Sentencia 2008-00588 de noviembre 18 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicado: 11001-03-15-000-2008-00588-00

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Carlos Alberto Hidalgo Aguilera

Demandado: Pedro Nelson Pardo Rodríguez

Asunto: Pérdida de investidura de congresista

Corresponde decidir la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Carlos Alberto Hidalgo Aguilera, en nombre propio, en contra del Representante a la Cámara por el departamento de Guainía Pedro Nelson Pardo Rodríguez.

Bogotá, D.C., dieciocho de noviembre de dos mil ocho.

Antecedentes

1. La solicitud.

El actor en su escrito de solicitud y en el de corrección presentó como fundamentos de hecho, los que la Sala sintetiza, así:

Que no obstante tener conocimiento de que su elección estaba demandada, el congresista Pardo Rodríguez “nunca se declaró impedido en sus labores legislativas” y “al contrario ha asistido a todas las sesiones y votó temas, inhabilidades e incompatibilidades de los señores congresistas, la doble instancia en los casos de pérdida de investidura, entre otros temas”, en tanto debió prever que podría decretarse la nulidad de su elección.

Que la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección del representante a la Cámara Pedro Nelson Pardo Rodríguez, por sentencia de 22 de noviembre de 2007, por lo cual “perdió por sustracción de materia y por lógica jurídica la investidura de congresista y por ende todos (sic) y cada una de sus funciones legales, constitucionales y legitimas (sic) para seguir desempeñándose como tal”. Una vez ejecutoriada dicha sentencia, el representante carecía de toda investidura para seguir desempeñando funciones como congresista.

Que a pesar de que desde la ejecutoria del fallo el representante Pardo Rodríguez “quedó fuera de la corporación legislativa”, con posterioridad aparece contestando lista, siguió cobrando sueldo y demás prestaciones como congresista, “con el conocimiento de este (sic) que existe una sentencia donde se le cancela la credencial como Representante a la Cámara”, lo cual conlleva posiblemente la comisión de conductas punibles. Ha desacatado el fallo y ha dilatado su cumplimiento con la interposición de tutelas temerarias.

2. La causal alegada.

Considera el actor que a pesar de que el demandado estaba incurso en una situación de carácter moral o económico que le inhibía para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, no la puso en conocimiento de la respectiva Cámara, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 182 de la Constitución Nacional y el numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5º de 1992, por lo cual a su juicio se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional por violación al régimen de conflicto de intereses, en consideración a la existencia en su contra de una demanda de nulidad electoral, situación que le impedía ejercer su función congresional.

3. La oposición.

El congresista demandado, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la solicitud y en relación con los hechos, manifestó en esencia que la presentación de una demanda contra el acto de elección no constituye un impedimento para que como representante ejerciera sus labores de congresista, pues los actos administrativos son ejecutivos y ejecutorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción administrativa.

Que si bien el Consejo de Estado decretó la nulidad de la elección, dispuso que quienes ostentaban la credencial como Representantes a la Cámara por el departamento de Guainía la conservarían hasta que se practicaran los nuevos escrutinios y que dichos escrutinios se llevaron a cabo el 13 de junio de 2008, resultando electo nuevamente el demandado. De modo que si no se le canceló la credencial, mal puede sostenerse que debió haber cesado en el ejercicio de sus funciones, cuando esa no fue la consecuencia del fallo proferido por la Sección Quinta. Por lo tanto, podía continuar en el ejercicio de su cargo, cumplir con sus funciones y percibir los ingresos y prestaciones que le correspondían por ley.

Que en la demanda el actor no explicó la razón por la cual considera que el congresista se encontraba impedido moral o económicamente para tramitar los proyectos que menciona, por lo que se desconoce cuál sería el interés directo o el beneficio que obtendría con el trámite de dichos proyectos de ley. Agregó que además la existencia de un proceso contra el acto de elección no puede generar la existencia de un conflicto de intereses, según ha determinado la jurisprudencia.

Que las razones por las cuales se demandó la elección no se estructuraron en causales de orden subjetivo, sino en un argumento objetivo como es la no realización de elecciones en ciertas poblaciones, por lo que “resulta incoherente sostener que existe una situación moral o económica que afecta la parcialidad del doctor Pedro Nelson Pardo Rodríguez, por la existencia de una demanda, donde no se cuestionaba su idoneidad para ser elegido congresista, sino la falta de realización de las elecciones por la acción de grupos armados al margen de la ley, aspecto sobre el cual, por lo demás, no versaban los proyectos ley (sic) en los que participó el demandado”.

Que la tutela presentada contra la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, se hizo en ejercicio legítimo de un derecho sin incurrir en temeridad como afirma el demandante. Llamó la atención sobre el hecho de que el actor no haya presentado demanda de pérdida de investidura contra la doctora Sandra Arabella Velásquez, respecto de quien también se decretó la nulidad de su elección en los mismos escrutinios.

4. Las pruebas.

Mediante providencia de 18 de julio de 2008, se abrió el proceso a prueba y, en consecuencia, se decretó: i) tener como pruebas, con el valor que les corresponda, los documentos aportados en la demanda y su corrección; ii) a solicitud del demandado se ofició a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remitiera copia auténtica del acta de escrutinios y de la declaratoria de elección, correspondientes al 6 de julio de 2008 en el departamento de Guainía; iii) a solicitud del Ministerio Público se ofició a la Cámara de Representantes para que certificara si por disposición de la autoridad electoral fue despojado de su credencial el Representante Pardo Rodríguez; se ofició al Consejo Nacional Electoral para que informara acerca del cumplimiento dado al numeral segundo de la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2007 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y iv) a solicitud de las partes y del Ministerio Público se ofició a la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado para que remitiera copia autenticada de la providencia proferida el 22 de noviembre de 2007, con certificación de cuándo fue notificada al señor Pardo Rodríguez y constancia de fecha de ejecutoria de la misma.

5. Audiencia pública.

El 12 de agosto de 2008 se llevó a cabo la audiencia pública prevista en el artículo 11 de la Ley 144 de 1994. A ella asistieron el actor, el congresista demandado y su apoderado y el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado. Oportunamente allegaron por escrito el resumen de sus intervenciones, en las cuales, tanto el solicitante como el demandado, en esencia, reiteraron lo expuesto en la solicitud y en su contestación, respectivamente.

El solicitante agregó que la decisión anulatoria era clara y por lo mismo el representante a la Cámara demandado no podía “modular la interpretación, a su manera, del fallo que anuló la elección”.

El apoderado del congresista demandado expuso que de acuerdo con el oficio remitido al proceso por la Cámara el Representante Pardo Rodríguez no fue despojado de su credencial. Que también se demostró con el acta general de escrutinio que una vez practicadas de nuevo las elecciones, el accionado resultó nuevamente electo como congresista. Que en relación con los proyectos de ley relacionados con la consagración de la segunda instancia en los procesos de pérdida de investidura y con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, en dichos proyectos se presentó ponencia negativa y por lo mismo se ordenó su archivo, sin que en ese trámite interviniera el accionado.

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado conceptuó que debía negarse la solicitud de pérdida de investidura porque, a su juicio, el demandado no incurrió en violación del régimen de conflicto de intereses. Luego de explicar el desarrollo jurisprudencial sobre este punto, adujo que como el representante nunca fue despojado de su investidura para ejercer la labor de congresista para la cual fue elegido por voto popular, “mal podría aseverarse que le asistía un interés directo al ejercer su función de congresista en igualdad de condiciones frente a los demás elegidos para debatir los Proyectos de acto legislativo y de ley efectuados en el Congreso”.

Añadió que de acuerdo con las pruebas aportadas se echan de menos las situaciones particulares que imputó la demanda, de contraposición a intereses en relación con los proyectos de ley debatidos. Más aun cuando el proceso de nulidad electoral obedeció a causas ajenas, por completo, a la conducta del congresista.

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

El asunto sometido a la consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es de su competencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5º, de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en los artículos 1º de la Ley 144 de 1994; y 37 numeral 7º de la Ley 270 de 1996.

2. Calidad de congresista del demandado.

Se encuentra acreditado en el expediente, según documentos expedidos por la Organización Electoral-Registraduría Nacional del Estado Civil, que el 12 de marzo de 2006, Pedro Nelson Pardo Rodríguez fue elegido como Representante a la Cámara por el Movimiento Alas Equipo Colombia para el período constitucional 2006-2010, por la circunscripción electoral de Guainía (copia autenticada de la credencial expedida por el Consejo Nacional Electoral el jun. 6/2006, que obra a fls. 105 y 106 c.1 y copia auténtica del Ac. 007/2006 del Consejo Nacional Electoral, por el cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Res. 003 proferida por la Comisión Escrutadora del Departamento de Guanía, visible a fls. 17 a 30 c. 1).

Igualmente, está demostrado en el proceso que el señor Pardo Rodríguez tomó posesión como Congresista para el citado período, el día 24 de agosto de 2006, según el Acta del Congreso publicada en la Gaceta del Congreso No. 313 de 24 de agosto de 2006 (copia auténtica fls. 31 a 42 c. 1).

3. La causal invocada: violación al régimen de conflicto de intereses.

La causal de pérdida de investidura que se invoca es la consagrada en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política, que consiste en la violación del régimen de conflicto de intereses.

La dignidad de congresista, en tanto representante del pueblo, entraña la participación en asuntos decisivos para toda democracia constitucional, como son la reforma de la Constitución, el ejercicio de la función legislativa, el control político sobre el gobierno y la administración y las excepcionales atribuciones judiciales. Es por ello que en su condición de miembros de un cuerpo colegiado de elección directa, la Constitución ordena que deberán actuar consultando la justicia y el bien común.

Como quiera que el elegido es responsable, como también advierte la Carta en el artículo 133, frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura, la propia Constitución restringió la amplia capacidad del congresista para llevar a cabo tan delicados cometidos constitucionales. Limitantes que se manifiestan en incompatibilidades, inhabilidades, prohibiciones y conflictos de interés.

En cuanto hace a los conflictos de interés, para que la violación del régimen legal respectivo desencadene la pérdida de investidura del congresista, el artículo 182 de la Constitución Nacional determinó como deber del congresista:

“Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.

Este enunciado constitucional anticipa ya una definición de conflicto de interés formulada a partir de los siguientes elementos estructurantes concurrentes:

(a) que se trate de una situación de carácter moral o económico;

(b) que dicha situación inhiba al congresista para participar en el trámite de los asuntos (constituyentes, legislativos, de control político, electoral, etc.) que estén a su consideración.

La violación de ese deber da lugar a la estructuración de la causal de pérdida de investidura, norma cuya aplicación exige el cumplimiento de las siguientes condiciones:

i) Violación al deber de exteriorizar la situación: Conforme al precepto constitucional es deber del congresista incurso en la hipótesis fáctica antes descrita, poner en conocimiento de la Cámara respectiva dichas situaciones. Es la omisión a ese deber, lo que estructura la causal de pérdida de investidura analizada.

ii) Reserva de ley: El canon constitucional en cita prescribe que sólo la ley puede definir la materia, ello por cuanto que si en una democracia liberal sólo el legislador está facultado para configurar, regular y limitar los derechos de los asociados, a fortiori sólo la ley puede entrar a limitar al representante popular en el ejercicio de su delicada misión constitucional.

Justamente, en acato a este mandato superior, la Ley 5º de 1992, orgánica del Congreso, reguló parcialmente y dispuso en su articulado que todo congresista, cuando le asista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Nótese cómo la normativa orgánica si bien reproduce parcialmente el contenido de la disposición constitucional, la hace extensiva a personas allegadas al congresista por vínculos de parentesco o afinidad, lo mismo que respecto de aquellas con las que medie un vínculo jurídico de tipo societario.

En consonancia con estos mandatos, el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, que regula el procedimiento de pérdida de investidura, al definir el conflicto de intereses, dispuso que los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentran al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que ésta decida si dichos congresistas deben abstenerse o no de participar en el trámite y votación de dichos actos.

A partir de este marco normativo, la jurisprudencia de esta corporación de antaño tiene determinado que habrá conflicto de intereses cuando la actuación del congresista está influida por su propio interés, y no procede consultando la justicia y el bien común, y por el contrario busca prevaler su interés particular sobre el general (1) .

Se pretende, entonces, con este instituto garantizar la imparcialidad con la que el congresista debe obrar en ejercicio de su investidura. Así por ejemplo, se pretende que el trámite y aprobación de las leyes sea absolutamente transparente y no pese sobre quienes en él intervienen la más mínima sospecha de que pudieron utilizar su presencia en beneficio propio o de los terceros que la ley señala (2) . Interés subjetivo —que ha de ser a la vez directo (3) y relevante— y que impediría que se acercase al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, ponderación y desinterés necesarios (4) .

4. La acusación.

Según los hechos de la solicitud de pérdida de investidura, el congresista demandado incurrió en dos supuestos generadores del conflicto de intereses de que trata el artículo 182 de la Constitución Nacional en consonancia con el artículo 268 de la Ley 5º de 1992, a saber: i) no haberse declarado impedido en sus labores legislativas (incluido el estudio de proyectos relativos a inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas y la doble instancia en caso de pérdida de investidura) no obstante tener conocimiento de que su elección estaba demandada; ii) haber desacatado el fallo de nulidad electoral, dilatando su cumplimiento con la interposición de tutelas temerarias y, en consecuencia, haber seguido cobrando sueldo y demás prestaciones como congresista, no obstante tener conocimiento de que una sentencia le cancelaba la credencial como Representante a la Cámara.

La formulación imprecisa y desordenada de las imputaciones, obliga a la Sala a abordar su análisis a partir de su reagrupación en dos cargos, lo anterior en orden a determinar si el demandado estaba incurso en una situación de carácter moral o económico que le impidiera participar en el trámite de los asuntos sometidos a consideración del Congreso de la República.

4.1. Primer cargo: Violación al régimen de conflicto de intereses por no declararse impedido para conocer unos proyectos de ley.

La necesidad de estabilidad y certeza que deben caracterizar las elecciones en un país democrático, impone su presunción de legalidad mientras no haya decisión judicial en contrario, pues de no ser así se pondría en riesgo el ejercicio normal de la función pública y —eventualmente— se pondría en tela de juicio la decisión libre del pueblo (Hauriou), por lo mismo la sola formulación de la acción pública en el contencioso electoral no lleva consigo que el acto respectivo pierda dicha presunción.

Presunción de legalidad del acto electoral que se explica además en que no solo media el derecho y deber ciudadano del sufragio, sino que además está en juego el mismo sistema democrático, toda vez que el voto constituye nada menos que la legitimidad del poder (5) en tanto, ésta descansa en la existencia periódica de unas elecciones libres y en el ejercicio espontáneo de la función electoral (6) .

Este criterio ha sido consultado por la jurisprudencia de esta corporación al definir los actos de contenido electoral como aquéllas manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, en orden a perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas (7) . Por lo mismo, mientras no haya decisión judicial en contrario, dichos actos administrativos están revestidos de presunción de legitimidad y gozan de la prerrogativa de ser ejecutivos.

Con esta perspectiva, la jurisprudencia de esta Sala Plena al garantizar la presunción de legalidad ha dejado en claro que el conocimiento que pueda tener el congresista sobre el adelantamiento de un proceso electoral, en el cual se impugne el acto de su elección, per se, no constituye una situación de orden moral o económico que lo inhiba para el ejercicio de la función legislativa (8) .

Lo contrario, implicaría una incertidumbre general que atentaría contra el normal desempeño y funcionamiento de la administración pública, con grave perjuicio para la seguridad jurídica indispensable en la configuración democrática de nuestra institucionalidad.

Al mismo tiempo la situación pretendida por el solicitante, esto es que una vez interpuesta una acción electoral el demandado debería “prever” la anulación de su elección, implicaría la afectación del derecho y deber fundamental del sufragio (arts. 40, 95, 99, 103 y 258 Constitucionales) y la violación del derecho fundamental al debido proceso (C.N., art. 29) de los candidatos electos.

En tal virtud, el juicio electoral tiene por objeto, pues, definir si la elección, y por ende, la condición de congresista, son ilegítimas, vale decir, definir si hay o no motivos para su anulación. En otros términos se cuestiona la legalidad del acto que permitió el acceso a la dignidad de parlamentario, acto que mientras no haya decisión judicial en contrario, está revestido de la presunción de validez.

La Sala encuentra que el hecho de que se hubiese demandado la elección no configura una situación de carácter moral o económico que hubiera inhibido al congresista para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, en los términos del numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5º de 1992, en la medida en que el acto electoral siguió revestido de presunción de legalidad, dado que el juicio se adelantó sin que se hubiera decretado la suspensión provisional del mismo.

Lo anterior sin perjuicio de que eventualmente pueda configurarse un caso de conflicto de interés una vez haya sido demandada la elección de un congresista, como sería el caso de que no obstante conocer de una demanda en su contra, éste participare en la discusión de un proyecto de ley relacionado con la causal por la que se acusa su elección, caso en el cual desde luego debería poner en conocimiento de la corporación dicha situación.

En el sub lite conforme al material probatorio recaudado no se demostró que Pardo Rodríguez, una vez interpuesta la demanda de nulidad de su elección, haya intervenido en la discusión o aprobación de un proyecto de ley que pudiera tener incidencia en el proceso electoral iniciado en su contra.

Denuncia el libelista que el representante participó sin declararse impedido en el trámite de proyectos de reforma constitucional relacionados con la doble instancia de pérdida de investidura de congresistas y su régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Sin embargo, de acuerdo con el material probatorio acopiado quedó establecido que el Representante Pedro Nelson Pardo Rodríguez, después de presentada la demanda de nulidad electoral, en su condición de miembro de la Comisión Segunda participó en el debate y aprobación de varios proyectos de reforma a la Constitución (9) , sin que se haya presentado impedimento alguno para intervenir en las sesiones de plenaria en las cuales se discutieron, de acuerdo con lo consignado en las actas 105 de la sesión ordinaria de 29 de abril de 2008 y 106 de la sesión ordinaria del 6 de mayo siguiente, así consta en el oficio SG2 1815 de 2008 suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes y en las Gacetas del Congreso 293 y 326, remitidas al plenario (originales, fls. 107 a 147 c.1).

Revisado el contenido de la prueba documental aportada, la Sala advierte que el Congresista Pardo Rodríguez por cuenta de la demanda de nulidad de su elección no estaba incurso en causal moral o económica que le inhibiera de participar en el trámite del Proyecto de acto legislativo 259 de 2008-Cámara, por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política, el cual atañe a la inscripción sin concurso público de los servidores estatales que se encuentren en provisionalidad, como tampoco respecto del Proyecto de acto legislativo 014 de 2007 Senado, 047 de 2007 Cámara, por el cual se reforman los artículos 107 a 109 y 134 de la Constitución Nacional, conocido como “reforma política”, concerniente a la organización, el reconocimiento, la financiación y el régimen de bancadas de partidos y movimientos políticos, a la inscripción de candidaturas, el régimen sancionatorio para movimientos que avalen candidatos que hayan sido condenados por delitos relacionados con grupos ilegales o narcotráfico y a las faltas absolutas y temporales de los miembros de las corporaciones públicas.

Materias en las que no aparece demostrado que el Congresista Pardo Rodríguez tuviese un interés directo, ni que a sabiendas de la situación de conflicto, porque le afectara de alguna manera, haya debido manifestar su impedimento, en tanto para la época en que participó en la deliberación y votación de dichas enmiendas constitucionales, aún no había sido instaurada esta solicitud de pérdida de investidura, la cual —como ya se precisó— tuvo lugar el 12 de junio de 2008.

No se aprecia, pues, una situación de carácter particular en la que tuviese interés dicho Representante a la Cámara que se tradujese en un aprovechamiento personal de su investidura, que lo llevare a procurar la aprobación de un determinado proyecto en su beneficio, que comportase desatender no solo el mandato preciso del artículo 182 de la Carta, sino infringir veladamente la cláusula general de igualdad (art. 13 superior) por hacer prevaler ilegítimamente intereses personales.

En otras palabras, no está acreditado que Pardo Rodríguez en su provecho, conveniencia o utilidad haya participado en la deliberación, votación y aprobación de asuntos en los que tuviera interés personal, alentado por el propósito torticero de derivar para sí beneficios morales o económicos, ajenos a la justicia y al bien común que deben consultar los miembros de cuerpos colegiados de elección directa como representantes del pueblo (C.N., art. 132). En consecuencia, no se configuró en este cargo la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional, en concomitancia con el numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5º de 1992.

En ese orden de ideas, a juicio de la Sala, no se configuró una violación al régimen legal atinente a los conflictos de intereses, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

4.2. Segundo cargo: Violación al régimen de conflicto de intereses por haber desacatado el fallo de nulidad electoral y haber dilatado su cumplimiento con la interposición de tutelas temerarias.

Está acreditado que la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección del Representante a la Cámara Pedro Nelson Pardo Rodríguez, por sentencia de 22 de noviembre de 2007, Expediente 11001-03-28-000-2006-00117-00, número interno 4958, actor Jairo Ducuara Torcuato, contra el acto de elección de los señores representantes a la Cámara por el departamento de Guainía Sandra Arabella Velásquez Salcedo y Pedro Nel Pardo Rodríguez, Consejera Ponente María Nohemí Hernández Pinzón, según consta en copia auténtica con constancia de notificación y ejecutoria, remitida al proceso por el secretario de la citada sección (fls. 15 a 76 c. de pruebas).

En el numeral 1º de la parte resolutiva se dispuso:

“Primero. Declarar la nulidad de la elección de los señores Sandra Arabella Velásquez Salcedo y Pedro Nel Pardo Rodríguez, como representantes a la Cámara por el departamento del Guainía para el período constitucional 2006-2010, contenida en el Acuerdo 0007 del 31 de mayo de 2006, expedido por el Consejo Nacional Electoral, en cuanto los hechos de violencia perpetrados por grupos rebeldes impidieron la práctica de las votaciones en los corregimientos de La Guadalupe, Puerto Colombia, San Felipe y Barranco Tigre (Yurí)” (fls. 45 y 46 c. de pruebas).

De acuerdo con el actor una vez ejecutoriada dicha providencia, lo cual tuvo lugar el 6 de diciembre de 2007 a las 5:00 p.m. según la constancia de la Secretaría de la Sección Quinta de esta Corporación (fl. 46 c. de pruebas anverso), Pardo Rodríguez quedó por fuera del Congreso de la República, y por lo mismo no podía seguir actuando con posterioridad a esa fecha, y por lo mismo tampoco tenía derecho a percibir salario ni demás prestaciones sociales.

Como ya se anotó en esta providencia, muestra el expediente en relación con este punto que el Representante Pedro Nelson Pardo Rodríguez, luego de la ejecutoria del fallo, fungió como congresista (10) , la Sala advierte, sin embargo, que tal y como lo señalaron el demandado y el Ministerio Público, la providencia en cita al mismo tiempo dispuso que quienes ostentaban la credencial la conservarían hasta tanto se practicaran los nuevos escrutinios.

Dijo la Sección Quinta en la ratio decidendi del referido pronunciamiento que frente a la violencia ejercida por grupos armados al margen de la ley no pudieron realizarse cabalmente las elecciones del 12 de marzo de 2006 en los corregimientos de La Guadalupe, Puerto Colombia, San Felipe y Barranco (Yurí), cuyo potencial electoral tenía la capacidad de modificar el resultado electoral contenido en el acto atacado, razón por la cual despachó favorablemente la nulidad impetrada y ordenó a las autoridades competentes la realización de las elecciones en esos lugares, pero sin afectar la validez de las credenciales de los demandados:

“Por tratarse de una situación sui generis en este caso en concreto, los efectos de la nulidad no pueden ser los de la cancelación de las credenciales expedidas a los demandados y la práctica inmediata de nuevos escrutinios, ya que la ejecución de este fallo no se concreta en la exclusión de votación, que por cierto la obtenida por los candidatos electos no fue objeto de reproche. Al contrario, como no pudo realizarse la jornada electoral en los corregimientos de La Guadalupe, Puerto Colombia, San Felipe y Barranco Tigre (Yurí), lo propio es que se ordene a las autoridades competentes la práctica de las elecciones con los electores debidamente inscritos para la jornada de fecha 12 de marzo de 2006, que dejaron de practicarse en esos lugares, con exclusión de quienes sí votaron efectivamente, de modo que una vez practicados los escrutinios de esa votación adicional, tomando en cuenta la votación válida escrutada para las elecciones del 12 de marzo de 2006, se proceda a la declaración de elección y la expedición de las credenciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del Código Contencioso Administrativo.

(...) O dicho de otra manera, mientras se practican las elecciones en los corregimientos afectados con los hechos de violencia, quienes actualmente detentan las credenciales como representantes a la Cámara por el departamento de Guainía la conservarán, máxime cuando sus votaciones no fueron objeto de censura y conservan su validez” (fls. 44 y 45 c. de pruebas).

En perfecta consonancia con esta ratio decidendi, en el ordinal 2º de la parte resolutiva del fallo anulatorio se ordenó practicar las elecciones para representantes a la Cámara en el menor tiempo posible por la circunscripción electoral del departamento del Guainía en los antecitados corregimientos y que una vez efectuados los escrutinios “tomando en cuenta la votación válida registrada el 12 de marzo de 2006 y separando del censo respectivo a quienes sí sufragaron en las mesas habilitadas en la cabecera municipal de Inírida para los corregimientos de Puerto Colombia y San Felipe, se haga la nueva declaración de elección dando aplicación a lo previsto en el artículo 249 el Código Contencioso Administrativo, según lo precisado en la parte motiva de esta providencia” (se resalta).

Elecciones complementarias de Cámara de Representantes del Guainía que se efectuaron el 6 de julio de 2008 y en las que resultó nuevamente elegido Pedro Nelson Pardo Rodríguez, según se desprende de las copias auténticas del acta de la declaratoria de elección de los Representantes a la Cámara por el Departamento del Guainía, para el período 2006-2010, formulario E-26C y del acta general de escrutinio departamental de dichas elecciones, remitidas al proceso por la directora de gestión electoral (fls. 1 a 13 c. de pruebas).

Con fundamento en lo demostrado, precisa la Sala que al haberse diferido los efectos de la nulidad, el congresista Pardo Rodríguez podía continuar ejerciendo sus funciones, sin que dicha situación configurara infracción alguna al ordenamiento jurídico, y muy por el contrario, suponía el acatamiento estricto de la decisión adoptada por el juez electoral.

En suma, si bien la Sección Quinta de esta Corporación declaró la nulidad del acto de elección del representante Pardo Rodríguez, los efectos anulatorios se modularon en el tiempo, con lo cual la credencial no desapareció del orden jurídico.

De suerte que la decisión adoptada por la Sección Quinta no fue la de expulsar, de manera inmediata, del ordenamiento jurídico la credencial respectiva, en tanto fue la situación de orden público y no el proceder ilegal del elegido lo que precipitó la anulación de las elecciones. La credencial se mantuvo temporalmente, hasta la realización de un proceso electoral complementario que arrojaría, este sí, la definición de quien la ostentaría definitivamente.

La técnica adoptada por el juez contencioso a la vez garantizó la supremacía de las normativas superiores sobre el acto administrativo objeto del contencioso electoral, al declarar la nulidad de la elección; pero también supuso la garantía de los derechos tanto de los electores como del elegido, así como la prevalencia del principio democrático, al no expulsar inmediatamente del ordenamiento jurídico la credencial respectiva, sino diferir dicha decisión a la realización de un proceso electoral complementario, en aquellos sitios donde no se pudo llevar a cabo por razones de orden público.

No debe perderse de vista que el derecho electoral busca —nada menos— que garantizar simultáneamente el derecho político al voto (11) como expresión de la soberanía popular y manifestación del principio democrático que la Constitución prohíja como universal y expansivo (12) (preámbulo, arts. 1º, 2º, 3º, 40, 103, 258 (13) y 259 Constitucionales, art. 28 D. 2241/86, L. Estatutaria 131/94) y la decisión de las mayorías, elementos legitimadores de todo el sistema democrático.

La determinación adoptada por la Sección Quinta en modo alguno puede ponerse en cuestión, no sólo porque goza de la fuerza de cosa juzgada ínsita a todo pronunciamiento judicial definitivo, sino porque fue la consecuencia lógica del rol del juez administrativo como guardián de la legalidad administrativa en tanto instrumento eficaz de fiscalización a la administración, instituido para garantizar la vinculación total positiva del ejecutivo a la ley como manifestación de la voluntad general, al tiempo que garantizó —al modular los efectos de su decisión— el principio democrático que informa nuestro modelo constitucional.

La modulación temporal de los efectos de la decisión anulatoria adoptada por el juez electoral en cuanto se refiere a la credencial de los representantes electos, que bien podría denominarse nulidad diferida, supuso que no se les despojara de aquella, permitiendo así que fuera directamente el elector quien corrigiera la anomalía presentada, al ordenar la realización de elecciones en todos aquellos lugares donde no se pudo llevar a cabo por la influencia delictiva de grupos armados al margen de la ley.

En consecuencia, una vez ejecutoriada la decisión anulatoria y merced a que no fue despojado de su credencial el Congresista Pardo Rodríguez podía —y debía— participar en el ejercicio normal de sus funciones legislativas, razón por la cual, forzosamente, deberá desestimarse el cargo.

Por lo demás, aun en gracia de discusión y si se admitiese que en este caso el congresista fue despojado de su credencial —que no lo fue— esta situación, por supuesto irregular y frente a la cual podría haber lugar a eventuales sanciones de orden penal, fiscal y disciplinario, no configura causal de pérdida de investidura bajo la causal invocada: violación del régimen legal de conflicto de intereses por estar incurso en una situación de carácter moral o económico que le inhibía para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.

Finalmente, no logró acreditarse que el representante Pardo Rodríguez haya interpuesto tutelas en forma temeraria, como lo aseguró el solicitante, situación que —además— no configura causal de pérdida de investidura en la modalidad y bajo el supuesto expuesto en el escrito de solicitud presentado: violación del régimen legal del conflicto de intereses.

Con base en lo expuesto, se tiene que no está acreditado que el señor Pardo Rodríguez, en su calidad de Representante a la Cámara haya estado incurso en una situación de carácter moral o económico que le hubiese inhibido para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, sin ponerla en conocimiento de la respectiva Cámara.

Así las cosas, los supuestos de hecho de la causal de pérdida de la investidura de congresista formulada contra Pedro Nelson Pardo Rodríguez no se encuentran demostrados, razón por la cual se han de desestimar los cargos formulados y, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. DENÍEGASE la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara PEDRO NELSON PARDO RODRÍGUEZ, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

2. COMUNÍQUESE esta decisión al Presidente de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente—Gerardo Arenas Monsalve— Susana Buitrago Valencia— Mauricio Fajardo Gómez—Myriam Guerrero De Escobar—Filemón Jiménez Ochoa—Ligia López Díaz—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Héctor J. Romero Díaz—Martha Sofía Sanz Tobón— Luis Rafael Vergara Quintero—Marco Antonio Velilla Moreno—Martha Terese Briceño de Valencia—Ruth Stella Correa Palacio—Gustavo Gómez Aranguren—María Nohemí Hernández Pinzón—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—María Claudia Rojas Lasso—Ramiro Saavedra Becerra—Alfonso Vargas Rincón—Mauricio Torres Cuervo.

(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 26 de julio de 1994, Rad. AC-1499, C.P. Delio Gómez Leyva.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de junio de 1999, Rad. AC 7083, C.P. Alberto Arango.

(3) Conforme a la jurisprudencia “[p]ara que el interés sea directo debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. AC 3549 de 19996(sic), C.P. Delio Gómez Leyva.

(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. AC 3300 de 19996(sic), C.P. Joaquín Barreto.

(5) DE ESTEBAN, Jorge, El proceso electoral, Madrid, Ed. Labor, 1977, pag. 11.

(6) Asamblea Nacional Constituyente, informe ponencia estructura del Estado, Gaceta Constitucional Nº 59, jueves 25 de abril de 1991, pags. 12 y 13.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 3 de noviembre de 1994, Expediente 3.104.

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 5 de agosto de 2003, Rad. 2003-0587-01 (PI), Actor: Campo Vega Elías Demandado: Fabio Arango Torres, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(9) Proyecto de acto legislativo Nº 47 de 2007 Cámara, lo mismo que en la discusión y votación de los proyectos de acto legislativo 259 y 273 de 2008 Cámara.

(10) También conforme al material probatorio recaudado en el proceso quedó establecido que luego de ejecutoriado el fallo Pardo Rodríguez siguió recibiendo el pago de nómina, así lo muestra el oficio SP 431 110-08 suscrito por el Jefe de Sección Pagaduría de la Cámara de Representantes (original, fl. 47 c. 1).

(11) En principio reservado a los nacionales (C.N., art. 100).

(12) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C 089 de 1994 y C 866 de 2001, entre otras.

(13) Modificado por el acto legislativo Nº 1 de 2003.

ACLARACIÓN DE VOTO

Estando de acuerdo en su totalidad con el sentido del fallo que le niega toda prosperidad a la causal de pérdida de investidura alegada, pues, ciertamente, de ningún modo, bajo las premisas propuestas en la demanda y de conformidad con las pruebas allegadas se estructura que el representante a la Cámara demandado esté incurso en violación al régimen de conflicto de intereses, considero sin embargo mi deber, en aras del mejor entendimiento, precisar el real sentido y razón de ser de la denominada “modulación” del fallo de nulidad electoral que la sección quinta produjo el 22 de noviembre de 2007, porque no lo hallo totalmente dilucidado en la presente sentencia y, por tanto, podría conducir a equívoco.

La única y verdadera intención por la cual la señalada sentencia de nulidad electoral que profirió la sala de decisión de esta sección quinta autoriza la continuidad en el desempeño de funciones de los congresistas a los que les fue anulado el acto de elección, determinando que no obstante conservaban su credencial hasta la realización de las elecciones complementarias en los corregimientos donde por causa de violencia no pudieron llevarse a cabo los comicios del 12 de marzo de 2006, obedece, solamente, al propósito de no ocasionar un vacío de poder en dicha célula legislativa dejando acéfala la representación y participación del Departamento del Guainía en la Cámara de Representantes.

Por lo tanto, no es jurídicamente exacto expresar, como se hace en el fallo, que la consecuente pérdida o cesación de efectos jurídicos de la credencial, en estricto sentido, hubiera quedado “diferida”, aplazada o postergada en el tiempo hasta cuando se conocieran los resultados de las posteriores elecciones a celebrarse en La Guadalupe, Puerto Colombia y San Felipe.

Y no lo es, además, porque la pérdida de validez jurídica de las credenciales que constituyen la materialización de la declaratoria de elección acaece de pleno derecho como resultado directo e inherente a esa y, por tanto, inevitable, produciéndose simultáneamente con el decreto de nulidad mismo.

Tan cierto es, que en este caso, como en todos los demás, la anulación de la elección es absoluta, sin condicionamiento ni modulaciones y con todas las consecuencias incluida la concomitante pérdida de los efectos o cancelación de la credencial, elementos inescindibles, en unidad de causa a efecto, que, en el evento analizado una vez celebrada la votación faltante, se produjo una nueva y diferente declaratoria de elección del demandado diferente a la inicialmente decretada, con todas sus consecuencias incluida también, por supuesto, el otorgamiento de otra credencial. No se produjo una confirmación o ratificación de la anterior elección del demandado ni la revalidación de la credencial inicial.

Esto clarifica que no es exacto afirmar que la anterior credencial legalmente subsistiera o sobreviviera a la nulidad de la elección decretada en la sentencia del 22 de noviembre de 2007.

Entonces, lo que en realidad se presentó fue la creación en el fallo, como única manera de preservar la participación política y democrática del departamento de Guainía en la Cámara de Representantes, de una especie de ficción sobre la vigencia de la credencial que autorizara al miembro del Congreso de la República a continuar, de forma excepcional y extraordinaria, pese a la nulidad de su elección, ejerciendo funciones, en consideración al interés superior del derecho constitucional de elegir expresado por los electores.

Ruth Stella Correa Palacio 

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