Sentencia 2008-00641 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad. 25000-23-26-000-2008-00641-01 (43184)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Isabel Soriano de Guerrero

Demandado: Rama Judicial

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 28 de septiembre de 2011, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa.

Para ello, se abordará el estudio del asunto en el siguiente orden: 1) verificación del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa relativos a la competencia, la legitimación en la causa por activa y el ejercicio oportuno de la acción; 2) responsabilidad del Estado por error judicial y por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; 3) análisis de responsabilidad de la Rama Judicial en el caso concreto y 4) la condena en costas.

1. Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el caso sub examine.

1.1 Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso(21).

1.2 Legitimación en la causa por activa.

La señora Isabel Soriano de Guerrero se encuentra legitimada para actuar como demandante dentro del presente proceso, toda vez que las pruebas aportadas al expediente demuestran que promovió la acción de tutela fundamento de las pretensiones indemnizatorias. Además, la señora Soriano de Guerrero fue la persona que presentó el trámite incidental en el que se dictó la providencia de la que se predica el error judicial(22).

1.3 El ejercicio oportuno de la acción.

El Código Contencioso Administrativo (norma aplicable), en su artículo 136 - 8(23), consagraba un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento delhechoquedalugaraldañoporelquesedemandalaindemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, una vez vencido, impedía solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción.

Para establecer si la presente acción fue interpuesta dentro de dicho término, se debe precisar que son dos las imputaciones que hace la parte actora, la primera, consiste en el error judicial en el que habría incurrido la Rama Judicial al negar el incidente de desacato propuesto para hacer cumplir el fallo de tutela del 17 de agosto de 2005 y, la segunda, en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se habría configurado porque el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha no veló por el cumplimiento del fallo de tutela, sino que volvió a examinar el fundamento de la solicitud de amparo.

Si bien se ha indicado que, en principio, cuando se hacen dos imputaciones existirían dos momentos diferentes para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cierto es que, a juicio de la Sala, en el presente asunto se debe tener en cuenta la misma fecha para contabilizar dicho término, esto es, el día en que quedó ejecutoriada la providencia del 27 de septiembre de 2005 —mediante la que se decidió el incidente de desacato—, por cuanto solo hasta ese momento la ahora demandante evidenció la existencia del daño por el que reclama, esto es, que no serían entregadas las planillas de despacho que requería para la movilización de su vehículo y, por tanto, no podría ser explotado.

Revisado el expediente, advierte la Sala que no obra certificación que acredite la fecha en la cual quedó ejecutoriada dicha providencia. Por tanto, para contabilizar el término de caducidad, se tendrá en cuenta la fecha en que se dictó tal decisión, porque si contando desde ese momento se concluiría que la acción de reparación directa se presentó dentro del término de caducidad, con más razón lo sería si se cuenta desde su ejecutoria, pues necesariamente, ello sería posterior a la fecha de expedición de la providencia.

En efecto, la decisión de negar el incidente de desacato del fallo de tutela se profirió el 27 de septiembre de 2005(24) y la demanda de reparación directa se interpuso el 5 de marzo de 2007(25), es decir, en la oportunidad prevista en el artículo 136 - 8 del CCA (norma aplicable según el artículo 308 del CPACA)(26).

2. Responsabilidad del Estado por error judicial y por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

De conformidad con la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, existen tres hipótesis para la configuración de la responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial: 1) el error jurisdiccional; 2) la privación injusta de la libertad; y, 3) el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia.

El artículo 67 de dicha Ley establece como presupuestos del error jurisdiccional: 1) que se hubieren interpuesto los recursos de ley por parte del afectado, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando esta se produzca en virtud de una providencia judicial y 2) que la providencia contentiva de error este en firme.

Esta Corporación ha precisado que, el primero de estos presupuestos, implica que el interesado debía hacer uso de los medios de defensa judicial que tenía a su alcance para evitar que el perjuicio se ocasionara por su propia negligencia y no por el error judicial. Igualmente, se advirtió que los recursos que se interpongan deben corresponder a los mecanismos idóneos frente a la decisión cuestionada, es decir “… aquellos que no solo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios”(27).

En cuanto al segundo elemento, se ha sostenido que “… la norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal o anormal al proceso, lo cual tiene pleno sentido ya que si la misma todavía puede ser impugnada a través de los recursos ordinarios, no se configura el error judicial”(28).

Así mismo, ha indicado la Sección Tercera del Consejo de Estado que la providencia judicial debe ser contraria a derecho, “… bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”(29).

En relación con el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, esta Sección ha interpretado que la responsabilidad del Estado se puede concretar en las múltiples actuaciones u omisiones dentro de los procesos judiciales, sin origen en una providencia, que pueden constituirse en fuente de daños a terceros durante el desarrollo de los mismos(30).

Igualmente, la misma jurisprudencia ha destacado como características de este sistema de imputación las siguientes: 1) se produce frente a actuaciones u omisiones, diferentes a providencias judiciales, necesarias para adelantar un proceso; 2) puede provenir de funcionarios judiciales y particulares que ejerzan facultades jurisdiccionales; 3) debe existir un funcionamiento defectuoso o anormal, partiendo de la comparación de lo que debería ser un ejercicio adecuado de la función judicial; 4) el título de imputación es el subjetivo, falla en el servicio y; 5) se manifiesta de tres formas: la administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado o funcionó tardíamente(31).

3. Análisis de responsabilidad de la Rama Judicial en el caso concreto.

Para efectos de establecer si hay lugar a condenar a la Rama Judicial por el error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento en que se habría incurrido, se hace necesario referirse a los hechos probados en el expediente y que resultan pertinentes para resolver el recurso de apelación:

• La señora Isabel Soriano de Guerrero era propietaria del Microbús de placas FEC 236, modelo 1997, marca Nissan, vinculado a la empresa transportadora USATRANS S.A.(32), según contrato de vinculación del 14 de septiembre de 2002, cuyo objeto general era la prestación del servicio de transporte terrestre de pasajeros(33).

• La señora Isabel Soriano de Guerrero interpuso demanda de tutela contra la empresa trasportadora USATRANS S.A., con el fin de que se le ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la propiedad privada y, como consecuencia, se ordenara (se transcribe con posibles errores incluidos):

“a) se VINCULE el automotor de la actora a la empresa, b) se ENTREGUEN LAS PLANILLAS DE RODAMIENTO a la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO, correspondientes a los meses por los cuales se cancelaron y no se le permitió trabajar prestando el servicio, c) como consecuencia de lo anterior, se permita que el vehículo de placas FEC 236 con número interno 150 preste el servicio público de transporte de pasajeros, haciéndole las advertencias de ley”(34).

• El Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha, mediante fallo del 18 de julio de 2005, negó el amparo solicitado, porque no encontró probada la vulneración de los derechos fundamentales invocados como transgredidos por la señora Soriano de Guerrero(35).

• A instancias de la impugnación presentada por la mencionada señora(36), el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Soacha, por providencia del 17 de agosto de 2005, resolvió (se transcribe con posibles errores incluidos):

PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha el 18 de julio de presente año, que negó por improcedente la tutela instaurada por la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO.

SEGUNDO: TUTELAR el derecho al debido proceso y el derecho al trabajo de la señora ISABEL SORIANO GUERRERO, de acuerdo con los motivos que fueron expuestos en la parte motiva.

TERCERO: ORDENAR al señor FRANCISCO ALFONSO AGUILLON, Gerente de la empresa UNIDAD SOCIAL TRANSPORTADORA DE SILVANIA S.A., USATRANS S.A., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este fallo, proceda a la entrega a la actora de las planillas de despacho ya canceladas o pagadas por la actora y las que sean canceladas hasta tanto se define la actuación administrativa que prevé el artículo 57 del Decreto 171 de 2001”.

Como fundamento de esa decisión, en concreto, se expuso (se transcribe con posibles errores incluidos):

“… El vehículo de propiedad de la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO se encuentra vinculado a USATRANS S.A., en virtud del contrato de vinculación suscrito en septiembre de 2002. Siendo las planillas de rodamiento o planilla de despacho uno de los documentos requeridos para poder operar el vehículo en las rutas asignadas a la Empresa Transportadora. Planillas que entrega la empresa al vehículo afiliado, y en la respuesta dada por el demandando, ‘… la planilla de despacho la expide la empresa bajo el cumplimiento de los requisitos previstos en el contrato de vinculación’.

“Cierto es que por parte del demandado se acredita que USATRANS S.A. presentó solicitud de desvinculación ante la autoridad administrativa respectiva en mayo de 2005, conforme lo autoriza el Decreto 171 de 2001, artículo 57. Sin discutir tampoco la facultad contractual que tiene la empresa de dar por terminado unilateralmente el contrato de vinculación, pues así lo dispone la cláusula décimo cuarta; sin embargo, sin que esté resuelta la solicitud de desvinculación, es claro que la empresa le está dando efectos de desvinculación a la relación que tiene con la actora, cuando se abstiene de entregar las planillas de despacho alegando incumplimientos de pagos y plan de rodamiento que no se han definido aún en el trámite administrativo, que es el escenario establecido por la ley para ello.

“Efectivamente, establece el mencionado artículo 57 como causales de desvinculación administrativa por solicitud de la empresa, una vez vencido en contrato de vinculación:

“(…) Y en el parágrafo 1º la misma norma obliga a la empresa transportadora a permitir que el vehículo cuya desvinculación se solicita continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo hasta que se decida sobre su desvinculación. Lo que significa que a pesar de que haya vencido el contrato de vinculación, mientras no exista pronunciamiento de la autoridad administrativa sobre la desvinculación, los efectos del contrato se mantienen en ese entretanto.

“Obligación legal que la empresa USATRANS S.A. ha omitido si nos atenemos a que desde noviembre de 2004, se ha notificado a la Terminal de Transporte de Fusagasugá que al vehículo de la actora no se le han entregado las planillas de despacho. Y por el mismo motivo fue inmovilizado el vehículo. Situaciones que se han presentado mucho antes de la solicitud de desvinculación que fue radicada ante el Ministerio de Transporte en mayo de 2005. Lo que demuestra que, sin que la autoridad administrativa defina la desvinculación solicitada por la empresa por el incumplimiento con ciertos pagos u obligaciones que se derivarían de la relación contractual de vinculación, USATRANS ha procedido contra el debido proceso de la actora y a su derecho al trabajo que tiene como fuente el contrato de vinculación con la empresa, anticipando por sí misma la desvinculación que debe declararse por autoridad administrativa. En otro sentido no se puede entender la negativa de la gerencia de USATRANS S.A. a entregar las planillas de rodamiento, cuando las condiciona a obligaciones cuyo incumplimiento son causales alegadas para pedir la desvinculación ante la autoridad administrativa”(37).

• Por escrito radicado el 26 de agosto de 2005 ante el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Soacha, la señora Isabel Soriano de Guerrero promovió incidente de desacato, con el fin de que “… a más de la imposición de PENA DE ARRESTO INCONMUTABLE Y MULTA, se obligue a que FRANCISCO ALFONSO AGUILLON, o quien cumpla las funciones de representante legal de la empresa UNIDAD SOCIAL TRANSPORTADORA DE SILVANIA S.A. ‘USATRANS S.A.’, entregue las planillas y/o rodamientos y que permita que el automotor de propiedad de la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO empiece a trabajar sin trabas ni condicionamientos como los aplicados por el incidentado”(38).

• Mediante auto del 26 de agosto de 2005, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Soacha remitió el incidente de desacato al Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha, para que, en su calidad de juez de tutela de primera instancia, resolviera el incidente(39).

• Por proveído del 30 de agosto de 2005, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha admitió el incidente y corrió traslado a USATRANS S.A. para que rindiera el informe respectivo y solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer(40).

• En atención de lo anterior, el representante legal de USATRANS S.A. informó (se transcribe con posibles errores incluidos):

“… el contexto del fallo tuteló los derechos en mención, ordenando la entrega de las planillas pretendidas mientras la autoridad competente resuelve la desvinculación administrativa del vehículo de propiedad de la señora ISABEL SORIANO. No obstante, las obligaciones adquiridas en el contrato de vinculación y especialmente las que ordena la normatividad de transporte no son soslayables.

“… dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del dallo de tutela de segunda instancia se dio cumplimiento poniendo a disposición de la señora ISABEL SORIANO las citadas planillas conforme a comunicación del 9 de agosto de 2005 y remitido por correo certificado ADPOSTAL R2 C3050894.

“(…) para el día 23 de agosto de 2005 se presentó a la empresa un señor que no se identificó ni llevaba autorización alguna para preguntar por las mencionadas planillas, atendiéndolo personalmente, dándole a conocer la decisión de la empresa de entregarla, pero en vista de que no se hizo presente la propietaria del vehículo no se pudo hacer la entrega.

“… no es cierto que se le pongan trabas a la accionante y se pretenda la no entrega de las planillas autorizadas por el señor Juez, en misión de cumplir con lo que ordenó. (…)”(41).

• Posteriormente, mediante auto del 12 de septiembre de 2005, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha, al pronunciarse sobre el decreto de pruebas, dispuso (se transcribe con posibles errores incluidos):

“1.) Oficiar a la empresa UNIDAD SOCIAL TRANSPORTADORA DE SILVANIA S.A. ‘USATRANS S.A’, gerenciada por el señor FRANCISCO ALFONSO AGUILLÓN, a efectos de que informe sobre si en la actualidad se encuentran expidiendo las respectivas planillas de despacho al vehículo distinguido con placas FEC-236 y con número interno 150, de propiedad de la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO, y que en caso negativo cual ha sido el motivo para que no se le expida dicha autorización para prestar el servicio público.

“2.) Citar y escuchar en declaración al señor JORGE IVÁN RODRÍGUEZ, así como a la señora YUSELLY MONROY y CLAUDIA GUTIÉRREZ, a efectos de que manifiesten todo cuando les conste sobre el presente incidente de desacato (…)”(42).

• Mediante providencia del 27 de septiembre de 2005, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha declaró que no prosperaba el incidente de desacato propuesto por la señora Isabel Soriano de Guerrero. In extenso, en esa decisión se sostuvo (se transcribe con posibles errores incluidos):

“… el dueño del automotor debería dar cumplimiento, al recibir las planillas, a las obligaciones que ordena la Leyes 15 de 1959 y 336 de 1996, en lo que tiene que ver con el contrato con el conductor, documentación completa de conductor y pago de prestaciones y seguridad integral; revisión técnico- mecánica del vehículo, pago actualizado de las pólizas de responsabilidad civil contractual y extra contractual, pago actualizado al fondo de reposición, el plan de rodamiento que fija la empresa y revisión del mantenimiento preventivo, relación de lo cual hace la empresa transportadora, en comunicado del 19 de agosto del presente año, dirigido a la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO en el cual pone a su disposición las planillas de despacho objeto de la mencionada decisión judicial, advirtiéndole que al recibo de esta, debe cumplir con tales obligaciones de lo cual ha hecho caso omiso.

“Ahora bien, (...) en el incidente de desacato, en el numeral 5º dice que ‘la señora ISABEL SORIANO, en aras de que su carro pudiera trabajar, empezó, nuevamente, a cancelar las planillas exigidas para ello’. Informando de esa situación al gerente de la compañía, a través del señor ‘Jorge Zuan Rodríguez’ a quien envió a las oficinas de USATRANS para el retiro de dichos documentos, a quien igualmente refiere como prueba testimonial, sin que aporte dirección al respecto ni lo haga comparecer a este despacho judicial para testificar, dentro del término legal.

“Igualmente y como se dijo antes, aporta como prueba fotocopia de certificación en la que consta que el vehículo de la señora SORIANO tiene pólizas de seguros, exigidas por la ley, la cual tiene como fecha de vencimiento el 26 de agosto del presente año, lo mismo que la póliza de responsabilidad civil extracontractual. Igualmente anexa fotocopias de formulario de autoliquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social a favor del señor (…); fotocopias, donde se observa que la empresa a la cual corresponde atiende a la razón social de COMUNICACIONES E INVERSIONES SANTA ISABEL (…) de donde se observa que este señor no tiene ningún tipo de vinculación con la empresa tutelada y en consecuencia el vehículo al cual se ha venido haciendo referencia no cumple con este requisito, además de los que por ley está obligado el propietario a cumplir.

“La señora (…) en su calidad de subgerente de USATRANS S.A. y encargada de velar por el buen funcionamiento de los conductores, propietarios y que la documentación de los mismos se encuentre en orden, dijo que lo que sucede es que la señora ISABEL SORIANO quiere que se le entreguen las planillas de rodamiento se entreguen sin tener un conductor autorizado, sin encontrarse afiliado a una E.P.S, exponiendo a la empresa a grandes sanciones, ya que por tratarse de una empresa de transporte público, se debe dar cumplimiento a los documentos requeridos por la ley, habiéndosele dado en varias oportunidades, las explicaciones correspondientes al respecto de cómo lo debe hacer y que ella misma como gerente que fue debe saber el correspondiente trámite, sin embargo, no lo ha hecho, tal como quedó claro en el escrito del incidente y la documentación aportada a última hora, pues en una da el nombre de una persona como la que fue a reclamar las planillas, de quien dice el tutelado no tiene conocimiento de quien se trata y por otra en su escrito presentado a última hora el nombre de otra persona, además afiliado a una empresa que nada tiene que ver con la empresa transportadora.

“Así mismo la declarante manifiesta que a la señora SORIANO se le ha requerido para que se acerque y manifieste cuál va a ser el conductor autorizado y sin embargo ella no se ha acercado, pero el carro se encuentra trabajando como quiere, sin cumplir un plan de rodamiento, con conductores no autorizados, sin portar planilla de despacho, lo que ocasiona graves perjuicios para la empresa; igualmente y por escrito se le enteró que las planillas se entregan, o al propietario, o en su defecto al conductor, pero previamente autorizado, cosa que no hizo, enviando a una persona que la empresa desconoce y que para entregárselas al conductor, este debe estar previamente afiliado con toda su documentación y que para el 17 de agosto del presente año, la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO, en su calidad de propietaria no contaba con los requisitos que por ley se requieren, que además se le colaboró con otro conductor de la empresa, además se le hizo un contrato al hijo, diciéndole los cursos que debía hacer, pero a la fecha no la han vuelto a ver y finalmente refiere que una vez revisada la documentación se analizó que ‘la revisión técnico mecánica se encuentra al día, faltando la revisión del mantenimiento preventivo; falta la revisión de emisión de gases; falta la póliza contractual, debe ser tomada por la empresa, en cuanto a los documentos del conductor, el certificado judicial debe estar vigente, los exámenes, los cursos ittssa, que la afiliación que presente con la E.P.S. es diferente a la que debe presentar con la empresa. Es decir, la documentación aun se encuentra incompleta’.

“Así pues, este despacho no encuentra cuál ha sido el incumplimiento de la empresa transportadora, al fallo de tutela de fecha 17 de agosto del presente año, donde ordena (…) a USATRANS S.A. que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este fallo proceda a la entrega a la actora de las planillas de despacho ya canceladas o pagadas por la actora y las que sean canceladas hasta tanto se defina la actuación administrativa que prevé el art. 57 del Decreto 171 de 2001.

“En síntesis la aquí accionante no ha dado cumplimiento con la cláusula octava del contrato suscrito, entre ella y la empresa tutelada y menos aun lo dispuesto en el artículo cuarto (4o) del Decreto 171 de febrero 5 de 2001 que establece (…).

“El contrato —dice el Código de Comercio, arts. 864 a 866— es un acuerdo de dos o mas partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que este reciba la aceptación de la propuesta. Se presumirá que el oferente ha recibo la aceptación cuando el destinatario pruebe la remisión de ella dentro de los términos fijados por los artículos 850 y 851. En los negocios jurídicos plurilaterales, el incumplimiento de alguno o algunos de los contratantes no liberará de sus obligaciones a los otros, a menos que aparezca que el negocio se ha celebrado en consideración a tales contratantes o que sin ellos no sea posible alcanzar el fin propuesto (resaltado fuera del texto).

“Menos aún, la empresa está obligada a dejar que sus afiliados presten un servicio a medias, en especial del de transporte de pasajeros, donde el conductor, es el garante de las vidas que transporta, y en el evento de un siniestro (Dios no lo permita) la empresa no va a pagar por los errores de los demás, y de permitir que lo hagan de la forma como quieren sí sería ella la responsable de cualquier acto irregular atribuible, claro está a ella.

“En consecuencia de lo anterior y en materia de discusión, este Despacho declarará que el presente incidente de desacato presentado por (…) la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO, no prosperó” (negrilla del original)(43).

• El Ministerio de Transporte, mediante Resolución 1738 del 7 de diciembre de 2005 (confirmada por la Resolución 1797 del 11 de mayo de 2007)(44), denegó la solicitud de desvinculación administrativa del vehículo de placas FEC 236 —presentada por USATRANS S.A. el 11 de mayo y reiterada el 25 de julio de 2005—, porque consideró que: “… el requisito principalísimo que exige el artículo 57 del Decreto 171 de 2001, que el contrato se encuentre vencido, no se cumple”(45).

• Por Resolución 916 del 29 de agosto de 2007, el Ministerio de Transporte declaró improcedente una nueva solicitud de desvinculación administrativa del automotor en cuestión, porque para la fecha en que USATRANS S.A. presentó dicha petición —4 de octubre de 2006—, la Resolución 1738 de 2005 aún no se encontraba en firme, pues el recurso de queja formulado contra esta última se resolvió mediante resolución del 11 de mayo de 2007(46).

• A través de Resolución 354 del 3 de abril de 2008, el Ministerio de Transporte volvió a negar la solicitud de desvinculación administrativa del vehículo de placas FEC 236, presentada el 28 de noviembre de 2007, esta vez, por SOCOTRANS LTDA., que fue la empresa que absorbió a USATRANS S.A.

En ese acto administrativo se expuso (se transcribe con posibles errores incluidos):

“Al analizar el contrato de vinculación Nº 0010-IM, suscrito entre LA UNIDAD SOCIAL TRASPORTADORA DE SILVANIA S.A. ‘USATRANS S.A.’ y la señora ISABEL SORIANO DE GUERRERO, observamos a folio 6 del expediente, que fue suscrito por las partes el día 14 de septiembre de 2002, y en la CLÁUSULA DÉCIMO CUARTA, contempla:

‘DÉCIMA CUARTA. El término de duración del presente contrato es de un (1) año, contados a partir de la fecha de su firma, sin embargo podrá ser terminado unilateralmente por la empresa cuando juzgue conveniente, mediante comunicación escrita dirigida al CONTRATISTA, sino está cumpliendo con los Estatutos…’.

“Revisado el expediente, se constata que la empresa no aporta comunicación alguna en la que manifieste a la propietaria del vehículo su intención de dar por terminado el contrato de vinculación, por tanto, la solicitud de desvinculación administrativa por parte de la empresa Sociedad Transportadora y Comercial La Estación Ltda. SOCOTRANS, no es procedente, toda vez que el contrato de vinculación se encuentre vigente, por haber operado la figura de la prórroga automática, al no darse cumplimiento a lo estipulado en la CLÁUSULA DÉCIMA CUARTA, antes transcrita del contrato de vinculación suscrito entre las partes.

“Ahora bien, teniendo en cuenta lo manifestado por la propietaria en sus descargos y las pruebas aportadas, se hace necesario recordarle a la empresa Sociedad Transportadora y Comercial La Estación Ltda. SOCOTRANS, que está en la obligación de dar cumplimiento a lo establecido por el parágrafo primero del artículo 57 del Decreto 171 de 2001, es decir, permitirle al vehículo de placa FEC-236, prestar el servicio público de trasporte terrestre automotor de pasajeros para el que fue vinculado”(47).

• SOCOTRANS LTDA. formuló demanda ordinaria de “resolución del contrato de vinculación”, celebrado con la señora Isabel Soriano de Guerrero. Mediante providencia del 21 de mayo de 2010, la “Unidad Judicial Municipal de Silvania y Tibacuy” declaró probada la excepción de “incumplimiento del contrato por parte del actor”, esto es, de SOCOTRANS LTDA. En esa decisión se expuso (se transcribe con posibles errores incluidos):

“(…).

“Dentro del plenario no existe prueba que desvirtúe los argumentos de la demanda respecto del incumplimiento de la parte actora toda vez que de forma arbitraria e ilegal se desvinculó el vehículo, se pretendió dar por terminado el contrato de desvinculación, sin que se encontraran los requisitos establecidos en la cláusula décimo cuarta del contrato, es decir ante el incumplimiento de las obligaciones, pues como se probó la demandada nunca estuvo incursa en ninguna de las causales para desvinculación ni terminación del contrato, y sin embargo fue desvinculada.

“El demandante incumplió la cláusula décimo cuarta del contrato de vinculación del vehículo de placas FEC-236, hecho que dejaría sin fundamento jurídico ni fáctico las pretensiones de la demanda, al faltar un elemento estructural y fundamental para poder ejercer la acción que aquí se pretende.

“Paralelamente, los testigos son unánimes en señalar en sus declaraciones que la demandada ISABEL SORIANO DE GUERRERO, no incumplió el contrato, en los términos expuestos por la parte demandante, ya que esta realizó los pagos estipulados en el contrato, fue responsable de las obligaciones derivadas de las prestaciones sociales y la contratación de los conductores”(48).

A partir de los anteriores hechos probados, la Sala procederá a realizar un análisis sobre la existencia de los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado, esto es, el daño y la imputación fáctica y jurídica.

3.1 Daño.

La Sala encuentra probado el primer elemento para estructurar la responsabilidad de la Rama Judicial (el daño), por cuanto las pruebas del expediente de reparación directa dan cuenta de que el vehículo de propiedad de la señora Isabel Soriano de Guerrero no pudo prestar el servicio de transporte terrestre de pasajeros, porque no contaba con las “las planillas de despacho” que debía entregarle USATRANS S.A.

Enseguida, la Subsección establecerá si ese daño es atribuible o no al supuesto error judicial y/o al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en los que habría incurrido el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha.

3.2 Imputación.

3.2.1 Del error judicial.

Como se expuso en el acápite anterior, para alegar el error jurisdiccional, según lo establecido en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, se deben cumplir dos presupuestos: el primero, que se hayan interpuesto todos los recursos por parte del afectado y, el segundo, que la providencia judicial de la que se predica el error se encuentre en firme.

En el sub lite, se encuentran cumplidos ambos presupuestos, habida cuenta de que contra la providencia del 27 de septiembre de 2005, esto es, la que declaró que no prosperaba el incidente de desacato en la acción de tutela promovida por la señora Soriano de Guerrero no procedía ningún recurso. En efecto, en el trámite incidental únicamente la decisión que impone sanción por desacato es susceptible del grado jurisdiccional de consulta, en los términos del inciso final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Como no procedía ningún recurso, la providencia de la que se pretende derivar el error quedó en firme.

Ahora bien, como se expuso, para que se atribuya responsabilidad por error judicial se debe definir si la providencia es contraria a derecho, ya sea porque existió una indebida valoración probatoria o porque se configuró un vicio por falta o indebida aplicación de la ley. En el caso concreto, la Sala no advierte que la providencia del 27 de septiembre de 2005 se encuentre afectada por esos vicios, tal y como pasa a exponerse.

Lo primero que se debe precisar es que el artículo 86 de la Constitución Política consagra un mecanismo judicial expedito para la protección de derechos fundamentales. Según ese artículo, el juez de tutela puede ordenar las medidas que considere pertinentes para proteger el derecho fundamental y la autoridad pública (y en algunos casos los particulares) deberá cumplir de inmediato lo dispuesto en el fallo de tutela.

Por su parte, los artículos 27(49), 52(50) y 53(51) del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” regulan los mecanismos para lograr la efectividad de la sentencia que ampara derechos fundamentales: el cumplimiento del fallo y el desacato. El primero, permite al juez adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir cabalmente la orden de tutela, mientras que el segundo es el instrumento para sancionar con multa o arresto a la persona que ha omitido cumplir lo dispuesto por el juez constitucional, lo que implica que se debe examinar la conducta del renuente a cumplir(52). Esos dos mecanismos pueden ser ejercidos por el demandante de manera simultánea, pero con consecuencias diferentes.

Respecto de las facultades del juez constitucional al adelantar el trámite del cumplimiento y del incidente de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia T-226 de 2016, sostuvo:

“La jurisprudencia constitucional ha reconocido, así, el amplio margen de acción que el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato les conceden a los jueces, tanto para materializar las órdenes de protección impartidas en la decisión de amparo como para garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental. El alcance de los poderes con que cuentan en esa materia ha sido delimitado atendiendo a la especial responsabilidad que los vincula con la satisfacción de ambos propósitos.

“En ejercicio de esos poderes, la autoridad judicial puede valerse de las herramientas que ya se han mencionado en esta providencia. Para efectos expositivos, se clasificarán en dos grupos. Del primero harían parte todas aquellas medidas que propenden por el cumplimiento del fallo en su sentido original y, del segundo, las que suponen una alteración de aspectos accidentales de la sentencia.

“i) Medidas que no involucran la alteración del fallo de tutela.

“40. El Decreto 2591 de 1991 compromete al juez de tutela con el pronto acatamiento de sus sentencias estimatorias. En aras de la materialización de ese propósito, lo habilita para requerir al responsable del cumplimiento, cuando hayan transcurrido 48 horas sin que las órdenes de amparo se hayan satisfecho.(53) Si el requerimiento no conduce al cumplimiento del fallo, el juez adquiere competencia para adoptar, directamente, ‘todas las medidas’ para el restablecimiento del derecho o la eliminación de las conductas que lo amenazan.

“Eso involucra la facultad de realizar nuevos requerimientos, de practicar pruebas y, en fin, de tomar los correctivos que en su criterio puedan impulsar la materialización de lo ordenado(54). También comprende, como se ha dicho, la obligación de iniciar el incidente de desacato, cuando las medidas de impulso procesal no hayan propiciado el cumplimiento(55).

“41. Enelámbitodelincidentededesacato,lalabordeljuezconstitucionalconsisteenverificar:i)aquiénsedirigiólaorden;ii)enquétérminodebíaejecutarla;iii)yelalcancedelamisma,para,entonces,determinariv)silaordenfuecumplidaosihubounincumplimientototaloparcialyv)lasrazonesquemotivaronelincumplimiento.Resueltosesosinterrogantes,deberáexaminarlaresponsabilidadsubjetivadelobligado(56),para,finalmente,imponerlassancionesdelcaso,siverificaunánimodeevadirlaordenimpartidaenelfallodetutela.

“No puede perderse de vista, sin embargo, que la finalidad del incidente va más allá de la imposición de una sanción al particular o a la autoridad responsable del incumplimiento. El acatamiento del fallo no puede resignarse, por eso, al efecto persuasivo que la inminente imposición de la sanción pueda generarle al obligado. Mientras el trámite incidental avanza, el juez sigue habilitado para adoptar las medidas de impulso procesal que conduzcan a acelerar el pleno acatamiento de las órdenes de amparo.

“ii) La facultad de modificar las órdenes consignadas en la sentencia.

“42. La facultad de establecer los efectos de la decisión de amparo y la competencia para adoptar las medidas que permitan hacerla efectiva incluye, también, la posibilidad de modificar las órdenes de protección consignadas en la sentencia. Los poderes que el Decreto 2591 de 1991 les concede a los jueces constitucionales en ese sentido se enfrentan, sin embargo, a un límite concreto, que está dado por el principio de cosa juzgada.

“La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al respecto. Dado que el fenómeno de la cosa juzgada opera, de forma absoluta, frente a la decisión de conceder o no la tutela, lo que el juez haya resuelto en ese sentido debe permanecer incólume. No es posible, bajo ninguna circunstancia, que se reabra el debate que dirimió la sentencia.

“43. El remedio constitucional previsto para concretar el amparo sí puede, en contraste, alterarse en circunstancias excepcionales. El juez puede ajustar la orden original o dictar órdenes adicionales que contribuyan a materializar la protección concedida, si lo hace bajo unos parámetros estrictos, que la jurisprudencia ha sintetizado de la siguiente manera:

‘(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.

‘(2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado.

‘(3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad.

‘(4) La nueva orden que se profiera debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz’(57).

“Los ajustes de los que puedan ser objeto las órdenes de amparo impartidas en un fallo de tutela estimatorio deben propender, entonces, por la satisfacción del propósito intrínseco al deber que les incumbe a los jueces de tutela respecto del cumplimiento de sus decisiones: la efectividad de los derechos, principios y valores constitucionales. (…)”.

Según la jurisprudencia transcrita, para efectos de hacer cumplir una orden de tutela y garantizar la protección de los derechos fundamentales de un ciudadano, el juez constitucional puede implementar medidas que no involucren la alteración del fallo de tutela, como requerir al encargado de cumplir la orden de amparo para que obedezca y, en caso de que ello no sea efectivo, adoptar las medidas directamente para el cabal cumplimiento de la orden de tutela.

Además, dentro de los poderes del juez constitucional se encuentra la posibilidad de modificar la orden de tutela, siempre y cuando esa situación no implique una transgresión al principio de cosa juzgada, es decir, que no se realice un nuevo estudio de fondo respecto de los aspectos analizados en los fallos de tutela de primera y segunda instancia y que no se altere el amparo concedido. Por el contrario, las nuevas medidas adoptadas por el juez del incidente deben contribuir a la materialización de la protección de los derechos fundamentales transgredidos y/o amenazados.

En el trámite del incidente de desacato, el juez constitucional tiene la labor de verificar a quien se dirigió la orden, en qué término debía ejecutarla y el alcance de la misma, para finalmente establecer si la orden de tutela fue cumplida, si hubo un incumplimiento parcial o total y, en el caso de existir, las razones del mismo.

En el sub examine, la Sala encuentra que la señora Soriano de Guerrero promovió incidente de desacato para lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela del 17 de agosto de 2005, que le ordenó al gerente de la empresa USATRANS S.A. que en el término de 48 horas le entregara “… las planillas de despacho ya canceladas o pagadas por la actora y las que sean canceladas hasta tanto se define la actuación administrativa que prevé el artículo 57 del Decreto 171 de 2001”. Además, solicitó que se sancionara al gerente de USATRANS S.A. por negarse a acatar dicho fallo.

Adelantado el trámite correspondiente, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha (encargado de conocer el incidente) encontró que no se configuró ni el incumplimiento ni el desacato del fallo de tutela y, por ende, desestimó la solicitud de la mencionada señora.

Según lo advierte la Sala, en la providencia del 27 de septiembre de 2005 (transcrita con anterioridad) el juzgado encargado de tramitar el incidente de desacato delimitó el alcance de la orden de tutela dictada por el juez de tutela de segunda instancia. Luego, analizó tanto las pruebas aportadas por las partes como las que decretó para verificar si el gerente de USATRANS S.A. había cumplido el fallo de tutela del 17 de agosto de 2005.

En efecto, el juzgado valoró el documento del 19 de agosto de 2005, en el que USATRANS S.A. le informó a la señora Soriano de Guerrero que dejaba a su disposición las planillas de despacho del vehículo, pero le aclaró que “… al recibir dichas planillas usted debe dar cumplimiento a las obligaciones que ordena la Ley 15 de 1959 artículo 15. Así mismo, la Ley 336 de 1996 y las normas reglamentarias de transporte”. Así mismo, tuvo en cuenta las documentales con las que la mencionada señora quiso acreditar que cumplía los requisitos exigidos para acceder a dichas planillas, tales como la revisión técnico mecánica, las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual, el pago al fondo de reposición y la vinculación laboral formal del conductor del vehículo, entre otras.

Por otra parte, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha examinó la declaración de la subgerente de USATRANS S.A., en la cual se narró que la señora Soriano de Guerrero pretendía obtener las planillas de despacho de su vehículo sin cumplir los requisitos cuya verificación era responsabilidad de la empresa transportadora.

Después de ese análisis probatorio, el juzgado encargado de tramitar el incidente de desacato concluyó que no se había incumplido el fallo de tutela del 17 de agosto de 2005 y que, en cambio, estaba probado que, pese a que las planillas se dejaron a disposición de la señora Soriano de Guerrero, no se pudieron entregar justamente porque no se cumplieron los requisitos exigidos para que el vehículo de su propiedad prestara el servicio de transporte. Puntualmente, el despacho judicial indicó que la mencionada señora “… no ha dado cumplimiento con la cláusula octava del contrato suscrito, entre ella y la empresa tutelada y menos aun lo dispuesto en el artículo cuarto (4º) del Decreto 171 de febrero 5 de 2001 que establece (…)”.

Conviene precisar que en el fallo de tutela del 17 de agosto de 2005 el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Soacha indicó que las “planillas de despacho” se entregarían “hasta tanto se define la actuación administrativa que prevé el artículo 57 del Decreto 171 de 2001”, esto es, hasta que el Ministerio de Transporte resolviera la solicitud de desvinculación del vehículo FEC 236 de la empresa USATRANS S.A.(58). Lo anterior, con fundamento en el parágrafo 1º de la mencionada norma que establece que “la empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo hasta que se decida sobre la desvinculación”.

Dicha situación implica, en los términos del artículo 8º(59) del Decreto 2591 de 1991, que la orden de tutela tenía un carácter transitorio y, por tanto, quedaba supeditada a lo decidido por el Ministerio de Transporte (entidad encargada de establecer si procedía o no la desvinculación del vehículo en cuestión). En todo caso, tal como lo señaló ese despacho judicial, las planillas de despacho —uno de los documentos necesarios para la operación del vehículo en las rutas asignadas por la empresa transportadora—, solo serían entregadas “… bajo el cumplimiento de los requisitos previstos en el contrato de vinculación”.

En otras palabras, para que el vehículo de propiedad de señora Isabel Soriano de Guerrero prestara el servicio público de transporte automotor de pasajeros por carretera por el tiempo de duración del amparo transitorio, esto es, desde que se impartió la orden de tutela hasta que el Ministerio de Transporte resolvió la solicitud de desvinculación, se debían cumplir los requisitos exigidos por la ley.

Por último, se debe reiterar que la acción de tutela fue creada por el legislador para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, pero, en ningún caso, puede ser utilizado este mecanismo judicial para omitir el cumplimiento de las obligaciones que impone la ley y la Constitución. Siendo así, la señora Soriano de Guerrero no podía escudarse en el amparo de tutela para desconocer las obligaciones que la ley le imponía para prestar el servicio público de transporte de pasajeros por carretera.

En esas condiciones, para la Sala, no se configuró el error de hecho o de derecho en la providencia del 27 de septiembre de 2005, pues es razonable, razonada y adecuada la valoración probatoria que realizó el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha y, además, dicha decisión se dictó en observancia de los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991, que, como se vio, establecen las reglas para que el juez de tutela verifique el cumplimiento y/o desacato del fallo que ampara derechos fundamentales.

No puede perderse de vista que en materia de tutela el juez tiene amplias potestades, tanto para configurar en la sentencia la forma de proteger los derechos fundamentales como para luego disponer lo pertinente para que la orden de tutela se cumpla de inmediato y sin dilaciones. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-1158 de 2003 indicó:

“… los jueces de primera instancia, con el propósito de garantizar la efectividad de los derechos de los asociados y en desarrollo del principio del efecto útil de las sentencias, gozan de amplias facultades en la determinación de la forma de ejecución de los fallos de tutela y en la adopción de las medidas tendientes a su cumplimiento; deduciéndose, de tal aserto, el deber de velar por el cumplimiento efectivo de las garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela, ‘interpretando las normas y las sentencias dictadas en el caso concreto’”.

Puede ocurrir que al decidir el incidente de desacato el juez advierta que la orden de tutela se encuentra cumplida, lo que supone, por obvias razones, que debe abstenerse de imponer las sanciones de multa y arresto por desacato y, en su lugar, debe declarar que no prosperan la solicitudes de cumplimiento y desacato, tal y como ocurrió en el presente asunto. Ese tipo de decisiones son ajustadas a derecho y no configuran ningún tipo de error jurisdiccional.

Lo anterior es suficiente para concluir que no se presentó el error que la señora Isabel Soriano de Guerrero le atribuyó a la Rama Judicial. Con todo, es del caso mencionar que los hechos narrados en la reforma de la demanda de reparación directa, relacionados con la existencia de las decisiones proferidas por el Ministerio de Transporte y por la “Unidad Judicial de Silvania y Tibacuy” —ya mencionados—, no desvirtúan la anterior conclusión.

Como se vio en el acápite de hechos probados, mediante Resoluciones números 1738 de 2005 (confirmada por Res. 1797/2007), 916 de 2007 y 354 de 2008, el Ministerio de Transporte decidió desfavorablemente las solicitudes de desvincular el vehículo de propiedad de la demandante, porque consideró que no se cumplía con el primer presupuesto para la desvinculación administrativa, esto es, que estuviera vencido el contrato de vinculación del automotor que pretendía prestar el servicio a la empresa trasportadora.

Igualmente, en el año 2010, la “Unidad Judicial de Silvania y Tibacuy”, en el proceso verbal sumario de incumplimiento de contrato de vinculación, concluyó que el incumplimiento de ese contrato era imputable a la empresa transportadora y no a la señora Soriano de Guerrero.

Empero, a pesar de que esos pronunciamientos fueron favorables a los intereses de la aquí demandante, a juicio de la Sala, no podían valorarse al resolverse el incidente de desacato, en tanto fueron proferidos con posterioridad a que se adelantó y se adoptó una decisión definitiva en el trámite incidental (27 de septiembre de 2005).

Por último, la Subsección advierte que el hecho de que existieran esos pronunciamientos no significa, per se, que sea equivocado o contrario a derecho el razonamiento expuesto en la providencia de la que se predica el error, pues se trata de decisiones dictadas en actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las que se estudian asuntos de diferente naturaleza a los analizados en un incidente de desacato.

3.2.2 Del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

Como quedó expuesto en el acápite de fundamentos jurídicos de la demanda, la parte actora alegó que la Rama Judicial incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, porque no veló por el cumplimiento del fallo, sino que volvió a estudiar el fundamento de la solicitud de amparo.

Tal planteamiento, a juicio de la Sala, no constituiría un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pues, como se explicó, este se origina en actuaciones u omisiones de los procesos judiciales diferentes a las providencias judiciales, pero, según lo dicho por la parte actora, la fuente del daño tendría origen en una providencia judicial, esto es, el auto del 27 de septiembre de 2005, mediante el cual el Juzgado Segundo Penal Municipal de Soacha declaró que no prosperaba el incidente de desacato promovido por la señora Soriano de Guerrero para que se cumpliera el fallo de tutela del 17 de agosto de 2005.

Con todo, se debe decir que, según las pruebas obrantes en el expediente, el trámite del incidente de desacato se adelantó en observancia de lo establecido en el artículo 137(60) del C.P.C., aplicable por remisión del artículo 4º(61) del Decreto 306 de 1992 “por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”.

En efecto, dentro de ese trámite incidental se corrió traslado a USATRANS S.A. para que rindiera el informe respectivo y solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer, se decretaron las pruebas que se consideraron necesarias para resolver el incidente de desacato y, finalmente, se emitió un pronunciamiento de fondo, actuaciones que conoció tanto la accionante como la empresa accionada, al punto de que intervinieron de manera activa dentro del trámite respectivo. Otra cosa es que al momento de adoptar una decisión de fondo en el incidente de desacato se hubiera considerado que no existía incumplimiento de la orden de tutela, cuestión que, se reitera, por sí sola no constituye una irregularidad por la que deba responder la Rama Judicial.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia.

4. Condena en costas.

Dado que, para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna de ellas actuó de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1: Confirmar la sentencia del 28 de septiembre de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas.

2: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

21 Consejo de Estado, Sala Plena. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 11001-03-26-000-2008-00009-00.

22 Fls. 17 - 20, cdno. 2.

23 “ART. 136.—Caducidad de las acciones.
(…)
8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
(…)”.

24 Fls. 248 - 256, cdno. 4.

25 Fl. 16, cdno. 1.

26 “ART. 308.—Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
“Este Código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
“Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16594, CP: Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13164, CP: Ricardo Hoyos Duque.

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de julio de 2012, Exp. 22581, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16.594, CP.: Mauricio Fajardo Gómez.

30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 25000-23-26-000-1995- 01337-01(17301), CP: Mauricio Fajardo Gómez.

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de septiembre de 2013, exp. 25000-23- 26-000-2000-01353-01(27452), CP: Olga Mélida Valle de De la Hoz.

32 Fl. 20, cdno. 3.

33 Fls. 96 - 97, cdno. 4.

34 Fls. 2 - 10, cdno. 4.

35 Fls. 139 - 146, cdno. 4.

36 Fls. 147 - 150, cdno. 4.

37 Fls. 154 - 161, cdno. 4.

38 Fls. 180 - 183, cdno. 4.

39 Fl. 168, cdno. 4.

40 Fls. 195 - 196, cdno. 4.

41 Fls. 198 - 200, cdno. 4.

42 Fl. 206, cdno. 4.

43 Fls. 248 - 256, cdno. 4.

44 Fls. 60 – 64, cdno. 3.

45 Fls. 54 – 64, cdno. 3.

46 Fls. 65 – 69, cdno. 3.

47 Fls. 65 – 69, cdno. 3.

48 Fls. 268 – 275, cdno. 3.

49 “ART. 27.—Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
“Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
“Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
“En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

50 “ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
“La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-243 de 1996”.

51 “ART. 53.—Sanciones penales. El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar.
“También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivo la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual hubiera sido parte”.

52 Así lo estableció la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-512 de 2011:
“… Es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato son dos instrumentos jurídicos diferentes, los cuales, a pesar de tener un mismo origen —la orden judicial de tutela— y tramitarse en forma paralela, persiguen distintos objetivos. Así lo sostuvo en Auto 045 de 2004 al indicar:
‘3. En torno a estas dos actuaciones, en reciente decisión la Corte precisó que el cumplimiento del fallo y el desacato ‘son en realidad dos instrumentos jurídicos diferentes, que a pesar de tener el mismo origen —la orden judicial de tutela— y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el fallo’. Bajo esa premisa, en la misma providencia se sostuvo que, ‘si bien en forma paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el trámite de desacato, este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección’. Por ello, sin perjuicio de que se sancione o no al funcionario obligado a obedecer el fallo, el juez constitucional tiene el deber de asegurar su total cumplimiento si ello no ha ocurrido por vía del desacato, ya que en ciertos eventos la efectividad de los derechos conculcados se logra ‘a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida (…)’.
“Siguiendo esta interpretación constitucional, ‘el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tiene como posibilidad el incidente de desacato’.
De acuerdo con la anterior, la Corte Constitucional ha expuesto las diferencias existentes entre estos dos trámites en los siguientes términos:
‘Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela. Además, el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tiene como posibilidad el incidente de desacato.
4. Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes:
i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque
v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público’.”.

53 Original de la cita: “Si el responsable es servidor público, el requerimiento debe dirigirse a su superior, para que haga cumplir la sentencia y lo investigue disciplinariamente. Si pasan otras 48 horas sin que el amparo concedido se haya satisfecho, el juez ordenará abrir proceso contra el superior”.

54 Original de la cita: “Sobre el tema, señala la Sentencia SU-1158 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy): ‘En consecuencia, el juez competente debe estar permanentemente alerta para que la orden de tutela sea cumplida y, aún de oficio, debe emplear todos los mecanismos necesarios para que el derecho fundamental no sea violado o no se amenace su violación. Para tal fin, el juez encargado de hacer cumplir la orden de tutela, debe aplicar no solamente el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, sino el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 que lo faculta para establecer todos los efectos para el caso concreto, evitar toda nueva violación y amenaza, perturbación o restricción y disponer todo ‘lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos’. La Sentencia T-632 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy), a su turno, indica: ‘Entre dichas medidas se encuentran, por ejemplo, la facultad de decretar y practicar pruebas y de ajustar las órdenes dictadas para lograr la efectiva protección del derecho tutelado. Ciertamente, dado que el juez de primera instancia mantiene las facultades y obligaciones constitucionales que le son otorgadas en la etapa del juzgamiento, está facultado —incluso obligado— para ejercer su actividad probatoria a fin de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden impartida y para asegurar la efectiva protección a los derechos fundamentales de los peticionarios’.”.

55 Original de la cita: “El trámite de desacato es, en efecto, uno más de los mecanismos judiciales de los que puede disponer el juez para promover la satisfacción de su sentencia. El juez puede, por lo tanto, darle apertura al incidente cuando considere que, en los términos del Decreto 2591 de 1991, resulta necesario y apropiado para lograr que las órdenes que impartió se cumplan. Es posible que tal propósito se alcance a través de un incidente de desacato, pero puede, también, que el cumplimiento no se logre por esa vía. Ante tal escenario, el juez debe activar las demás medidas que considere pertinentes para el efecto”.

56 Original de la cita: “El juez debe valorar el incumplimiento a la luz de las circunstancias específicas que lo motivaron en el caso concreto. En los términos de la jurisprudencia constitucional, esto supone que deba valorar si existió una imposibilidad absoluta —jurídica o fáctica— para acatar lo ordenado y considerar las medidas positivas que, de buena fe, haya realizado el obligado en aras de la materialización del amparo (Sobre este punto en particular, puede revisarse la Sentencia T-553 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán). La Corte ha advertido, en todo caso, que se puede imponer una sanción por desacato cuando la orden impartida por el juez de tutela no fue precisa y cuando el obligado quiso cumplir la orden, pero no se le dio la oportunidad de hacerlo (Cfr. Sentencia T-068 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas)”.

57 Original de la cita: “Sentencia T-086 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda”.

58 “ART. 57.—Desvinculación administrativa por solicitud de la empresa. Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes, el representante legal de la empresa podrá solicitar al Ministerio de Transporte su desvinculación, invocando alguna de las siguientes causales imputables al propietario del vehículo:
“1. No cumplir con el plan de rodamiento registrado por la empresa ante el Ministerio de Transporte.
“2. No acreditar oportunamente ante la empresa la totalidad de los requisitos exigidos en el presente decreto o en los reglamentos para el trámite de los documentos de transporte.
“3. No cancelar oportunamente a la empresa las sumas pactadas en el contrato de vinculación. Numeral declarado Nulo por el Consejo de Estado mediante fallo 199 del 22 de septiembre de 2011, Expediente 2008- 00199-00.
“4. Negarse a efectuar el mantenimiento preventivo del vehículo, de acuerdo con el programa señalado por la empresa.
“5. No efectuar los aportes obligatorios al fondo de reposición de la empresa. Numeral declarado Nulo por el Consejo de Estado mediante fallo 199 del 22 de septiembre de 2011, Expediente 2008-00199-00.
“PAR. 1º—La empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo hasta que se decida sobre la desvinculación.
“PAR. 2º—Si con la desvinculación que autorice el Ministerio de Transporte se afecta la capacidad transportadora mínima exigida a la empresa, esta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución correspondiente, para suplir esta deficiencia en su parque automotor. “Si en ese plazo no sustituye el vehículo, se procederá a ajustar la capacidad transportadora de la empresa, reduciéndola en esta unidad” (se destaca).

59 “ART. 8º—La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente solo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
“En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
“Si no la instaura, cesarán los efectos de este.
“Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”.

60 “ART. 137.—Modificado. D.E. 2282/89, artículo 1º, num. 73. Proposición, trámite y efecto de los incidentes. Los incidentes se propondrán y tramitarán así:
“1. El escrito deberá contener lo que se pide, los hechos en que se funden y la solicitud de las pruebas que se pretenda aducir, salvo que estas figuren ya en el proceso.
Al escrito deberán acompañarse los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del peticionario.
“2. Del escrito se dará traslado a la otra parte por tres días, quien en la contestación pedirá las pruebas que pretenda hacer valer y acompañará los documentos y pruebas anticipadas que se encuentren en su poder, en caso de que no obren en el expediente.
“3. Vencido el término del traslado, el juez decretará la práctica de las pruebas pedidas que considere necesarias y de las que ordene de oficio, para lo cual señalará, según el caso, un término de diez días o dentro de él, la fecha y hora de la audiencia o diligencia; no habiendo pruebas qué practicar, decidirá el incidente.
“4. Por regla general los incidentes no suspenden el curso del proceso, pero la sentencia no se pronunciará mientras haya alguno pendiente, sin perjuicio de los que se deban resolver en ella y de lo dispuesto en los artículos 354 y 355.
“5. Sobre la procedencia de las apelaciones que se interpongan en el curso de un incidente, se resolverá en el auto que conceda la apelación que se interponga contra el auto que decida el incidente. Si no se apela este, aquellas se tendrán por no interpuestas”.

61 “ART. 4º—De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991. Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto.
“Cuando el juez considere necesario oír a aquel contra quien se haya hecho la solicitud de tutela, y dicha persona sea uno de los funcionarios que por ley rinden declaración por medio de certificación jurada, el juez solicitará la respectiva certificación”.