Sentencia 2008-00630 de agosto 14 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 760012331000200800630 02

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad

Actor: Hernando Morales Plaza

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. El recurrente cuestiona el fallo de primera instancia por considerar, en esencia, que el a quo no debió inhibirse para decidir el fondo de las pretensiones, toda vez que con tal decisión obvia el estudio de la conducta irregular de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca al modificar el procedimiento administrativo sancionatorio, en vulneración de las disposiciones constitucionales y legales que invoca en la demanda y reitera en la alzada.

Además, estima que en virtud del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, la entidad no debió derogar el acto acusado por cuanto el mismo estaba en conocimiento de esta jurisdicción.

2. Por su parte, el acto demandado es la Resolución 100.28.02.011 de septiembre 22 de 2005, por la cual se modifica el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría Departamental del Valle del Cauca(3), emitida por dicha entidad. Posteriormente, se expidió la Resolución 002 de enero 27 de 2009(4), la cual regula idéntica materia, y en su artículo 23(5), dispone la derogatoria expresa de la resolución anterior.

3. Sea lo primero advertirle al recurrente que la invocación del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo(6), sobre la revocatoria de los actos administrativos cuando estos se hallan sub judice en esta jurisdicción, conforma un argumento nuevo que debió presentarse contra el acto acusado en el marco de la primera instancia, de forma tal que su estudio resulta improcedente en el recurso de alzada(7). Sin embargo, no sobra señalar, para efectos de aclaración respecto de los momentos procesales a que alude el apelante a propósito de la invocación de dicha norma, que la notificación de la demanda al contralor departamental del Valle del Cauca ocurrió el 19 de octubre de 2009(8); y, para ese entonces, ya se había proferido, desde el 27 de enero del mismo año, la resolución derogatoria de la anterior, por lo que al reparar tan solo en el aspecto cronológico expuesto, se observa que el cuestionamiento del apelante es evidentemente desacertado.

4. Pues bien, habiendo precisado la anterior, se procede a evaluar el presente recurso, advirtiendo que aunque los cuestionamientos formulados a la sentencia de primera instancia son considerablemente precarios para sustentar que en esta no se debió proferir un fallo inhibitorio; la Sala debe reconocer que el a quo, en efecto, emitió una decisión judicial desatinada al invocar unos planteamientos que claramente no interpretan con acierto lo que la jurisprudencia de esta corporación ha puntualizado sobre la procedencia del juicio de legalidad respecto de actos administrativos derogados.

Así, de lo expuesto por el juez de instancia se infiere que este admite como procedente el estudio de legalidad en tratándose de actos derogados, pero el mismo, en su entender, debe recaer sobre los efectos producidos por aquellos; lo cual supone, que el análisis deba efectuarse bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y esta, a su turno debe ser incoada por los afectados con el acto derogado.

La hipótesis aducida por el juez de instancia proviene, según se anotó, de un entendimiento equívoco de la jurisprudencia que invoca, cual es el pronunciamiento de la Sala Plena de 14 de enero de 1996, prohijado por esta Sección en sentencia de 23 de febrero de 1996, y cuyos razonamientos han venido acogiéndose en lo sucesivo en la jurisprudencia de la Sala. Al efecto, el aparte citado por el a quo en la sentencia recurrida es el siguiente(9):

Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se derivaba, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente”.

Obsérvese que del texto transcrito, en modo alguno se deriva la tesis según la cual, el juicio de legalidad de un acto administrativo derogado resulta procedente, cuando este es demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón de los efectos generados durante su vigencia a los particulares afectados con el mismo.

Así, el que la jurisprudencia aluda a los efectos causados durante la vigencia de un acto derogado, no significa que ello obedezca a que el juez se ha de adentrar en la evaluación del restablecimiento de los derechos conculcados mediante aquel, pues ello evidentemente escapa de la órbita del juicio de legalidad, en sede de simple nulidad. Ahora, conviene recordar en este punto, que la alusión a los efectos del acto obedece más al hecho de que un pronunciamiento de nulidad genera efectos ex tunc, esto es, desde el nacimiento del mismo, y es en virtud de ello que se hace necesario contrarrestar las consecuencias de un acto administrativo concebido en contravención de la legalidad.

Por su parte, es de reiterar que la nulidad de un acto administrativo derogado se estima procedente en razón de que el mismo, pese a su derogatoria, continúa revestido de la presunción de legalidad y por ende es válido hasta tanto se emita una decisión de nulidad que lo extraiga definitivamente del orden jurídico. Así, el tema de las diferencias entre la decisión de nulidad y la derogatoria, como razonamiento valedero para proceder a evaluar la legalidad de un acto derogado, ha sido objeto de pronunciamiento por esta Sección y al respecto, vale la pena traer a colación la sentencia de 21 de noviembre de 2013, Expediente 2001-02133-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso, en la que se indicó:

“El juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, por los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia y en aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según el cual “se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente...”. Entre las diferencias de la derogatoria de un acto demandado y la nulidad declarada en sentencia, tienen que ver con que la nulidad va hacia el momento en que la administración expidió el acto acusado, examina de fondo los elementos de la decisión administrativa y al encontrar un vicio en la expresión de la voluntad administrativa lo saca del mundo jurídico como si no hubiera existido, solo que en este caso la vigencia fue de casi tres años y existiendo la posibilidad de haber causado efectos en la esfera de los administrados afectados con dicha decisión. La derogatoria por su parte no atiende al estudio de los elementos de la voluntad administrativa y los vicios en dicha expedición, aunque puede ser uno de los motivos que lleve a la administración a la derogatoria de un acto anterior, por lo que el acto es válido por todo el tiempo en que estuvo vigente...” (resaltado fuera de texto).

Lo expuesto otorga razones más que suficientes para concluir que el a quo debió evaluar el fondo de la litis propuesta en la demanda; más aún si se considera que el acto acusado es de carácter general, las pretensiones expuestas por el demandante entrañan claros cuestionamientos de los cuales se infiere que aquel aboga por la defensa del orden jurídico en sentido abstracto y sin alusión alguna al supuesto restablecimiento del derecho que invocó el a quo, con evidente desatino, como justificación para proferir un fallo inhibitorio.

Así las cosas, debe la Sala revocar la Sentencia recurrida en apelación y devolver el expediente al tribunal de origen para que avoque el estudio de legalidad propuesto por el actor, no sin antes advertir que tal decisión obedece a que esta Sección ha indicado en recientes pronunciamientos que cuando quiera que el juez de primera instancia profiera un fallo inhibitorio que no resulta justificado de acuerdo con el estudio adelantado en la alzada, el mismo le será devuelto en amparo del principio de la doble instancia, el cual, representa una manifestación del derecho de defensa y del debido proceso, debiendo en tales casos, exceptuarse la aplicación del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, es pertinente prohijar lo señalado en la sentencia de la Sala, de 26 de abril de 2013, Expediente 2006-01004-01, M.P. María Elizabeth García González, que en lo pertinente, puntualizó:

“De tal manera que resulta injustificado que el juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia, teniendo a su alcance la facultad oficiosa de interpretar la demanda (...). Comoquiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Por estas razones, en cumplimiento de lo normado en el artículo 4º de la Carta Política, debe la Sala inaplicar el último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, para este caso concreto” (resaltado fuera de texto).

Es menester, entonces, proceder de acuerdo con lo señalado, para que el a quo evalúe el fondo de los cargos formulados en la demanda contra la resolución acusada, según se expondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 2 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(3) Folios 1 a 8 del cuaderno 1 del expediente.

(4) Folios 62 a 69 del cuaderno 1 del expediente.

(5) “ART. 23.—Derogatoria y vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga la Resolución 100-28.02 011 de septiembre 22 de 2005, y demás disposiciones que le sean contrarias”.

(6) “Oportunidad. La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda...” (resaltado fuera de texto).

(7) Sobre la improcedencia de argumentos nuevos en el recurso de alzada léase la sentencia de esta Sección de 14 de marzo de 2002, Expediente 2000-0212, M.P. Olga Inés Navarrete. Asimismo, consúltese la sentencia de 20 de octubre de 2011, Expediente 2003 01631 02, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(8) Folio 47 del cuaderno 1 del expediente.

(9) Folio 106 del cuaderno 1 del expediente.