Sentencia 2008-00763 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 25000232500020080076301

Ref.: Expediente 1149-2012

Magistrado Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: José Dolores Aristizabal Jaramillo

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., mayo dos de dos mil trece.

EXTRACTOS. «Considera

Mediante la Resolución 00664 de 31 de julio de 2002 (fls. 2 a 8 del c. p.) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, encontró acreditado que el señor José Dolores Aristizabal Jaramillo cumplió 55 años de edad el 14 de septiembre de 2000, pues nació el mismo día y mes de 1945; que prestó servicios a entidades de derecho público y cotizó en parte ante el Instituto de Seguros Sociales por vinculaciones laborales en el sector privado por 26 años y 26 días, y que el último cargo que desempeñó fue el de Representante a la Cámara entre el 1º de enero y el 19 de julio de 2000, es decir, durante 6 meses y 18 días.

Los anteriores aspectos no son materia de discusión por las partes involucradas en la controversia, por lo que la Sala se encuentra relevada de realizar algún examen sobre ese particular.

Considera el actor que la pensión no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto percibía un congresista en ejercicio para el año 2002, tal como lo ordenan los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, por cuanto en ese año le fue decretada, con efectos fiscales a partir del 15 de septiembre de 2000, fecha en que acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Por su parte, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la Republica sostiene que de acuerdo con la interpretación que fijó la Corte Constitucional en la Sentencia C-608 de 1999 que declaró exequible el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el ingreso base de liquidación de la pensión del actor se obtuvo de promediar lo devengado por los servicios prestados en el último año, que comprende 56 días en 1996 y 105 días en 1997 cotizados al Seguro Social y 199 días que desempeñó como congresista en el año 2000, fracciones que sumadas totalizan un (1) año, las cuales actualizó con el IPC hasta el año 2000.

Agregó que no tenía derecho a la liquidación de la pensión en los términos que le fue reconocida, por no ser beneficiario del régimen de transición establecido en el Decreto 1293 de 1994 dado que no ostentó la calidad de congresista el 1º de abril de 1994, por lo que tiene derecho a la pensión por aportes a la edad de 60 años, y que por esa razón promovió acción de lesividad.

Para el juzgador de la primera instancia, el actor no puede pretender la reliquidación de la pensión que tiene como base un reconocimiento que no se ajusta a derecho, pues cuando cumplió 55 años de edad no se desempeñaba como Representante a la Cámara, y al momento de cumplir los 20 años de servicios, tampoco ostentaba dicha calidad.

El demandante expresa su inconformidad con la decisión de primera instancia, por considerar que el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 no condicionó la aplicación del régimen pensional especial al cumplimiento de los 55 años de edad y los 20 años de servicios ostentado calidad de congresista. El Consejo de Estado en la sentencia de 10 de noviembre de 2010, Expediente 0639-2008 reiteró que el requisito de edad para acceder a la pensión especial es de 50 años, y en cuanto al monto señaló que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en la fecha en que se decrete la jubilación.

Señala que el tribunal se sustrajo de seguir las directrices de la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 21 de octubre de 2010, Expediente 1702-2009, actor Héctor Julio Becerra Ruiz, quien fue congresista entre el 20 de julio de 1997 y el 19 de julio de 1998, y contaba con más de 55 años en la fecha en que le fue reconocida la pensión, y donde ordenó reconocerla con base en el 75% del ingreso mensual promedio de lo devengado por los congresistas en ejercicio al día 9 de mayo de 2001, fecha en que se decretó la prestación.

En consecuencia el problema jurídico se contrae a establecer si el señor José Dolores Aristizabal Jaramillo, por haber sido Representante a la Cámara entre el 1º de enero y el 19 de julio de 2000, es decir, por espacio de 6 meses y 18 días, tiene o no derecho a que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconozca y pague la pensión de jubilación, en el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto percibía un congresista en ejercicio en el año 2002, fecha en que se expidió el acto administrativo que le reconoció la prestación.

En orden a resolver el problema jurídico, previamente es indispensable hacer las siguientes precisiones:

Para la Sala es claro que no se requiere tener vínculo laboral en condición de congresista a 1º de abril de 1994 para ser beneficiario del régimen de transición establecido para dichos servidores en el Decreto 1293 de 1994, pues basta que se cumpla con cualquiera de los presupuestos señalados en los artículos 2º y 3º ibídem(1).

De otro lado, el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 así como los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, señalan la manera como debe establecerse el ingreso base y porcentaje mínimo de la liquidación de la pensión, el reajuste y sustitución de la misma, de la siguiente forma:

El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, dispone:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”.

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores, en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva”.

Los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, establecen:

“ART. 5º—Ingreso básico para la liquidación pensional. Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación dentro del cual será especialmente incluido el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren”.

“ART. 6º—Porcentaje mínimo de liquidación pensional. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso, ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio; ni estará sujeto al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988”.

De las disposiciones trascritas se desprende, que fue un propósito del legislador que al establecer la base de liquidación y porcentaje mínimo de estas pensiones, su cuantía no resultara inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto perciba el congresista.

El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 fue objeto de control por la Corte Constitucional, quien mediante Sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999 lo declaró exequible, condicionando su alcance a los aspectos especiales que se detallaron en la misma providencia, de la cual se destacó lo siguiente:

En lo referente al alcance de las expresiones “ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista” “en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución”, estimó la Corte Constitucional que esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales, ni rompen el principio de igualdad, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, puntualizando que “… una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de las pensiones, reajustes y sustituciones —lo que se aviene a la Carta— y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso”.

En lo relativo a este aspecto dijo:

“En efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado promedio se establezca en relación directa y específica con la situación del congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha percibido en su caso, durante el último año. Y ello por cuanto será contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo de equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado periodo, si el promedio personal y específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del congresista cubre apenas unos pocos meses. En tal caso el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio” (subrayado y resaltado fuera del texto).

Esta corporación en sentencia de 22 de junio de 2006, contrario a lo afirmado por el actor en los motivos de inconformidad respecto de la decisión de primera instancia, acogió el criterio señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-608 de 1999, en relación con la forma como se debe establecer el ingreso base de liquidación de la pensión de los congresistas que ejercieron dicho cargo por un corto tiempo en el último año de servicio, así:

“En efecto, tanto el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 como el Decreto Reglamentario 1359 de 1993, al señalar la manera como debe establecerse el ingreso base de liquidación de la pensión, el reajuste o la sustitución de la misma, no dejan espacio dentro del cual quepa el menor asomo de duda, en el sentido de que ella no será inferior al “… 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación…”.

Los aspectos que motivaron la declaración de exequibilidad condicionada, versaron sobre el alcance de varias expresiones: “por todo concepto” e “ ingreso mensual promedio” contenidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 cuyo sentido en palabras de la Corte Constitucional no comprende simplemente el ingreso promedio restringido al concepto salario básico, sino que alude al nivel de ingresos señalados para el congresista en razón de sus funciones, estructurado en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

El periodo que por mandato legal ha de tomarse para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión, no da margen para que se le fije un entendimiento diferente al previsto en la disposición legal: “que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación”. Señalarle un alcance diferente equivale a desatender el tenor literal de la ley a pretexto de desentrañar lo que no definió expresamente la Corte Constitucional en la citada sentencia.

Nótese que la Corte Constitucional en la aludida sentencia, al señalar las condiciones para mantener la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, advierte con toda claridad que sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo de equilibrio, “… el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del congresista cubre apenas unos pocos meses (subrayado y resaltado fuera del texto).

En tal caso, puntualizó la sentencia, que “… el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio”.

La anterior no es la situación del demandante, pues el mismo fondo de previsión social del Congreso de la República en el acto acusado expresó que se había desempeñado como Representante a la Cámara desde el 20 de julio de 1986 hasta el 19 de julio de 1990(2).

En el caso concreto se demostró que el actor solo se desempeñó como Representante a la Cámara entre el 1º de enero y el 19 de julio de 2000, es decir, por espacio de 6 meses y 18 días en la etapa final de su vida laboral.

De acuerdo con lo anterior, al actor no le resulta aplicable el método de cálculo para determinar el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993 por haber ejercido el cargo de Representante a la Cámara durante escasos 6 meses y 18 días, pues el ingreso base de liquidación de estas pensiones, de acuerdo con las citadas disposiciones se determina teniendo en cuenta lo percibido como congresista en el último año de servicio, de tal forma que no hay modo diferente para calcular el monto de la prestación, y de hacerlo como lo sugiere el demandante, cuando lo exigido para obtener derecho al régimen que reclama es de un año, no solo crearía desigualdad entre los congresistas, sino sería contrario a los objetivos de la pensión.

Ahora bien, con respecto a la sentencia dictada el 21 de octubre de 2010, Expediente 1702-2009 citada por el demandante en el recurso de apelación, considera la Sala pertinente aclarar que la situación fáctica que allí se planteó es radicalmente diferente a la que aquí se estudia, pues el actor Héctor Julio Becerra Ruiz, se desempeñó como Representante a la Cámara entre el 20 de julio de 1983 al 19 de julio de 1986. Posteriormente se desempeñó como Senador de la República, entre el 20 de julio de 1986 y el 19 de julio de 1990, y luego entre el 20 de julio de 1994 y 19 de julio de 1998, situación muy distinta a la del aquí demandante, quien solo ejerció el cargo de Representante a la Cámara por espacio de 6 meses y 18 días.

La parte actora no logró, entonces, desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados.

Por las razones que anteceden, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda, pero no por los motivos que allí se indicaron, pues resulta desacertado condicionar el cumplimiento del año 20 de servicios y de la edad exigida en la ley ostentando la calidad de Senador o Representante a la Cámara para tener derecho a la pensión especial, pues dicho condicionamiento no se encuentra previsto ni en la Constitución, ni en la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 11 de noviembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Subsección F de descongestión, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor José Dolores Aristizabal Jaramillo contra el fondo de previsión social del Congreso de la República de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Expediente 25000232500020070018001 (N.I.2027-09). Sentencia de 10 de noviembre de 2010. Actor: Juan de Dios Alfonso García - contra - fondo de previsión social del Congreso de la República.

(2) Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B Expediente 25000232500020020415801 (N.I.8046-05). Sentencia de 22 de junio de 2006. Magistrado Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado. Actor: Jesús Orlando Gómez López contra - fondo de previsión social del Congreso de la República.