Sentencia 2008-00510/22380 de abril 19 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2008-00510-01(22380)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Actor: municipio de Guadalajara de Buga, Valle

Demandado: Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour ahora Cencosud Colombia S.A.(1)

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., diecinueve de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si están probadas las excepciones previas de inepta demanda por indebida individualización del acto administrativo demandado y falta de legitimación en la causa por activa. De no ser así, debe examinar si la sentencia de primera instancia desconoce o no el principio de congruencia. Si el acto acusado se ajusta o no a las disposiciones del Acuerdo 106 de 2003 y si el fallo desconoce o no los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

1. Excepciones previas.

1.1. Inepta demanda por indebida individualización del acto administrativo demandado

La apelante sostiene que se está ante un acto administrativo complejo, conformado por el Acta 026 del 26 de diciembre de 2007 del Comfis y la Resolución DAM 1635 de 2007. Que el acta es un verdadero acto administrativo en el que se reconoce un derecho de carácter particular y que la resolución del alcalde es un simple acto declarativo.

Para resolver es pertinente señalar que el acto administrativo complejo es aquel que para su formación requiere la reunión de varias voluntades de la misma entidad o de varias entidades que se integran con unidad de objeto y fin(8).

En el caso, el artículo 2º del Acuerdo 106 de 2003, del Concejo Municipal de Buga(9), establece que para acceder al derecho a la exoneración del pago del impuesto predial el interesado debe presentar solicitud escrita junto con los certificados de existencia y representación legal y de tradición del inmueble objeto de la exención. El parágrafo de la misma norma prevé que “en cada caso el Comité Municipal de Política Fiscal, Comfis examinará la petición, documentación y aprobará la vigencia de la exención mediante resolución motivada”.

Para el momento de los hechos, el Comité Municipal de Política Fiscal de Guadalajara de Buga estaba integrado por los siguientes miembros: (i) el Alcalde, quien lo preside y representa, (ii) el Secretario de Planeación, (iii) el Secretario de Hacienda y (iv) el Tesorero, funcionarios del municipio.

Así, según el artículo 2º del Acuerdo 106 de 2003, a este comité corresponde estudiar las peticiones y la documentación correspondiente para, mediante resolución motivada, aprobar la solicitud de exoneración del tributo.

La solicitud presentada por Grandes Superficies de Colombia S. A. (hoy Cencosud), entre otras, fue estudiada por el Comfis y aprobada por unanimidad por dicho Comité, en sesión del 26 de diciembre de 2007, según consta en el Acta 026 de esa fecha.

Posteriormente, el alcalde del municipio, en representación de dicho Comité, expidió la Resolución 1635 de 28 de diciembre de 2007, por la que accedió a exonerar del impuesto predial a los inmuebles urbanos “distinguidos con las cédulas catastrales Nº 01-02-0198-0003-000 y Nº 01-02-0198-0003-001 y matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Guadalajara de Buga (…)”.

Lo anterior pone en evidencia, de una parte, que la normativa especial exige que el reconocimiento del beneficio tributario debe hacerse mediante resolución motivada, por lo que, en el caso, el acta de dicho comité constituye una actuación de trámite, que como tal, no es susceptible de control ante la jurisdicción. Por otra, no se trata de un acto complejo pues, en su formación solo interviene el Comfis y la decisión se concreta en la resolución expedida por el alcalde del municipio, en representación de dicho comité. Por lo anterior, la excepción propuesta no resulta probada.

1.2. Falta de legitimación en la causa por activa

La Sala encuentra que, contrario a lo sostenido por la demandada, el alcalde del municipio de Guadalajara de Buga está legitimado por activa para demandar el acto de reconocimiento de la exoneración del tributo, a favor de la demandada pues es el funcionario que, en calidad de representante del Comfis, expidió el acto administrativo que se demanda(10) y quien tiene la representación judicial del ente territorial(11).

2. Violación del principio de congruencia.

La apelante sostiene que el fallo no es congruente porque el demandante alegó la violación solo del parágrafo primero del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003 y el tribunal, en su análisis, encontró violados dicho parágrafo y el segundo.

El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone que la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos, las pretensiones de la demanda y las excepciones propuestas en las oportunidades procesales.

Al respecto, la Sala observa que en el acápite de “hechos” de la demanda, en el numeral 3º, el actor informa que el fundamento de la exoneración del tributo es el Acuerdo 106 de 2003 y transcribe los parágrafos primero, segundo y tercero y el artículo segundo de la norma.

En el numeral 4º de los hechos, indica que Carrefour no acreditó las condiciones exigidas en la norma, esto es, no tener ánimo de lucro y ser la propietaria de los inmuebles objeto de la exoneración del impuesto predial, exigencias previstas en los parágrafos 1º y 2º, mencionados. Y, en el concepto de la violación, centra su análisis en demostrar que la empresa no tiene derecho a la exoneración porque desarrolla una actividad con ánimo de lucro, es decir, que el acto no se ajusta a la normativa en que debía fundarse. Y manifiesta que la demandada no es propietaria del inmueble objeto de exención.

De lo anterior, la Sala encuentra que el ente territorial cuestiona su propio acto, que accedió a la exoneración de un tributo, porque no se dio estricto cumplimiento a los requisitos contenidos en el artículo 1º, parágrafos primero y segundo, del Acuerdo 106 de 2003, marco dentro del que se pronunció el juzgador de primera instancia.

3. Del fondo del asunto.

La Sala advierte que el acto administrativo en cuestión exoneró del pago del impuesto predial a la demandada, por diez años.

Al respecto cabe señalar que la Constitución Política consagra que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales; además, autoriza a los municipios para gravar la propiedad inmueble(12).

Así mismo, el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986 establece que los municipios solo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales hasta por diez (10) años.

Tratándose de exenciones o tratamientos preferenciales, las normas deben ser expresas y taxativas y su interpretación es de carácter restrictivo, sin que puedan extenderse los beneficios a sujetos o hechos no contemplados en la norma que los concede, pues no es posible su aplicación por analogía.

El Concejo Municipal de Guadalajara de Buga expidió el Acuerdo 106 de 2003(13) que en el artículo primero dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO: Exonérese del pago del impuesto predial los siguiente(s) inmuebles:

“a. Los de propiedad de la iglesia, congregaciones y sinagogas reconocidas por el Estado colombiano, dedicadas al culto religioso.

“b. Aquellos que sean titulares los establecimientos públicos de orden municipal.

“c. Los de propiedad de entidades sindicales de trabajadores, destinados en su totalidad a la actividad sindical.

“d. Los que sean de propiedad de Juntas de Acción Comunal debidamente reconocidas.

“e. Los que sean del dominio de Fundaciones y Corporaciones de beneficio social y servicio común de carácter permanente y cuya destinación, sea exclusiva para tal fin.

“f. Los inmuebles de propiedad de entidades sin ánimo de lucro, destinadas al servicio de la cultura, en sus especificaciones de museo, monumentos históricos siempre y cuando tengan una determinación permanente para estos fines.

“g. Entidades deportivas sin ánimo de lucro.

“h. Algunas que justifiquen en un momento determinado la posibilidad de quedar incluidas en esta exoneración.

“PARÁGRAFO PRIMERO: Ninguna de las personas jurídicas, entidades u otro similar contemplado en este artículo podrá tener como objeto social, actividad alguna que signifique ánimo de lucro.

“PARÁGRAFO SEGUNDO: Estas instituciones deben demostrar ser propietarias del predio.

“PARÁGRAFO TERCERO: El reconocimiento de las exoneraciones de que trata este artículo será por el término de diez (10) años.

Dado que los parágrafos primero, segundo y tercero se refieren a todos los literales del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003, la Sala entiende que para que las personas jurídicas, entidades o similares (no personas naturales) tengan derecho a la exención de predial, dentro de su objeto social no pueden tener actividades con ánimo de lucro y además, deben ser dueñas de los predios objeto de la exención.

Que el predio objeto de la exención debe ser de propiedad del solicitante lo confirma, además, el artículo segundo del Acuerdo 106 de 2003, que prevé que el interesado debe presentar solicitud dirigida a la Junta Municipal de Hacienda (hoy Comfis) y anexar el certificado de tradición y libertad del inmueble objeto de la pretendida exención.

En efecto, las exigencias a que hacen referencia los parágrafos primero y segundo del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003, esto es, no tener en el objeto social actividades con ánimo de lucro y ser propietaria del inmueble objeto de la exención, aplican a todos los supuestos de los literales a) a h) del mismo artículo primero y no como lo propone la demandada al apelar, pues entiende que frente a los inmuebles que encuadren en el literal h) no se exige la demostración de desarrollar una actividad sin ánimo de lucro y la propiedad del inmueble objeto de la pretendida exoneración, interpretación que no se ajusta a los términos de la normativa, toda vez que ni en los parágrafos ni en el resto del acto se hace tal distinción.

Caso concreto

En el caso en estudio, la demandada formuló la solicitud de exoneración del predial con fundamento en el literal h) del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003, teniendo en cuenta que la empresa realizó “una gran inversión para establecer su sede comercial” en ese municipio, que permitiría a la población adquirir los productos que vende de manera fácil y a bajo precio; además, generaría empleo y crecimiento económico a la ciudad.

En el acta 26 del 26 de diciembre de 2007, consta que el Comfis aprobó por unanimidad la solicitud y al efecto concluyó lo siguiente:

“Es el Acuerdo Municipal Nº 106 de 30 de diciembre del 2003, donde se estableció la posibilidad de exoneración del impuesto predial a los inmuebles cuyos propietarios reunieran los requisitos previstos en dicho acuerdo, exigencias que son:

“A. Que el inmueble o inmuebles sean de propiedad del peticionario;

“B. Que presente una solicitud ante la Junta Municipal de Hacienda, hoy Comfis, anexando el certificado de existencia y representación legal y el certificado de tradición del o de los inmuebles, debidamente actualizado.

“Todos estos requisitos son cumplidos por el requirente y, en concepto del Secretario de Hacienda, se debe acceder a tal petición con las siguientes salvedades:

“A. La exoneración es del impuesto predial, cuyo titular es el Municipio de Guadalajara de Buga, pero no puede abarcar la sobretasa ambiental, cuyo titular es la C.V.C., y la sobretasa bomberil, cuyo titular es el benemérito cuerpo de bomberos voluntarios de Buga.

“Para aplicar la exoneración debe estar al día en el pago del tributo de predial, o sea debe aportar la prueba de pago del impuesto predial hasta el momento de emitirse la resolución que acepta la exoneración, ya que la misma no puede ser retroactiva.

“B. La exoneración solo tiene efecto una vez sea notificada y abarcará el término de 10 años, pues así lo establece el parágrafo tercero del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003.

“Se abre la discusión al respecto y se determina que esta petición debe ser acogida con las salvedades hechas por el Secretario de Hacienda Municipal, teniendo de presente el cumplimiento que se ha verificado que se da con las exigencias señaladas en el Acuerdo 106 de diciembre 30 de 2003. Por lo tanto, la solicitud es aprobada por unanimidad”.

Por Resolución 1635 de 28 de diciembre de 2007, el Alcalde del Municipio de Buga exoneró por diez años del pago de predial el inmueble con matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Guadalajara de Buga.

En los considerandos de la Resolución 1635 de 2007, se precisó que “se encuentran reunidas las exigencias plasmadas en el artículo en mención, como quiera que los argumentos expuestos por la peticionaria y los documentos aportados con ella justifican la aplicación de lo dispuesto en el literal ‘h’ del artículo primero del Acuerdo 106 de 2003, aparte de que se demuestra la propiedad de los inmuebles por parte de la peticionaria; igualmente, se allega el certificado de tradición actualizado”.

Sin embargo, por Oficio SH-004-03222 de abril de 2008, el municipio pidió a la demandada que desistiera del beneficio con el fin de proceder a revocar la Resolución DAM 1635 de 2007 y la demandada, por escrito de 21 de abril de 2008, radicado bajo el número 04777 el 22 de abril de 2008, no accedió al desistimiento y pidió continuar con el beneficio(14).

El 22 de mayo de 2008, el Secretario de Hacienda del Municipio solicitó al Director Jurídico de la entidad territorial iniciar los procesos de revocatoria de la Resolución DAM 1635 de 2007(15).

Además, el 11 de junio de 2008, el Secretario de Hacienda del Municipio pidió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio el certificado de tradición del inmueble 373-92661 de Carrefour(16).

En el folio de matrícula consta lo siguiente: Anotación Nº 1 de 23 de febrero de 2007, titular del derecho de dominio: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. Anotación Nº 2, de la misma fecha, Especificación 0128: Constitución de Fiducia Mercantil con destinación específica, Patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Grandes Superficies de Colombia S.A.” De: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia a Fiduciaria Colmena S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Grandes Superficies de Colombia S.A. Proyecto Buga. Anotación Nº 3, de la misma fecha, Especificación: 0503 COMODATO. De Fiduciaria Colmena S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Grandes Superficies de Colombia S.A. Proyecto Buga a Grandes Superficies de Colombia S.A. Anotación Nº 4 del 24 de enero de 2008. Especificación 0843 Cancelación por voluntad de las partes de COMODATO. Anotación Nº 5 Especificación: División material. A Fiduciaria Colmena S.A. Patrimonio Autónomo Denominado Fideicomiso Grandes Superficies de Colombia S.A. Proyecto Buga.

Según el certificado de registro de instrumentos públicos, la demandada actuó como comodataria del inmueble, pero, por voluntad de las partes, ese negocio jurídico se canceló. Así, aunque la demandada tenía el uso y goce del predio, este no era de su propiedad.

En la demanda, en el hecho 4, el municipio alegó que “la sociedad Carrefour no acreditaba las condiciones para hacerse derechoso (sic) a la exoneración del impuesto predial, pues, de conformidad con el acuerdo municipal 106 de diciembre 30 de 2003, siendo el objeto social de la sociedad demandada eminentemente con ánimo lucrativo, no permite, de conformidad con el literal h del artículo primero, y el parágrafo primero del Acuerdo Municipal 106 (de 2003), que la sociedad Grandes Superficies de Colombia S.A. –Carrefour– fuera exonerada del impuesto predial. Aparte de lo anterior, la sociedad Carrefour no es propietaria de uno de los lotes en donde se edificó su local comercial, lo que no permite acreditar uno de los factores para que tenga lugar la exoneración del impuesto predial (demostrar ser propietarias del predio) de acuerdo con el parágrafo segundo del artículo primero del Acuerdo Municipal 106 de 2003, que se acompaña a esta demanda”.

Está demostrado que la demandada ejerce una actividad comercial y que no es dueña del predio con matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buga, por el que solicitó la exoneración del impuesto predial.

La normativa es expresa. Para acceder a dicho beneficio tributario deben cumplirse estrictamente los requisitos previstos en el Acuerdo 106 de 2003, esto es, que la actividad que desarrolle el interesado no tenga ánimo de lucro y que el solicitante sea el propietario del inmueble objeto de la exoneración pretendida.

Lo anterior pone en evidencia que la Resolución DAM 1635 del 28 de diciembre de 2007, demandada, no se ajusta a las exigencias del artículo primero del Acuerdo Municipal 106 de 2003. En consecuencia, lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia que declaró su nulidad, sin que, por ello se desconozcan los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

Por lo anterior, no se da prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la demandada.

Sin embargo, con fundamento en el artículo 170 del C.C.A(17), se modifica el restablecimiento del derecho (ordinal tercero de la parte resolutiva), en el sentido de declarar que Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour ahora Cencosud Colombia S.A. no está exenta de pagar el impuesto predial de los bienes inmuebles urbanos identificados con las cédulas catastrales Nº 01-02-0198-0003-000 y Nº 01-02-0198-0003-001 y la matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Guadalajara de Buga, ubicados en la calle 4 Nº 23-86 de este municipio, por los años 2008 y siguientes. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFICAR el ORDINAL TERCERO de la sentencia apelada, que queda así:

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Grandes Superficies de Colombia S.A. Carrefour, ahora Cencosud Colombia S.A., no está exenta de pagar el impuesto predial de los bienes inmuebles urbanos identificados con las cédulas catastrales Nº 01-02-0198-0003-000 y Nº 01-02-0198-0003-001 y la matrícula inmobiliaria Nº 373-92661 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Guadalajara de Buga, ubicados en la calle 4 Nº 23-86 de este municipio, por los años 2008 y siguientes. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.

RECONOCER personería a Ana María Mantilla Gómez como apoderada de la parte demandada, en los términos del memorial que está en el folio 317 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

1 Cfr. fl. 154 c.p.

2 La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Fernando Guzmán García (fl. 42 c.p.). En cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 del Acuerdo PSAA121-9457 del 23 de mayo de 2012, por reparto fue asignado al Magistrado Álvaro Pío Guerrero Vinueza (fl. 63 c.p.). Luego, fue remitido a la Magistrada de Descongestión María Andrea Taleb Quintero (fl. 185 c.p.) quien, por la redistribución de procesos de naturaleza tributaria, ordenó su remisión a los despachos de Magistrado de Descongestión de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 187 c.p.). Por reparto fue asignado a la Magistrada Ana María Rodríguez Alava (fl. 188 c.p.).

3 Fl. 2 c.p.

4 Cfr. p. 13 c.p.

5 Fl. 7 c.p.

6 Fl. 8 c.p.

7 Fl. 26 c.p.

8 Sentencia del 8 de junio de 2016, Exp. 11001032700020120003500 [19565]. C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

9 “Por medio del cual se exoneran del impuesto predial unos inmuebles”.

10 C.C.A. art 149 inc. 2º.

11 C.P. arts. 314 y 315-3.

12 C.P. arts. 294 y 317.

13 “Por medio del cual se exoneran del impuesto predial unos inmuebles”.

14 Fl. 8 c.p.

15 Fl. 26 c.p.

16 Fl. 27 c.p.

17 Artículo 170 del C.C.A. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas.