Sentencia 2008-00511/20794 de mayo 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 15001-23-31-000-2008-00511-02

Número interno: 20794

Asunto: Acción de nulidad

Actor: Lucy Cruz de Quiñones

Demandado: municipio de Puerto Boyacá, Boyacá

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Bogotá D.C., veinticinco de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Actos demandados

La actora, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos, proferidos por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá:

(i) Acuerdo Nº 083 del 23 de diciembre de 1996, “por medio del cual se establecen algunos procedimientos en materia impositiva y se hace una actualización normativa”.

(ii) Acuerdo Nº 023 del 29 de diciembre de 2004, “por medio del cual se modifican los Acuerdo 083 de 1996, 052 de 1997, 051 de 1999, 034 de 2002, y se dictan otras disposiciones en materia de rentas municipales”.

(...)

Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala dilucida si las expresiones demandadas de los Acuerdos 83 de 1996 y 23 de 2004, expedidos por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, desconocen la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos).

El a quo anuló los actos demandados, en esencia, porque las actividades relacionadas con el petróleo, entre estas, el transporte por oleoductos, están exentas de impuestos locales, de conformidad con el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos.

Dado que la actora solo cuestionó las expresiones acusadas en relación con la actividad de transporte por oleoductos, la Sala revoca la sentencia apelada. En su lugar, niega la nulidad de los actos de manera condicionada, pues no se puede gravar con ICA la actividad de transporte por oleoductos, según el siguiente análisis:

Las expresiones cuya nulidad pretende la actora están contenidas en los siguientes actos administrativos que, para mayor comprensión, se trascriben en lo pertinente. Igualmente, se subrayan los apartes acusados, así:

Acuerdo Nº 083 del 23 de diciembre de 1996
Por medio del cual se establecen algunos procedimientos en materia impositiva y se hace una actualización normativa.
Acuerdo Nº 023 del 29 de diciembre de 2004
Por medio del cual se modifican los Acuerdos 083 de 1996, 052 de 1997(3), 051 de 1999, 034 de 2002, y se dictan otras disposiciones en materia de rentas municipales
Artículo 2º […] Numeral 2. Impuesto de Industria y Comercio.
(…)
Tarifas de servicio
Adóptese la tarifa establecida en el Decreto 1333 de 1986 en su artículo 195 y 196 Decreto 1333 de 1986 Ley 14 de 1983 del 2 al 10 x 1000 (sic), para las actividades descritas en el presente acuerdo gravadas con la siguiente tarifa mensual.

Captura


Artículo4º—Modifíquese el artículo tercero del Acuerdo 052 de 1997, el cual quedará de la siguiente forma:
Artículo 3ºImpuesto de industria y comercio. Hecho generador (…)
Tarifas de servicios.
A las actividades de servicios se les aplicará (sic) las siguientes tarifas sobre la base gravable:

Captura

Las expresiones demandadas “Actividades de servicios relacionados con la actividad petrolera” (A. 083 de 1996) y “Actividades relacionadas con Hidrocarburos y sus derivados” (A. 023 de 2004), corresponden a la denominación de la actividad de servicio a la que los acuerdos demandados asignaron una tarifa del 10 por mil.

La norma invocada como violada es el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, inciso primero, cuyo texto dice:

“La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos, o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial” (subraya la Sala).

Este inciso fue objeto de control por parte de la Corte Constitucional que, mediante la Sentencia C-537 de 1998(4), resolvió: “Decláranse exequibles el inciso primero del artículo 13 de la Ley 37 de 1931 y el inciso primero del artículo 16 del decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos”.

En el análisis previo sobre la naturaleza jurídica del Decreto 1056 de 1953, la Corte Constitucional encontró que corresponde a la clase de decretos expedidos con fundamento en el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución de 1886 [núm. 9, art. 150 de la Constitución actual], porque la ley confirió autorización especial al gobierno para “codificar” las disposiciones legales sobre petróleos y, al advertir que el contenido del artículo 13 de la Ley 37 de 1931, inciso primero, es idéntico al del artículo 16, inciso primero, del Código de Petróleos, entendió que existe identidad material y conforman una unidad normativa susceptible de control por esa corporación, a la luz de la Constitución de 1991.

Para decidir, dividió el estudio en dos partes, a saber:

La primera, en cuanto la exención hace referencia a “la exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados”, que corresponde a la parte inicial de la norma, sobre la que ya se había pronunciado en la Sentencia C-567 de 1995, que declaró exequible el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, “Ley de Regalías”, que prohibía a las entidades territoriales establecer gravámenes sobre la explotación de los recursos naturales no renovables, dentro del marco de protección legal a la explotación de estos recursos y por la incompatibilidad “entre el deber constitucional de imponer una contraprestación económica, a título de regalía, causada por la explotación de un recurso natural, y el establecimiento de un impuesto” [tema sobre el que citó lo dicho en la Sentencia C-221 de 1997]. Además, en la Sentencia C-567 de 1995, la Corte declaró exequible el parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, que imponía una limitación para el cobro del impuesto de industria y comercio en la explotación de hidrocarburos.

Así, en la Sentencia C-537 de 1998, la Corte concluyó que “la exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos en relación con la explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga y sus derivados es exequible, pues según lo expuesto, no puede ser simultánea la imposición de regalías y otras cargas tributarias”. En relación con la exploración, observó que “es un asunto propio de la competencia del legislador, conforme a la potestad que le asiste para dictar las leyes en todos los ramos del derecho”, por lo que, el legislador “puede decidir su imposición o la exención del mismo, sin que en ninguno de los dos casos se vulnere la Constitución”.

En la segunda parte, que se refiere a “las exenciones en materia de impuesto de transporte del petróleo y sus derivados, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías”, en la Sentencia C-537 de 1998, la Corte señaló que el petróleo es uno de los recursos naturales de mayor impacto económico y político del país, de propiedad del Estado (art. 332 C.P.). Que, por disposición constitucional, el Estado interviene en la explotación de los recursos naturales (art. 334 C.P.), por lo que la intervención del legislador al declarar esta clase se exenciones, por política económica y social para estimular a los particulares en asuntos de importancia macroeconómica, no resulta inconstitucional.

Finalmente, en relación con las exenciones en mención, en la Sentencia C-537 de 1998 la Corte hizo las siguientes precisiones:

(i) El impuesto de transporte del petróleo fue cedido a las entidades territoriales (L. 141/94, art. 26, par.), por lo que la prohibición de gravar esta actividad resulta razonable, toda vez que la prohibición no las priva de los recursos para el cumplimiento de sus funciones.

(ii) La exención en cuanto se refiere a “las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías” no se inmiscuye en los tributos propios de los municipios, toda vez que los inmuebles en que se desarrolla la actividad son objeto de los impuestos y contribuciones correspondientes (p.e. predial y valorización); la maquinaria, los tributos serían arancelarios “de índole diferente” y; el impuesto de industria y comercio “puede ser exigido con las limitaciones contenidas en la ley”.

Por otra parte, en Sentencia del 4 de junio de 2009(5), la sección precisó que el inciso primero del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 está vigente. Lo anterior, con fundamento en el estudio que sobre la naturaleza jurídica de la misma norma realizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-537 de 1998, mencionada; el fallo del 5 de octubre del 2001, en el que la sección puntualizó que “dicha exención no ha sido derogada expresa ni tácitamente, se encuentra vigente, ya que por el contrario fue reafirmada a través del artículo 27 de la Ley 141 de 1994, contentiva de la Ley de Regalías”(6); y el Auto del 19 de mayo de 2005(7) en el que la Sala advirtió que, de conformidad con el Código de Petróleos, las empresas que transporten petróleo están exentas de tributar a nivel local, por lo que confirmó la suspensión provisional del artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002, que determinó como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público a “Las empresas cuyos oleoductos atraviesen predios situados en la jurisdicción rural o urbana del municipio de San José de Cúcuta”(8).

La Sentencia del 4 de junio de 2009, a la que se hizo referencia, se profirió en el proceso en el que se solicitó la nulidad de la expresión “y todas y cada una de las actividades relacionadas con la actividad petrolera, servicio de transporte por oleoducto y actividades afines”, contenida en el artículo 53 del Acuerdo 035 de 2001 del Concejo Municipal de Monterrey. En esa oportunidad, el Tribunal Administrativo de Casanare negó las pretensiones de la demanda y la Sala revocó la decisión y, en su lugar, declaró la nulidad de la expresión “servicio de transporte por oleoducto” y negó las demás pretensiones de la demanda, por no haber sido materia del recurso.

En relación con el transporte de petróleo por oleoducto, la Sala encontró que no puede ser gravado con el impuesto de industria y comercio porque el legislador estableció este mismo hecho económico como generador de un impuesto de carácter nacional, esto es, el impuesto de transporte del petróleo, creado por la Ley 37 de 1931, artículo 42(9), regulado por el artículo 52 del Decreto 1056 de 1953(10) y agregó que la Ley 141 de 1994 cedió el impuesto de transporte del petróleo a las entidades territoriales(11).

Enseguida, la Sala precisó lo siguiente(12):

“… el transporte por oleoducto no puede ser gravado con impuesto de industria y comercio por la actividad de servicios, pues además de estar vigente la prohibición prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1956 (sic), se trata de una etapa dentro de la cadena de la industria del petróleo, cuya propiedad es de la Nación, y como lo señaló la Corte en Sentencia C-537 de 1998, es uno de los recursos naturales de más impacto económico y político del país, razón por la cual su regulación y distribución de los recursos debe hacerlo directamente la Ley. Además, la dirección general de la economía está a cargo del Estado (artículo 334 de la Constitución Política).

“Desde 1953, cuando se compilaron las normas existentes en materia de petróleos, entre ellas la Ley 37 de 1931, existía tanto la prohibición de gravar con impuestos territoriales el transporte de petróleo, como el impuesto nacional de transporte por oleoducto, y ha sido coherente la legislación posterior (Ley 141 de 1994) al mantener el impuesto nacional y luego cederlo a los municipios como un reconocimiento para aquellos por cuyas jurisdicciones pasan los oleoductos, pero que no pueden imponer ningún gravamen territorial por esa actividad.

De otra parte, si bien el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos (artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal) y dentro de las actividades de servicio se encuentra la de transporte, a juicio de la Sala aunque el transporte por oleoducto pueda considerarse como una actividad de servicios, por su especialidad no podría dársele el mismo tratamiento tributario para el servicio de transporte de personas o cosas, que es la actividad que generalmente grava el impuesto.

“Además, no debe perderse de vista que, conforme al artículo 287 de la Constitución Política, la facultad impositiva municipal debe su sujeción a la ley [Transcribe los arts. 287-3 y 313-4 de la C.P.].

“En efecto, es al legislador a quien corresponde determinar los hechos o actividades que están sujetos al pago de impuestos, conforme a la facultad impositiva general (numeral 12 del artículo 150 de la Carta) y, señalar cuáles son del orden territorial o nacional (artículo 338 ibídem).

“Y si el legislador estableció el hecho económico de transporte por oleoducto como generador de un impuesto de carácter nacional y reguló sus elementos esenciales; ese mismo hecho económico ya no puede ser objeto de gravamen territorial, no sólo porque así lo previó el legislador (artículo 16 del Código de Petróleos), sino, porque el ente territorial no tiene fundamento legal para su adopción dentro de su jurisdicción.

“El hecho de que el transporte por oleoducto pueda considerarse un servicio, no significa que pueda ser gravado con el impuesto de industria y comercio, pues sobre él pesa un gravamen especial que, además, fue cedido a los municipios. Someterlo también a industria y comercio iría en contravía de los principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad (artículo 363 Constitución Política), al permitir que los municipios por donde atraviesa un oleoducto se beneficien doblemente por esta razón.

“Así las cosas, la actividad descrita dentro de las de servicios Código 305 del impuesto de industria y comercio, en cuanto se refirió al “servicio de transporte por oleoducto”, debe ser anulada por violación del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y las normas constitucionales mencionadas.

“Las demás expresiones demandadas, contenidas en el código 305 del artículo 53 del Acuerdo 035 de 2001 del municipio de Monterrey, no serán declaradas ilegales, toda vez que el recurso de apelación sólo se refirió al servicio de transporte por oleoducto y por lo demás, tienen un tratamiento diferente.

Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita que la Sala reitera, el “transporte por oleoducto” fue establecido por el legislador como hecho generador del impuesto de transporte del petróleo, de carácter nacional [D. 1056/53, art. 52], cedido a las entidades territoriales [L. 141/94, art. 26, par.(13)]. Por ende, aunque es un servicio, no puede ser gravado con el impuesto de industria y comercio; además, es una actividad exenta de tributos de carácter territorial (art. 16 del Código de Petróleos).

Precisado lo anterior, la Sala advierte que, en el caso, se pretende la nulidad de las expresiones “Actividades de servicios relacionados con la actividad petrolera” (Ac. 083/96) y “Actividades relacionadas con hidrocarburos y sus derivados” (Ac. 023/2004), porque, a juicio de la actora, desconocen la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos, específicamente, para la actividad de transporte por oleoducto.

Teniendo en cuenta que el transporte de petróleo y sus derivados por oleoducto es un servicio que está exento del impuesto de industria y comercio conforme con el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, la Sala niega la nulidad de las normas demandadas, en el entendido que dentro de las actividades de servicios relacionados con la actividad petrolera (numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 083 de 1996) o relacionadas con hidrocarburos y sus derivados (artículo 4º del Acuerdo 023 de 2004) no se encuentra la actividad de servicio de transporte de petróleo por oleoducto.

Es de anotar que el municipio demandado reconoció que la actividad de transporte de petróleo por oleoducto está exenta del ICA, pues en la apelación sostuvo que el beneficio del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 “lo que deja exento del impuesto de industria y comercio es la actividad de […] transporte de petróleo”.

Finalmente, se levanta la medida cautelar ordenada por el a quo el 18 de marzo de 2009, modificada por la Sala el 30 de septiembre de 2010.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, en el entendido que dentro de las “Actividades de servicios relacionados con la actividad petrolera” del numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 083 de 1996 y las “Actividades relacionadas con Hidrocarburos y sus derivados” del artículo 4º del Acuerdo 023 de 2004 no se encuentra la actividad de servicio de transporte de petróleo por oleoducto.

LEVÁNTASE la suspensión provisional de los efectos de las expresiones “Actividades de servicios relacionados con la actividad petrolera” del numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 083 de 1996 y “Actividades relacionadas con Hidrocarburos y sus derivados” del artículo 4º del Acuerdo 023 de 2004, ordenada por el a quo el 18 de marzo de 2009, modificada por la Sala el 30 de septiembre de 2010.

RECONÓCESE a Iván Mauricio Álvarez Orduz como apoderado del municipio demandado, en los términos y para los efectos del memorial que está en el folio 283 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(3) El Acuerdo 052 de 1997 modificó algunos artículos del Acuerdo 083 de 1996. En el artículo 3º, que hace referencia al Impuesto de Industria y Comercio, introdujo modificaciones al “HECHO GENERADOR” y a las “TARIFAS” INDUSTRIAL, COMERCIAL y de SERVICIOS, en éstas asignó a las “Actividades relacionadas con los hidrocarburos v sus derivados” la tarifa del “10 x 1000”.

(4) Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sentencia proferida en el proceso 85001-23-31-000-2003-00452-02(16084), M.P. William Giraldo Giraldo.

(6) Radicado 41001-23-31-000-1994-7662-02 (12278), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. En esa oportunidad, esta sección confirmó la nulidad de las liquidaciones oficiales del impuesto de industria y comercio demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la demandante “no está obligada a pagar el impuesto de industria y comercio determinado oficialmente en los actos acusados, por el año gravable de 1986”.

(7) Radicado 54001-23-31-000-2004-01079-01 (15302), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(8) En este proceso [54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas], el 11 de marzo de 2010, la Sala revocó el fallo del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, del 12 de marzo de 2007, que había accedido a las pretensiones de la demanda. En su lugar, declaró “ajustado a la Constitución y a la Ley el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 proferido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, en el entendido que grava con el impuesto de alumbrado público a las empresas cuyos oleoductos atraviesen predios situados en la jurisdicción rural o urbana del municipio de San José de Cúcuta, que se encuentren establecidas en dicha jurisdicción y siempre y cuando el municipio no les liquide el impuesto en calidad de “usuarios” al tenor del artículo quinto del Acuerdo 101 de 2002”.

(9) Ley 37 de 1931, artículo 42 “Establécese un impuesto de transporte por oleoductos de uso público igual al dos y medio por ciento (2 1/2 por 100) del valor resultante de multiplicar el número de barriles transportados, por la tarifa vigente para cada oleoducto. /Este impuesto se cobrará por trimestres vencidos”.

(10) Decreto 1056 de 1953, artículo 53 “El impuesto de transporte sobre todos los oleoductos que se construyan a partir del día 7 de octubre de 1952 y con sujeción a las disposiciones del presente código, será del seis por ciento (6%) del valor resultante de multiplicar el número de barriles transportados por la tarifa vigente para cada oleoducto. De este impuesto quedan exceptuados los oleoductos de uso privado para el servicio exclusivo de explotaciones de petróleo de propiedad particular; pero en caso de que éstos transporten petróleo a terceros en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 47 del presente Código se causará el impuesto establecido en este artículo, pero sólo sobre el volumen de petróleo transportado a dichos terceros. Para los oleoductos que se construyan con destino al transporte de petróleo que puedan hallarse al Este o Sureste de la cima de la cordillera oriental este impuesto será sólo del cuatro por ciento (4%). /El impuesto de transporte por oleoducto se cobrará por trimestres vencidos”.

(11) Ley 141 de 1994, artículo 26, parágrafo. “El impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales./ Este se cobrará por trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del crudo o del gas, según sea el caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. El recaudo se distribuirá entre los municipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje. La Comisión Nacional de Regalías hará la distribución”. Las expresiones en cursiva fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional, en las sentencias C-127 de 2000 y C-036 de 1996, respectivamente.

(12) Sentencia del 4 de junio de 2009, exp. 16084.

(13) El parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994 fue derogado expresamente por el artículo 160 de la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías”.