Sentencia 2008-00689 de octubre 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Hernán Andrade Rincón

Bogotá, D.C., cinco (05) de octubre de dos mil dieciséis (2016).

Exp.: 250002326000200800689 01 (49.973)

Actor: Carlos Fidolo González y otro

Demandado: Beneficencia de Cundinamarca

Acción: Reparación directa

Temas: Ineptitud sustantiva de la demanda. Indebida escogencia de la acción. Ocupación permanente o temporal de un predio. Diferencia con incumplimiento contractual. Improcedencia de la adecuación de la acción por caducidad.

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, procede a resolver el presente asunto sometido a su conocimiento.

La Sala de Subsección(sic), con el objeto de desatar los cargos formulados por el recurrente contra la sentencia de primera instancia, estudiará (1) la competencia de la corporación para conocer del sub examine y (2) la procedencia de la acción de reparación directa interpuesta para conocer del asunto sometido a consideración de la corporación, apartado en el que se concluirá en su impertinencia, tal como se sustentará enseguida. Por tal motivo, la Sala se declarará inhibida para conocer el asunto por la ineptitud sustantiva de la demanda. Igual suerte correrá el análisis de las pretensiones formuladas en la demanda de reconvención.

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, dado que la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 61.860.630.573,73 para la fecha de presentación de la demanda, y la cuantía exigida para que el proceso de reparación directa en el año de 2009 tuviera vocación de doble instancia era superior a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 —modificado por el mediante el artículo 1º de la Ley 954 de 2005—, suma que resulta ampliamente superada.

2. Ineptitud sustantiva de la demanda.

2.1. Aspectos generales.

La jurisprudencia contencioso administrativo tiene sentado que la fuente del daño cuya indemnización se depreca al Estado determina la acción judicial de carácter subjetivo procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional(21). La elección efectuada por el actor tiene, también, evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto será la causa petendi la que, en últimas, justifique el ejercicio de una u otra acción y ofrece el marco dentro del cual el sujeto pasivo de la acción podrá estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. La indebida escogencia de la acción procesal no puede entenderse, entonces, como un simple defecto formal de la demanda sujeta a la corrección del juez de conocimiento(22).

La escogencia adecuada de la acción, además, es uno de los supuestos para entender que se ha presentado una “demanda en forma”, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo —normas aplicables al sub lite—, por manera que ante una incorreción en la elección de la acción se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda”, que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora(23).

De manera excepcional, cuandoquiera que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, puede el juez contencioso administrativo adecuar la acción indebidamente formulada, pero para tales efectos no debe existir una variación de la causa petendi, ni de las pretensiones formuladas, la acción a la que se adecua no deba haber caducado(24) y, en cualquier caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades correspondientes para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción.

2.2. Hechos relevantes demostrados en el proceso.

Para efectos de estudiar la pertinencia de la acción ejercida por el actor, en el sub lite se encuentran demostrados los siguientes aspectos:

2.2.1. Entre la Beneficencia de Cundinamarca (vendedora) y Carlos Fidolo González Cuéllar (comprador) se celebró un contrato de compraventa del inmueble ubicado en la esquina sur-oriental de la carrera 24 con calle 72, de la ciudad de Bogotá, identificado con el número 71-99, el cual se protocolizó mediante la escritura pública Nº 046 del 4 de febrero de 1977(25). La compraventa celebrada fue registrada en la oficina de registro de instrumentos públicos en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 50C - 378618(26).

De conformidad con los pactos contractuales contenidos en la compraventa mencionada, el pago del precio, fijado en la suma de $ 19’564.550,00, sería cancelado por el comprador así: $ 1’500.000 a la firma de la compraventa; 3 pagos de $ 500.000,00 los cuales se realizarían los días 20 de diciembre de 1977, 20 de diciembre de 1978 y 20 de diciembre de 1979. El saldo, esto es, la suma de $ 16’564.550,00 sería pagado el día en que la vendedora hiciera la entrega real y material del inmueble, lo cual debía haber ocurrido, de conformidad con la cláusula 5ª del contrato, “...el 15 de abril de 1980, o en un plazo prudencial no mayor de 120 días después de la fecha anteriormente fijada”.

2.2.2. Luego de varios procesos judiciales entre las partes, relacionados con el contrato de compraventa suscrito entre ellas, en los que se debatió su cumplimiento y validez, y cuyo detalle resulta irrelevante para los efectos del presente fallo, mediante sentencia del 28 de junio de 2006(27), proferida por esta corporación, se encontró que la Beneficencia de Cundinamarca había incumplido con su obligación de entrega del inmueble objeto de la compraventa y, en consecuencia, le ordenó su entrega real y material. Al aquí demandante le ordenó, por su parte, el pago del saldo insoluto del precio pactado, previa actualización de tal monto. En uno de los apartes de la providencia que se menciona, se razonó de la siguiente manera:

“De lo anterior se deduce que el actor tiene derecho de exigir, del vendedor, el cumplimiento del contrato, tal como lo establece el código de comercio en el artículo 922, según el cual ‘la tradición del dominio de los bienes raíces requerirá, además de la inscripción del título en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos, la entrega material de la cosa.’ 

“Además de lo anterior, el actor pudo exigir la indemnización de perjuicios, al amparo de lo dispuesto por el artículo 1546 del Código Civil, el cual dispone que ‘en los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado. 

“’Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios.’ 

“No obstante, el actor sólo pidió con la demanda que se obligara al vendedor a realizar la entrega y la tradición del inmueble, razón por la cual la Sala no se referirá al tema de los perjuicios”.  

Se advierte de lo transcrito, además del fundamento normativo que sustentaba la obligación de entrega a cargo del demandado, que la única pretensión formulada en el proceso respectivo fue la de obligar al vendedor a realizar la entrega del bien inmueble, sin que se hubiese requerido la indemnización de los perjuicios que el incumplimiento contractual le había generado, por lo que la Sala no se pronunció sobre tal aspecto, lo cual resulta consecuente con el principio de congruencia.

Para poder arribar a la conclusión que viene de detallarse, la Sección Tercera inicialmente hubo de revisar si en el caso concreto se había presentado la caducidad de la acción contractual interpuesta, tal como fue declarado en la sentencia impugnada en dicho trámite. La sección, sobre ese particular, concluyó:

“De acuerdo con los hechos alegados en la demanda y probados en el proceso, el contrato se celebró en 1977 y se incumplió definitivamente en 1980, razón por la cual la norma aplicable para el caso era la vigente en esa época, es decir, la norma civil que establecía la caducidad de 20 años, pues no existía norma especial sobre este punto en las leyes reguladoras de contratos del Estado de esa época”. (Desataca la Sala)

2.2.3. Atendiendo la orden de entrega contenida en el fallo referido en el numeral en inmediata precedencia, la Beneficencia de Cundinamarca dio cumplimiento al fallo el 3 de diciembre de 2007(28).

2.3. Caso concreto.

La parte actora interpuso una acción de reparación directa, sustentada en una ocupación temporal de un inmueble de su propiedad por parte de la Beneficencia de Cundinamarca, ocupación que se originó en la falta de entrega del inmueble por parte de la antedicha entidad pública luego de la celebración de un contrato de compraventa. Subsidiariamente, el demandante sustenta la acción impetrada en un enriquecimiento sin causa de la administración al explotar comercialmente un inmueble que no era de su propiedad e impedir su explotación a su legítimo dueño.

Para cualquiera de los dos eventos alegados, el actor requirió la indemnización de los perjuicios derivados de: (i) no haber podido construir en el inmueble un complejo comercial; (ii) los cánones de arrendamiento dejados de percibir por el actor y que fueron recibidos por la Beneficencia durante el lapso comprendido entre la fecha prevista para la entrega y aquella que en la que finalmente ocurrió; (iii) el daño moral y el daño a la vida de relación.

2.3.1. Ocupación temporal.

El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo dispone que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando su origen sea, entre otras hipótesis, la ocupación temporal o permanente de inmueble por razón de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. El numeral 8º del artículo 136 del mismo cuerpo normativo establece, por su parte, que la de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir del día siguiente de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Para la jurisprudencia de la corporación la ocupación permanente “...se presenta cuando la administración se instala en el terreno, ya sea construyendo allí una obra pública, destinándolo como lugar de asentamiento de algún grupo humano determinado, ubicando una unidad militar, etc., es decir cuando toma posesión definitiva del mismo, asumiéndolo como propio —de facto—, para desarrollar allí cualquiera de los fines estatales. La ocupación es temporal, cuando esa posesión o instalación en el terreno es apenas transitoria, ocurre para atender una necesidad específica(29).

En relación con las normas y jurisprudencia citadas, debe precisar la Sala que la ocupación permanente o temporal que se demanda bajo la égida de la acción de reparación directa debe tener su origen en una actuación de facto de la administración, atentatoria del derecho de propiedad o de cualquiera otro derecho real o personal que puede resultar afectado, desligada de un acto o contrato previo que la ordene u origine, pues en estos últimos eventos la reparación directa no será el medio procesal adecuado para acudir a la jurisdicción(30).

Así, por lo tanto, los “...trabajos públicos o por cualquiera otra causa...” que determinen la ocupación permanente o temporal que da lugar a la acción de reparación directa, no pueden tener origen en actos administrativos que se observen ilegales o en relaciones contractuales que se reputen incumplidas, pues en estos eventos la fuente del daño será, en su orden, la ilegalidad del acto o el incumplimiento contractual y no la ocupación del inmueble en sí misma considerada y, en consecuencia, las acciones adecuadas para los casos indicados serán la de nulidad y restablecimiento del derecho y la de controversias contractuales(31).

En el caso concreto, los daños alegados por la parte actora no se derivaron de la ocupación temporal del bien, sino del incumplimiento de la obligación contractual de entrega del mismo. En efecto, la falta de entrega del inmueble objeto del contrato de compraventa suscrito entre la Beneficencia de Cundinamarca y González Cuéllar comportó, como se tuvo por demostrado en la sentencia del 28 de junio de 2008, un incumplimiento de aquella que trajo como consecuencia la orden de su entrega material.

Adicionalmente, como lo dejó sentado expresamente el fallo en mención, era esa la oportunidad para que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1882 del Código Civil(32), además de requerirse la entrega del bien, se reclamara la indemnización de los perjuicios irrogados por cuenta de tal desatención del pacto negocial, cosa que omitió el aquí demandante y que pretende ahora corregir al amparo de la acción de reparación directa.

Por lo demás, si en aras de dar prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente adjetivo o procedimental, se considerara pertinente la adecuación de la acción, de bulto se advierte que la misma habría caducado.

En efecto, la contabilización del plazo de caducidad de la acción de controversias contractuales, tal como lo dejó definido la corporación en pluricitada sentencia del 28 de junio de 2006, inició en la fecha en la que se consolidó el incumplimiento de la obligación de entrega a cargo Beneficencia de Cundinamarca, esto es, el 14 de agosto de 1980(33) y, por lo tanto, la acción de controversias contractuales podía interponerse hasta el 14 de agosto de 2000(34). Teniendo en cuenta que el escrito generatriz del este proceso se presentó el 5 de diciembre de 2008, la acción, para tal fecha ya había caducado.

Hechas las anteriores precisiones y siguiendo los criterios trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, puede concluirse que la acción de reparación directa instaurada en el presente caso y sustentada en una ocupación temporal es una vía procesal equivocada.

2.3.2. Enriquecimiento injustificado.

Con el objeto de determinar si las alegaciones de la parte actora en relación con la existencia de un supuesto enriquecimiento sin causa de la administración resultan atendibles, la Sala pone de presente los elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, han concurrir forzosamente:

a) Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía. 

b) Por empobrecimiento, que se traduce en la disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico. 

Precisamente por ese empobrecimiento es que puede ejercer la acción que se comenta. 

c) Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra; 

d) Ausencia de causa, es decir, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura; 

e) Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente”(35). 

Pues bien, el enriquecimiento sin causa alegado por el actor resulta abiertamente improcedente, toda vez que, tal como se dejó indicado en el numeral precedente, las reclamaciones que ahora se formulan eran pasibles de la acción de controversias contractuales, es decir, el actor contó con un instrumento judicial particular para solicitar la indemnización de perjuicios y no lo hizo de manera oportuna, por lo que se incumpliría con la condición según la cual el demandante no pueda ejercer otra acción diferente.

Por otra parte, es claro que aquello que ahora requiere el accionante de manera subsidiaria en sus pretensiones a título de “compensación”, tiene su origen en un incumplimiento contractual, por manera que la orfandad de causa requerida para la configuración del enriquecimiento injustificado no se concreta en el sub examine.

Advertido lo anterior, puede concluirse que la acción de reparación directa instaurada en el presente caso y sustentada en un enriquecimiento incausado de la administración es una vía procesal impertinente.

En suma, las consideraciones hasta aquí expuestas, tal como se anticipó, impiden a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas por el actor y le imponen declararse inhibida para tales propósitos, en tanto, como se dejó dicho, la indebida escogencia de la acción configura una ineptitud sustantiva de la demanda y, en este sentido, será modificado el fallo impugnado.

2.3.3. Demanda de reconvención.

Tal como de dejó indicado en la primera parte de la presente providencia, la Beneficencia de Cundinamarca demandó en reconvención a la parte actora con el objeto de que se ajustara el valor de la compraventa al justo precio del inmueble.

A ese respecto debe reiterar la Sala lo indicado en precedencia en relación con la impertinencia de la acción para formular la pretensión señalada y respecto a la imposibilidad de adecuar la acción procesal dada la evidente caducidad que se ha presentado.

Por este motivo, en relación con las pretensiones formuladas en la demandad de reconvención, se declarara la ineptitud sustantiva de la demanda y, en este sentido, será modificado el fallo impugnado

3. Costas del proceso.

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCANSE los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, los cuales quedarán así:

Primero. DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda principal y de la demanda de reconvención y, en consecuencia, INHIBÉSE para conocer de fondo las pretensiones formuladas por las partes”.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Hernán Andrade Rincón—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera».

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de febrero de 2001, expediente 17769, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, sentencias del 12 de mayo de 2011, Exp. 26758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 7 de junio de 2007, Exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 19 de julio de 2007, Exp. 30905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 31 de agosto de 2005, Exp. 29511, C.P. María Elena Giraldo Gómez. En reciente oportunidad, en providencia de esta subsección, ver: sentencia del 12 de mayo de 2016, Exp. 36705, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, Exp. 18530, C.P. Enrique Gil Botero.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2012, Exp. 22244, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, Exp. 26870, C.P. Hernán Andrade Rincón.

25 Fls. 3 a 12 cdno. de pruebas.

26 Cfr. fls.13 a 15 cdno. de pruebas.

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2006, Rad. 25000-23-26-000-1998-01312-01(19482). Demandantes: Carlos Fidolo González y Superbusiness Commerce Center Ltda. -Supercenter Ltda. Demandada: Beneficencia de Cundinamarca, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

28 Tal como dan cuenta las actas de la diligencia de entrega del inmueble que responsa a folios 87 a 158 del cdno. de pruebas.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia del 14 de septiembre de 2000, Exp. 11417, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

30 No obstante lo indicado, debe indicarse que en los casos en los que no se tache de ilegal el acto que determinó la ocupación, podría resultar procedente la acción de reparación directa.

31 En cuanto a la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derechos para eventos en los que la afectación de un derecho real es antecedida por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 3 de diciembre de 2007, Exp. 16503, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; 24 de octubre de 2013, Exp. 48390, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz; 26 de agosto de 2015, Exp. 30827, C.P. Hernán Andrade Rincón.

32 Código Civil, artículo 1882: “El vendedor es obligado a entregar la cosa vendida inmediatamente después del contrato, o a la época prefijada en él.

“Si el vendedor, por hecho o culpa suya ha retardado la entrega, podrá el comprador, a su arbitrio, perseverar en el contrato o desistir de él y en ambos casos con derecho para ser indemnizado de los perjuicios según las reglas generales. 

“Todo lo cual se entiende si el comprador ha pagado o está pronto a pagar el precio íntegro o ha estipulado pagar a plazo. 

“Pero si después del contrato hubiere menguado considerablemente la fortuna del comprador, de modo que el vendedor se halle en peligro inminente de perder el precio, no se podrá exigir la entrega aunque se haya estipulado plazo para el pago del precio, sino pagando o asegurando el pago”. (Destaca la Sala)

33 Tal como se indicó previamente, en la cláusula 5 del contrato de compraventa se estableció que la entrega del inmueble debía realizar el 15 de abril de 1980 o en un plazo prudencial no mayor de 120 días después de la fecha anteriormente fijada.

34 En el fallo del 28 de junio de 2006 la Sección precisó que la prescripción de la acción en el presente caso era de 20 años.

35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del septiembre 6 de 1991, Exp. 6306, C.P. Daniel Suárez Hernández.