Sentencia 2008-00777 de marzo 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 08001-23-31-000-2008-00777-01 [19050]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Demandante: Leonell Rolong Martínez

Demandada: Municipio de Tubará - Atlántico

Acción de simple nulidad - Alumbrado público

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad del aparte VI del artículo 6º del Acuerdo 7 del 10 de septiembre de 2008, mediante el cual el Concejo Municipal de Tubará estableció la tarifa del impuesto de alumbrado público para ciertas personas naturales y jurídicas que reúnan las condiciones señaladas en dicha disposición.

Lo anterior, teniendo en cuenta que a pesar de que la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico no fue completamente favorable al demandante, el único apelante es el municipio de Tubará, a quien le fue desfavorable el numeral 1º de la sentencia apelada, en el que se declara la nulidad parcial del artículo 6º del acto demandado(3).

Para resolver la Sala considera lo siguiente:

Los artículos 84 y 137 del Código Contencioso Administrativo determinan la finalidad de la acción de nulidad y los requisitos de la demanda, así:

“ART. 84.—Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

(…).

ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes;

2. Lo que se demanda;

3. Los hecho u omisión que sirven de fundamento de la acción;

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación;

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valor;

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (resaltado por la Sala)

De conformidad con las normas transcritas, la acción de nulidad busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico a partir de la supremacía de la Constitución Política y en ella, el juez debe comparar el acto demandado con las normas superiores en las cuales debe fundarse(4).

En relación con el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, antes transcrito, la Corte Constitucional al estudiar su exequibilidad, indicó:

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación(5) (resaltado fuera del texto).

Así pues, es claro que las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolla en la demanda, constituye el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia.

En ese sentido, en atención al carácter de justicia o jurisdicción rogada que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial.

Entonces, es de la esencia del proceso contencioso en ejercicio de la acción de nulidad, la confrontación de los actos acusados con las normas superiores que se predican como transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado y sus argumentos atacan actos distintos a los demandados, porque el juez no puede resolver sobre temas que no le han sido puestos a su consideración.

No obstante lo anterior, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, en el evento en que el concepto de violación formulado por la demandante no sea suficiente, pero sí comprensible para el operador jurídico, el juez no puede desestimar el estudio de la nulidad propuesta.

Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio(6).

En el presente caso, al realizar una lectura integral de la demanda, la Sala advierte que el demandante invocó como violados los artículos 150-12 y 338 de la Constitución y que el concepto de violación se contrajo a que el Concejo Municipal de Tubará expidió el Acuerdo 7 del 10 de septiembre de 2008, sin tener facultades para establecer el impuesto de alumbrado público, toda vez que el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, no había establecido los elementos del tributo.

El tribunal, con fundamento en normativa constitucional y jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sección, indicó que el ente demandado tenía competencia para establecer el impuesto de alumbrado público y fijar sus elementos, en esa medida, encontró ajustado a derecho el acto demandado. Sin embargo, consideró que el aparte VI del artículo 6º del Acuerdo 7 de 2008, en cuanto estableció tarifas para algunos de los usuarios del servicio de alumbrado público no consultaba los principios de equidad, progresividad y eficiencia tributaria, razón por la cual anuló dicho aparte.

Respecto de la nulidad declarada por el a quo y que es el punto al cual se restringe la competencia de la Sala en segunda instancia, como se precisó al iniciar las consideraciones de esta providencia, se advierte que los argumentos del actor atacaron el acto demandado desde el punto de vista de la competencia que tenía el concejo municipal para reglamentar el impuesto de alumbrado público con fundamento en una ley en la que no se habían precisado sus elementos, pero en ningún momento el demandante cuestionó o hizo un análisis de la legalidad de las tarifas fijadas en el Acuerdo; tampoco del concepto de violación o de las normas invocadas como violadas se puede advertir o inferir que se haya planteado tal controversia.

En esas condiciones, como tal fundamento de hecho no fue expuesto por el actor en la demanda, dentro del marco de decisión que le atañe al juez, conforme a lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, no era posible hacer un pronunciamiento sobre este cargo, pues se vulneraría el derecho de defensa de la entidad demandada ya que ésta no tuvo la oportunidad para defender sus intereses, aspecto que si bien no fue alegado por la demandada en su recurso, no impide que el juez se pronuncie de oficio, máxime cuando está involucrado un derecho fundamental.

En todo caso, se advierte que la Sección ha precisado que frente a una posible desproporción tarifaria o falta de equidad y progresividad entre los diferentes sectores para los que se establece el impuesto de alumbrado público, no bastaría con indicar que las tarifas diferenciales entre distintos sectores, como ocurre en este caso, violan los principios tributarios antes señalados, pues tendría que estar demostrado que el ente territorial recupera más de lo que le cuesta prestar el servicio(7) o que, en efecto, se pruebe la desproporción concreta que no consulte la capacidad tributaria frente a determinados contribuyentes, aspecto que no está probado en el sub examine, amén de que el hecho de que la tarifa impuesta en el acto demandado se haya establecido como tarifa fija y no como variable, tampoco determina per se la violación de los principios tributarios, como lo señaló el a quo.

Por tanto, al no haber hecho parte de la controversia planteada por el actor lo relacionado con las tarifas fijadas en el acto demandado y no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que reviste a la disposición anulada por el Tribunal, se dará prosperidad al recurso interpuesto por el municipio demandado, en consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 25 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.»

(3) ART. 350.—Fines de la apelación e interés para interponerla. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia. (…).

ART. 357.—Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1999, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

(5) C-197 de 1999.

(6) Así lo precisó la Sala Plena de esta corporación en la mencionada sentencia de 23 de julio de 1996, correspondiente al proceso S-566.

(7) El parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución CREG 43 de 1995, en relación con el servicio de alumbrado público, prevé que “el municipio no podrá recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo la expansión y mantenimiento”. De acuerdo con el parágrafo del artículo 10 del Decreto 2424 de 2006 corresponde a la CREG establecer una metodología para la determinación de los “costos máximos” que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.