Sentencia 2008-00548 de junio 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 05001-2331-000-2008-00548-01

Consejero ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés (E1)

Actor: Jairo Alonso Macías Berrío y otros

Demandado: municipio de Donmatías (Antioquia)

Referencia: unidad de materia en acuerdo municipal

Bogotá, D.C., dos de junio de dos mil diecisiete.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda interpuesta en contra del municipio de Donmatías (Antioquia).

I. Antecedentes

1. La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad que establece el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los ciudadanos Jairo Alonso Macías Berrío, Luis Jairo Osorno Gil y Manuel Iván Berrío Betancur, demandaron ante el Tribunal Administrativo de Antioquia al municipio de Donmatías (Antioquia), con el objeto de que se accediera a las siguientes:

1.1. Pretensiones

“[S]olicitamos la nulidad del acto administrativo Acuerdo Municipal 01 del 8 de febrero de 2008”(1).

1.2. Fundamentos de hecho

El día 30 de enero de 2008, el Alcalde Municipal de Donmatias (Antioquia) radicó en la Secretaría del Concejo Municipal de Donmatías el proyecto de acuerdo 01 de 2008, por medio del cual se solicitaba que le confirieran unas facultades al ejecutivo municipal, en los siguientes términos:

“ART. 1º—Autorícese al alcalde municipal para suscribir con la nación, el departamento de Antioquia o demás entidades de derecho público o privado del orden nacional, departamental, o municipal, los convenios necesarios para el cumplimiento de los fines que la constitución y la ley asignan al municipio, así como para el normal funcionamiento de la administración municipal.

PAR.—Tolos los convenios o contratos que se (sic) celebre la Administración Municipal se sujetarán a las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y demás normas que lo modifiquen complementen o reglamenten.

ART. 2º—Facúltese al Alcalde municipal para efectuar por decreto los traslados y demás movimientos que considere necesarios, incorporar existencias en caja y bancos y demás recursos del balance, adiciones y disminuciones del presupuesto y demás movimientos y actos presupuestales para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en este acuerdo.”

El 1º de febrero de 2008, la mesa directiva de esa corporación administrativa radica el proyecto en la Comisión de Presupuesto, la que efectuaría el primer debate el 4 de febrero siguiente. Posteriormente, el día 8 de febrero de 2008, en sesión plenaria, se da el segundo debate, y el proyecto es aprobado con el voto de siete (7) concejales, ya que los cuatro (4) restantes se opusieron a él por considerar que no existía unidad de materia.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

En opinión de los demandantes el acto administrativo acusado infringe el artículo 72 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994.

Al explicar el concepto de violación de esta disposición, afirmaron que todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, de modo tal que cada facultad debe ser concedida en acuerdos independientes.

Agregaron que “[…] aunque objetivamente fuese posible establecer algún tipo de conexidad entre el contenido de este acuerdo […]”, éste “[…] no fue explícitamente presentado al Concejo Municipal, [y] por lo tanto prima la consideración sobre la unidad de materia, para evitar que, al amparo de una conexidad meramente temática se introduzca, de manera subrepticia, materias que quedarían sustraídas del debate democrático”(2).

Señalaron, así mismo, que la unidad de materia permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de los acuerdos, se atengan a unas materias predefinidas y, en esta dirección, se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación del acuerdo, concepto éste que no se cumple en el caso concreto, toda vez que el proyecto de acuerdo presentado por el ejecutivo no tiene tal unidad, ya que se refiere a la solicitud de facultades en diferentes temas, en forma generalizada y sin especificaciones concretas.

2. Contestación de la demanda

El municipio de Donmatías (Antioquia) contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones.

Precisó que el principio de unidad de materia procura que el legislador, en este caso la corporación administrativa, racionalice su actuación de forma tal que en el acto que expida desarrolle un tema de forma íntegra y coherente, evitando que se involucren otros asuntos que no tienen que ver con el objeto y la finalidad del acuerdo.

Afirmó —con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional(3)— que para que se desconozca la unidad de materia y proceda por ende la nulidad del acto administrativo, se requiere que la disposición respectiva no esté relacionada directa ni indirectamente con el tema central del acuerdo municipal.

Señaló, en ese orden, que en el artículo 1º del Acuerdo 01 de 8 de febrero de 2008(4) se aprobaron las facultades solicitadas para suscribir convenios interadministrativos en los términos del artículo 313, numeral 3º, de la Constitución Política, de forma tal que su eje temático central es la concesión de las facultades necesarias para la suscripción de contratos con el fin de cumplir los fines que la Constitución y la ley le fijan al municipio de Donmatías; y que, a su vez, en el artículo 2º de ese acto municipal, se otorgan facultades para materializar las primeras, pues “[…] en caso de celebrar algún convenio de cofinanciación lo normal es que se requieran hacer traslados presupuestales permitidos a fin de apropiar los recursos necesarios para celebrar el convenio, igual ocurre cuando el convenio está firmado, es necesario proceder a realizar la incorporación del recurso gestionado a fin de iniciar el proceso de contratación respectivo”(5).

Estimó que lo anterior “[…] sugiere una relación de conexidad material y evidente entre los artículos, pues uno efectiviza y materializa el anterior, por lo que no es cierto que se esté violando la unidad de materia, por el contrario se atiende a ella y se hace una regulación integral, de modo que se materialice a la vez el principio de economía, entregándole al ejecutivo municipal las herramientas suficientes para la suscripción de los aludidos convenios; en caso contrario se darían una[s] facultades inocuas, pues en caso de ejercerse necesaria e indefectiblemente habría que consultarse nuevamente a la corporación administrativa, luego sí existe una relación teleológica directa”(6).

3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda mediante sentencia de 13 de diciembre de 2011.

Subrayó que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia(7) ha señalado, de un lado, que el principio de unidad de materia, en su formulación más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de ley (Acuerdo en este caso), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título de aquella, y de otro, que tal principio atiende tres propósitos esenciales: i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y iii) evitar la dispersión normativa.

Precisó que, conforme a lo anterior, para que exista unidad de materia debe existir relación directa e indirecta con el tema central del acuerdo, y que, en este caso, se le otorgaron, por el Concejo Municipal de Donmatías, facultades al Alcalde de esa localidad para hacer algunos movimientos presupuestales con el fin de viabilizar los recursos gestionados, que generalmente se plasman en convenios, por lo cual es evidente una conexión material entre los artículos.

Expresó, así mismo, que el principio de unidad de materia no puede ser aplicado de manera rígida, pues ello invadiría la órbita de competencias del poder legislativo y de las corporaciones de elección popular, y que, por ello, ha expresado la Corte Constitucional que se vulnera ese principio cuando no es posible establecer una conexidad causal, teleológica, temática o sistémica de algunos apartes de la ley, el acuerdo o la ordenanza con su materia dominante.

En ese orden, concluyó que “[…] se puede determinar que hubo una relación de conexidad material y evidente entre los artículos, entregándole al ejecutivo municipal las herramientas suficientes para la suscripción de los convenios, luego de lo expresado se puede precisar que sí existe relación teleológica, por lo tanto no se está violando el principio de unidad de materia”(8).

4. Fundamentos del recurso de apelación

Inconforme con la decisión anterior, el ciudadano Jairo Alonso Macías Berrío interpuso recurso de apelación, y al efecto afirmó que el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 es claro en establecer que todo proyecto de acuerdo debe referirse a una sola materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

Afirma que, como se puede apreciar, “el acuerdo 01 del 8 de febrero de 2008 es totalmente diferente a lo pretendido por el ejecutivo municipal [porque] trata 2 temas diferentes en un mismo acuerdo municipal”. Agrega que no comparte lo expresado por el Tribunal en el sentido que el principio de unidad de materia no puede ser aplicado de materia rígida porque se invadiría la órbita de competencias del poder legislativo y de las corporaciones de elección popular, toda vez que ello llevaría a preguntarse “como se deben aplicar las normas en Colombia si no se les puede dar una aplicación con rigurosidad si no siendo flexibles según sea el caso”(9).

Finalmente, pone de presente que el tribunal tiene confusión en cuanto a la parte demandada en el proceso, ya que en la parte resolutiva del fallo apelado se refiere a que el acto acusado lo expidió el municipio de Cisneros.

5. Alegatos del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.

6. Alegatos de conclusión en la segunda instancia

Las partes guardaron silencio.

II. Consideraciones

1. El acto acusado

Se solicita en este proceso la nulidad del Acuerdo Municipal 001 de 8 de febrero de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), “Por el cual se confieren unas facultades al ejecutivo municipal”, acto cuyo tenor literal es el siguiente:

“ACUERDO MUNICIPAL 001 DE 2008

(Febrero 8)

“Por el cual se confieren unas facultades al ejecutivo municipal”.

El concejo municipal de Donmatías, Antioquia, en uso de sus facultades Constitucionales y Legales y en especial de las conferidas por el Artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994.

ACUERDA:

ART. 1º—Autorizase al alcalde municipal para suscribir con la Nación, el departamento de Antioquia o demás entidades de derecho público o privados (sic) y personas naturales o jurídicas del orden nacional, departamental o municipal, los convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley asignan al municipio, así como para el normal funcionamiento de la administración municipal.

PAR.—Tolos los convenios o contratos que celebre la administración municipal se sujetarán a las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y demás normas que lo modifiquen, complemente o reglamente (sic).

ART. 2º—Facúltese al alcalde municipal para efectuar por decreto los traslados y demás movimientos que considere necesarios, incorporar existencias en caja bancos y demás recursos de balance, adiciones y disminuciones del presupuesto y demás movimientos y actos presupuestales para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en este acuerdo.

ART. 3º—La autorización y facultad contemplada en los artículos 1º y 2º, tendrán (sic) vigencia a partir de la fecha de aprobación del presente acuerdo y durante la actual vigencia presupuestal.

ART. 4º—El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación legal y deroga todas las normas que le sean contrarias”(10).

2. Problema jurídico a resolver

Comoquiera que la competencia en esta instancia se encuentra definida por los términos del recurso de apelación, el problema jurídico a resolver por la Sala consiste en establecer si el acto acusado vulnera o no el principio de unidad de materia establecido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.

3. Análisis de la impugnación.

En orden a resolver la cuestión planteada, la Sala hará una referencia sobre el contenido y alcance del principio constitucional y legal de unidad de materia, y con apoyo en dichas consideraciones, decidirá el caso concreto.

3.1. El principio de unidad de materia: contenido y alcance(11) 

El principio de unidad de materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo municipal o distrital), emanado de una corporación colegiada de elección popular (congreso, asambleas y concejos), debe guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.

En este sentido, vemos cómo, en relación con la Ley, el artículo 158 de la Constitución Política establece que: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no avengan con ese precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión…” (Destacado fuera de texto).

Esta disposición constitucional encuentra desarrollo en el artículo 148 de la Ley 5ª de 17 de junio de 1992(12), que a la letra reza: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión” (Subraya fuera de texto). A su vez, el artículo 193 del mismo estatuto legal, en consonancia con el artículo 169 Constitucional, dispone que el título de las Leyes debe corresponder con su contenido.

Cabe resaltar que el principio de unidad de materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, es decir, las ordenanzas y los acuerdos.

En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 25 de abril de 1986(13).

La jurisprudencia constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el principio de unidad de materia, a saber: i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, iii) evitar la dispersión normativa.

En relación con estos objetivos, la Corte Constitucional ha señalado que: “[…] el Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea el resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria”(14). Se obvian así, conforme lo ha señalado la Corte, “[…] las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas”(15).

Adicionalmente, el principio de unidad de materia contribuye a consolidar el principio de seguridad jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes, las cuales, aunque puedan tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática. Con ello se evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos.

Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático.

En este sentido, ha señalado esa Corporación que: “[…] la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”(16). Por esta razón, la Corte ha precisado que: “La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, de modo tal que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(17).

Lo expuesto hasta ahora, le permite colegir a la Sala que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (ley, ordenanza o acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático. Así lo entiende también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”(18).

3.2. El caso concreto

La Sala procede a determinar si el Acuerdo Municipal 001 de 8 de febrero de 2008, expedido por el concejo municipal de Donmatías (Antioquia), “Por el cual se confieren unas facultades al ejecutivo municipal”, desconoce o no el principio legal de unidad de materia establecido en el artículo 72 de la Ley 136.

Examinado el texto del citado acto municipal a la luz de las pruebas obrantes en el expediente y de la normativa legal y la jurisprudencia antes citada que propugna por un examen de juridicidad de las normas desde la perspectiva de la unidad de materia en una forma flexible, la Sala estima que en el presente asunto no existe la violación normativa alegada por los actores.

En efecto, debe destacarse que, contrario a lo argumentado en el recurso de apelación, el Acuerdo 001 de 2008 sí corresponde a lo pretendido por la Administración Municipal de Donmatías, para lo cual basta con contrastar el proyecto de acuerdo municipal presentado por el Alcalde de esa localidad y el texto final de dicho acto administrativo, para advertir que, en esencia, tienen el mismo contenido, salvo algunas modificaciones en su primer artículo(19) y coinciden en la inclusión de una disposición sobre su alcance temporal(20).

Considera la Sala que, al revisar el texto del acto acusado, se evidencia que su articulado tiene una finalidad única consistente en el otorgamiento de facultades por parte del concejo municipal al alcalde de Donmatías (Antioquia). Igualmente se resalta que, si bien se encuentran en éste dos contenidos temáticos, el primero, referido a la autorización al Alcalde Municipal para celebrar convenios o contratos para el cumplimiento de los fines asignados a la entidad territorial y el normal funcionamiento de la administración municipal y, el segundo, relativo a la facultad conferida al primer mandatario local para efectuar por decreto los traslados y demás movimientos presupuestales necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en el acuerdo, es claro que no existe vulneración alguna al principio de unidad de materia, toda vez que entre estos temas existe una relación de conexidad objetiva y razonable, si se tiene en cuenta que precisamente a través de la contratación estatal se ejecuta en gran parte el presupuesto público.

En la exposición de motivos del proyecto de acuerdo presentado por el alcalde ante el concejo municipal de Donmatías, se lee en ese sentido lo siguiente: “b. Conveniencia. En el acuerdo de presupuesto del municipio, se contemplan proyectos que se pueden desarrollar a través de los fondos que conforman el sistema nacional de cofinanciación. Los proyectos de inversión viabilizados por las entidades gubernamentales y no gubernamentales (de derecho privado) adscritas al sistema nacional de cofinanciación deben perfeccionarse a través de la celebración de convenios o contratos”(21).

Además, en este caso se define, de manera clara y expresa, que las facultades en materia presupuestal reconocidas al alcalde en el segundo artículo del acto demandado corresponden única y exclusivamente a aquellas que resulten indispensables y necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo primero de este acto, esto es, para efectos de los convenios o contratos que el concejo le autorizó suscribir.

4. Conclusión

En el anterior contexto, al no encontrarse desvirtuada la legalidad del acto administrativo acusado, la Sala confirmará la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda, declaración ésta que debe entenderse frente al Acuerdo 001 de 2008 expedido por el concejo municipal de Donmatías (Antioquia) y no respecto del Decreto 01 de 2008 del alcalde municipal de Cisneros, como equivocadamente aparece en la parte resolutiva de la sentencia apelada.

III. Decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, presidente—María Elizabeth García González—Hernando Sánchez Sánchez.

1 Folio 10 del expediente.

2 Folio 10 del expediente.

3 Cita las Sentencias C-897 de 1999 y C-487 de 2000.

4 Por el cual se confieren unas facultades al ejecutivo municipal.

5 Folio 37 del expediente.

6 Ibídem.

7 Cita las sentencias C-523 de 1995, C-501 de 2001 y C-570 de 2003.

8 Folio 80 del expediente.

9 Folio 82 del expediente.

10 Folios 19 y 20 del expediente.

11 Se reiteran en este capítulo las consideraciones que sobre este aspecto expuso la sección primera en las sentencias del 18 de julio de 2013 (dictada en el proceso con radicación 70001-23-31-000-2005-00832-01) y del 11 de agosto de 2016 (proferida en el proceso con radicación 25000-23-24-000-2008-00394-01), ambas con ponencia de la consejera de Estado doctora María Elizabeth García González.

12 Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.

13 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.

14 Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

15 Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

16 Sentencia C-540 de 2001, Jaime Córdoba Triviño.

17 Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

18 Sentencia C-992 de 2001.

19 Referidas a que la autorización al alcalde municipal se extiende también para celebrar contratos o convenios con personas naturales o jurídicas.

20 Definido entre la fecha de aprobación del Acuerdo Municipal (8 de febrero de 2008) y el término de la actual vigencia presupuestal (diciembre 31 de 2008).

21 Folio 74 del expediente.