos, serán los de la absorbente.

El gobernador, al ordenar la fusión, armonizará los elementos de la estructura orgánica de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento.

PAR. 2º—En ningún caso los costos para el cumplimiento de los requisitos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de esta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas.

“ART. 2º—“Supresión o disolución de entidades u organismos administrativos departamentales: El gobernador del departamento podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades y los organismos administrativos departamentales, cuando se presente al menos una de las siguientes causales:

1.- Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2.- Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos departamentales.

3.- Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el gobierno departamental, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4.- Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizarse el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un periodo determinado.

5.- Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades, siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.

“ART. 3º—Autorización para ejercer funciones. De conformidad con el artículo 300 numeral 9º de la Constitución Política, se autoriza al gobernador del departamento para ejercer, hasta por un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ordenanza, las siguientes precisas funciones que corresponden a la Asamblea Departamental:

(...)

2. Suprimir y fusionar dependencias de los sectores central y desconcentrado”.

(...)

Lo primero que encuentra la Sala es que mediante la Ordenanza 14 de 2004, la Asamblea de Cundinamarca, de una parte, estableció los principios y límites dentro de los cuales debe ejercer el Gobernador la competencia que lo confiere el numeral 8º del artículo 305 de la Constitución que consiste en suprimir o fusionar entidades de acuerdo con las ordenanzas y, de otra parte, otorgó al primer mandatario del departamento facultades extraordinarias precisas y pro tempore para suprimir y fusionar dependencias de los sectores central y desconcentrado.

El diccionario de la Real Academia, define entidad como “Colectividad considerada como unidad. Especialmente, cualquier corporación, compañía, institución, etc., tomada como persona jurídica” y dependencia como “Sección o colectividad subordinada a un poder; Oficina pública o privada, dependiente de otra superior”.

Lo anterior da cuenta de que la normativa plasmada en los artículos 1º y 2º de la Ordenanza 14 de 2004, se refiere a las condiciones bajo las cuales el Gobernador podrá disponer la fusión o supresión de entidades u organismos administrativos del Departamento, mientras que las facultades extraordinarias fueron concedidas en relación con dependencias de la administración en los sectores central y desconcentrado.

Por otra parte, en el numeral 8 del artículo 305 de la Constitución, se prevé que las funciones de suprimir o fusionar entidades departamentales deben ejercitarse de conformidad con las ordenanzas.

De las normas constitucionales transcritas, se deriva también que la Carta no establece requerimientos especiales o condicionamientos particulares que deban incluirse en la autorización que imparta la Asamblea al Gobernador para suprimir o fusionar entidades, por lo que, dentro de la necesaria razonabilidad, aquella puede establecer, como en efecto lo hizo, las posibilidades de acción del Gobernador, determinando los eventos o causales cuya ocurrencia de lugar, según el caso, a la fusión o a la supresión de entidades.

En el presente caso, encuentra la Sala que la Ordenanza 14 de 2004, determinó los límites dentro de los cuales el Gobernador del departamento puede ejercer la competencia funcional que le asigna el numeral 8 del artículo 305 de la Constitución, esto es, definió las causales por las cuales podría el Ejecutivo departamental decretar la fusión y supresión de entidades administrativas preexistentes, lo cual efectivamente se realizó a través de los artículos primero y segundo de la ordenanza citada.

Ahora bien, en el presente caso se demanda el Decreto 141 de julio 25 de 2008, expedido por el gobernador de Cundinamarca, quien, al encontrar probada la causal tercera del artículo 2º de la Ordenanza 14 de 2004, suprimió la Empresa Social del Estado Hospital Universitario San Rafael de Girardot, entidad descentralizada del orden departamental, basándose para ello en estudios de evaluación avalados por el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo Nacional de Planeación, que no fueron cuestionados por la actora, donde se concluyó que la propuesta de liquidación del Hospital, presentada y justificada por el Departamento, se consideraba viable(1).

Como las facultades de suprimir y fusionar entidades departamentales, alinderadas por los criterios definidos en los artículos 1º y 2º de la Ordenanza 14 de 2004, puede ejercerlas el Gobernador en cualquier tiempo, no encuentra la Sala que el acto atacado se haya expedido por fuera del plazo conferido para ejercer facultades extraordinarias, pues estas, se reitera, no se referían a entidades y organismos del Estado, por lo cual el Gobernador no excedió sus facultades al expedir el decreto demandado.

Así las cosas, colige la Sala que los argumentos que sustentaron los cargos formulados en la presente demanda y en el recurso que se resuelve, no permiten encontrar un planteamiento que permita quebrar el fallo emitido por el a quo, por lo que se impone su confirmación como en efecto de hará en la parte resolutiva del presente fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia 3 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

RECONÓZCASE personería jurídica a la abogada Irma Esperanza Wilches Caro, identificada con Cédula de Ciudadanía 30.666.206 y Tarjeta Profesional 134.596 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de la Protección Social.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la fecha de esta sesión».

(1) Folios 201 y 205 del cuaderno de antecedentes administrativos.