Sentencia 2008-00547/0631-2014 de septiembre 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Rad.: 050012331000200800547 01 (0631-2014)

Actor: Jairo Alonso Macías Bello y otros

Demandado: Municipio de Donmatías, Antioquia

Acción Pública: Nulidad del Acuerdo Municipal 002 del 21 de febrero de 2008.

Trámite en vigencia del Decreto 01 de 1984.

Bogotá, D.C., once de septiembre de dos mil diecisiete

Extractos: «Consideraciones

Anotación preliminar

Entre los requisitos que deben satisfacer las demandas interpuestas en ejercicio de la acción de simple nulidad de qué trata el artículo 84 del CCA se encuentra el de indicar “[...] Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación [...]”. Así lo dispone el numeral 4 .del artículo 137 ibidem, declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-197 del 7 de abril de 1999 bajo el entendido que

“[...] cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda rio hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución [...]”.

Este condicionamiento, que debe entenderse integrado al enunciado normativo al provenir de una sentencia de constitucionalidad dictada por el intérprete autorizado de la Constitución, tiene toda la razón de ser en un Estado Social de Derecho como el nuestro, en el que la noción de supremacía constitucional se erige como uno de los pilares fundamentales del sistema de fuentes.

Lo anterior significa que al conocer de las acciones que involucran pretensiones de nulidad, la competencia de los jueces, en principio, se encuentra restringida a los cargos que formuló la parte demandante, que además de determinar el campo de estudio del funcionario judicial, fijan el ámbito en el que el demandado ha de ejercer su derecho de defensa. No obstante, en virtud; de la fuerza normativa que se le reconoce a la Constitución y al derecho convencional integrado al bloque de constitucionalidad, cuando el acto administrativo demandado les desconozca abiertamente, aunque la parte actora no haya establecido tal reproche en la demanda, el juez se encuentra facultado para declarar la nulidad con base en las flagrantes vulneraciones constitucionales y convencionales que oficiosamente haya advertido.

Para tales efectos, al juez no le es dado adelantar a profundidad y motu proprio un estudio a fin de concluir si existen razones ajenas a las esgrimidas por el demandante por las cuales debiera anular el acto. En este caso, solo si la magnitud de la transgresión de una disposición superior es tal que salta a la vista la necesidad de expulsarla del ordenamiento jurídico, se expande el espectro de la competencia judicial en aras de reivindicar el valor y la hegemonía de la Constitución. De esta manera se logra una lectura armónica y garantista del principio de congruencia y de la noción de supremacía de la Carta Política.

Dejando de lado el análisis de los reproches planteados en la demanda, que tendrá lugar en el acápite correspondiente, el Acuerdo Municipal 002 del 21 de febrero de 2008, hoy demandado, no permite ubicar una transgresión grosera del texto constitucional o de otras normas de orden superior que por vía del bloque de constitucionalidad se hayan integrado al ordenamiento jurídico, lo que según lo señalado hace que la competencia de esta Sala se restrinja al cargo que presentaron los demandantes por estimar inconstitucional el hecho de que se le hubiera otorgado fuerza de acuerdo municipal a los decretos que profiriese el alcalde del municipio de Donmatías (Antioquía) en uso de las facultades que le entregó el Concejo Municipal de dicha entidad territorial a través de aquel acto.

Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en la siguiente pregunta:

¿El ordenamiento jurídico colombiano prevé la existencia de decretos con fuerza de acuerdo municipal?

A efectos de resolver este interrogante; la Sala detendrá su atención en la figura de la delegación y algunos de los elementos que le caracterizan para entonces ocuparse del estudio del caso concreto.

(i) La delegación.

Al entender que los servidores públicos no se encuentran siempre en la posibilidad de ejercer de manera directa las funciones que constitucional y legalmente les han sido asignadas, la Constitución Política consagró un mecanismo jurídico que permite dar cumplimiento a las mismas sin que se afecte el ejercicio de la función pública y, con ello, la satisfacción de los fines esenciales del Estado. Se trata de la delegación, en virtud de la cual las autoridades administrativas puedan, previa autorización normativa expresa, transferir la competencia para el ejercicio de una función administrativa, no así su titularidad, a otras autoridades o funcionarios administrativos bien sea que respecto de los mismos tenga o no una relación de subordinación.

El reconocimiento constitucional de dicho instrumento se encuentra consagrado en el artículo 209 en tanto dispone que la función administrativa se puede desarrollar a través de la delegación(7) y, seguidamente, el artículo 211 ibídem establece que corresponde al legislador (i) señalar las funciones que pueden ser objeto de delegación y las condiciones bajo las cuales se puede acudir a dicha herramienta y (ii) regular lo relativo a los recursos con los que pueden impugnarse los actos que profieran los delegatarios. Adicionalmente, tal disposición señala en cuanto al régimen de responsabilidad de esta figura que aquella recae, en exclusiva, en el delegatario, sin perjuicio de que en uso de la facultad que tiene el delegante para reformar o revocar los actos que expida aquel, este reasuma la responsabilidad.

El legislador reglamentó la delegación mediante la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 del la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Sobre el particular el artículo 9 de dicha norma indicó:

“ART. 9º.—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismo, y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.

Parágrafo.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”.

El acto de delegación se encuentra sometido a una solemnidad consistente en que la transferencia de funciones se haga por escrito, siendo este el primer requisito que debe satisfacer, aunado a la determinación de la autoridad delegataria así como de las atribuciones precisas que estén siendo delegadas, según lo dispone el artículo 10 de la Ley 489 de 1998.

Es importante señalar, además, qué existen ciertas funciones cuyo ejercicio es indelegable, bien porqué su naturaleza así lo impone o porque hay una prohibición legal expresa en ese sentido. Sobre el particular, el artículo 11 de esta ley señala que, sin perjuicio de las restricciones que establezcan otras leyes, no está permitida la delegación a efectos de “[...] 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación”. Entre las limitaciones más relevantes que ha encuentra destacado la jurisprudencia constitucional(8) se encuentra la que opera respecto de la transferencia del ejercicio de funciones relacionadas con la C fijación de directrices y políticas generales o de alto impacto, cuya delegación se encuentra proscrita por considerarse que las atribuciones s que deben ser objeto de esta figura son las “de mera ejecución, instrumentales u operativas”.

En lo que tiene que ver con el régimen de responsabilidad asociado a esta figura, es posible advertir que el traslado de las funciones de que es titular el delegante, por regla general, lo exime de responsabilidad por los actos que expida el delegatario, último que además de asumir dichas competencias, asume las consecuencias derivadas de su ejercicio. La excepción a esta regla se presenta. En materia de contratación, donde el delegante no se exime de la responsabilidad civil ni penal de los actos que desplegué el delegatario.

Lo anterior no significa que el delegante pueda abstraerse de todo compromiso ya que en tal condición tiene a su cargo una serie de deberes (art. 10, Ley 489 de 1998) y facultades (art. 12, Ley 489 de 1998) por cuya ejecución ha de responder y, son (i) el deber de informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado; (ii) el deber de impartir orientaciones generales acerca del ejercicio de las competencias transferidas; (iii) la facultad de reasumir en cualquier tiempo la función delegada y (iv) la facultad de revisar los actos que expida el delegatario.

Otra de las características esenciales de la delegación es que, según el inciso 1 del artículo 12 ejusdem, “[...] Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas [...]”

Por último, resulta pertinente precisar que el delegatario cumple funciones de dos tipos (i) aquellas que le han sido asignadas normativamente al empleo público del que es titular y (ii) aquellas que asume temporalmente en virtud de la transferencia realizada a través del acto de delegación, últimas cuyo ejercicio da lugar a decisiones que “[...] tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante [...]”(9).

(ii) Caso concretó

En la demanda se impugna parcialmente el siguiente acto administrativo en cuanto dispone que los decretos que expidiera el alcalde en virtud de las facultades que se le confieren, tendrían fuerza de acuerdo municipal, así:

“Acuerdo Municipal 002 de 2008

(21 de febrero de 2008)

“Por el cual se confiere facultad al ejecutivo municipal”

El Concejo Municipal dé Donmtias Antioquia, en uso de sus facultades Constitucionales y Legales y en especial de las conferidas por el Artículo 313 de La (sic) Constitución Política y La (sic) Ley 136 de 1994.

ACUERDA

Artículo 1. Facúltese al Ejecutivo Municipal para que en el término de seis (6) meses y mediante Decreto con fuerza de Acuerdo proceda a determinar la estructura Administrativa y las funciones de sus dependencias, correspondientes a las distintas categorías de Empleos, modificar, fusionar, suprimir y crear cargos, además adoptar la escala salarial que sea acorde con las posibilidades financieras y económicas del Municipio […]”(10) (subraya fuera de texto)

Establecido lo anterior, es plausible concluir que el Acuerdo 002 de 2008 es un acto de delegación de competencias propias del Concejo Municipal de Donmatias (Antioquia) al alcalde die dicha entidad territorial y que el mismo se encuentra expresamente autorizado en la Constitución en el numeral 3 del artículo 313 que privé que “[...] Corresponde a los concejos: [...] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo [...]”. Corno puede observarse, de la expresión destacada se deriva una manifestación de la figura genérica de la delegación de funciones administrativas que opera del Concejo municipal y al mandatario ejecutivo de dicho orden.

Ahora bien, en lo que hace al reproche que formulan los demandantes por concedérsele fuerza de acuerdo municipal a los decretes proferidos por el alcalde a raíz de dicha delegación, es preciso señalar que carecen de fundamento y, por consiguiente, serán desestimados.

Ello es así porque, partiendo de la base de que se está frente a una delegación, resulta incuestionable que los actos administrativos que hubiese expedido es alcalde del municipio de Donmatias (Antioquia) en calidad de delegatario gozarían de igual fuerza normativa que la que hubiesen tenido aquellos que, como titular de la función transferida, profiriera el propio Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), que no es otra que la de acuerdos municipales.

Tal razonamiento obedece a que, como se explicó en líneas precedentes, el fenómeno de la delegación envuelve una ficción que consiste en entender, a efectos de definir el nivel y la fuerza de las normas que expide el delegatario, que fueron proferidas por el mismo delegante. Esto se traduce en que en el caso de la delegación legislativa que opera entre el Congreso de la República y el presidente (Art. 150-10 Constitución), los decretos que expide el último gozan de fuerza de ley pero además supone que, en el caso de la delegación administrativa que se da entre corporaciones públicas y funcionarios públicos, esto es, entre Asambleas Departamentales y gobernadores (Art: 300-9 ibídem) y entre Concejos Municipales y alcaldes (Art. 313-3 ibídem), los decretos que expiden los mandatarios ejecutivos tendrán, respectivamente, fuerza de ordenanza departamental y de acuerdo municipal.

Así las cosas, dado que el acto administrativo demandado no comporta una violación de las normas constitucionales o legales en que debe fundarse y, por el contrario, se encuentra ajustado a derecho, no es viable predicar el desconocimiento de los artículos 6(11), 313(12) y 315(13) constitucionales que identificó la demanda como vulnerados. •

En conclusión, el ordenamiento jurídico colombiano sí prevé la existencia de decretos con fuerza de acuerdo municipal, los cuales surgen del ejercicio de funciones que un determinado Concejo Municipal le ha transferido al alcalde de la respectiva entidad territorial en virtud de la facultad expresa de delegación que consagra el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política. La existencia de tales normas se explica en que una de las características propias de la delegación es que los actos que expida el delegatario en su calidad de tal adquieren la misma fuerza normativa y vinculante que los que hubiere proferido el delegante en ejercicio de la atribución, de no haberla transferido.

Decisión de segunda instancia

Por lo anterior, la Subsección A confirmará la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confírmese la sentencia proferida el 26 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que denegó las pretensiones de la demanda.

2. Reconózcase personería al abogado Luis Alfonso Bravo Restrepo, identificado con cédula de ciudadanía 71.022.006 y T.P. 79.079 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Municipio de Don Matías en los términos y para los efectos del poder conferido, el cual obra en el folio 16 del cuaderno 2 del expediente.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase»

7. “ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.

8. Sobre el particular pueden verse las sentencias C-372 de 2002; C-382 de 2000; T-936 de 2001; C-214 de 1993; C-582 de 1997; C-272 de 1998 y C-496 de 1998.

9. Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2002 (Expedientes acumulados D-3770 y D-3775).

10. P. 21, cdno. 1.

11. “ART. 6.—Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

12. “ART. 313.—Corresponde a los concejos: 1: Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios, a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”.

13. “ART. 315.—Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y. gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenarnos gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. 10. Las demás que, la Constitución y la ley le señalen.”