Sentencia 2008-00794 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 05001233100020080079401

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Ref. 1255-2012

Actor: Jhon Jairo Ríos Sosa

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social en liquidacion —Cajanal—.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

Problema jurídico por resolver. Corresponde a la Sala, en los términos del recurso de apelación, precisar si el docente que se desempeñó en actividades de coordinación y dirección administrativa del plantel educativo en el cual se imparte educación no formal tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Los actos administrativos acusados. La Resolución 23656 de 23 de mayo de 2007, expedida por Caja Nacional de Previsión EICE, por la cual se niega una solicitud de pensión gracia, considerando que:

“... de acuerdo a las normas transcritas el tiempo laborado por el(a) peticionario(a) en el Instituto Tecnologico Metropolitano del 2 de marzo de 1971 hasta el 12 de abril de 2004 en el cargo de profesor de enseñanza media y director de bienestar no se puede tener en cuenta para el reconocimiento de pensión gracia, toda vez que el peticionario prestó sus servicios a una institución de educación no formal como docente del Instituto Popular de Cultura y director de bienestar del Instituto Tecnológico Metropolitano, el legislador es muy claro al señalar los cargos que tienen la naturaleza de docente. Motivo por el cual y en fundamento de lo preceptuado se desestima dicho tiempo.

(...).

Que con los elementos de juicio existentes en el expediente administrativo se puede establecer que el señor Ríos Sosa Jhon Jairo, no cumple con el requisito de veinte (20) años de servicio como docente en el nivel de la educación del orden departamental, municipal o distrital, en consecuencia y de acuerdo a las normas legales, es procedente denegar la prestación solicitada.

Que son normas aplicables: Leyes 114/13, 116/28 y 37/33, Decreto 2277/79”.

La Resolución 6468 de 21 de febrero de 2008 “ Por la cual se resuelve el recurso de reposición”, la cual confirmó en su integridad la Resolución 23656 de 2007.

Hechos probados

El señor Jhon Ríos Sosa nació el 17 de marzo de 1999 tal como consta en el Registro Civil de Nacimiento visible a folio 34.

De acuerdo con la certificación, suscrita por el jefe de departamento de personal del Instituto Tecnológico Metropolitano el señor John Jairo Ríos Sosa laboró en el Instituto Popular de Cultura hoy Instituto Tecnológico Metropolitano, nombrado como maestro tiempo completo (fl. 107).

En la certificación en comento se indicó la naturaleza del Instituto Popular Cultural ahora Instituto Técnico Metropolitano en los siguientes términos:

“El tipo de formación que impartía el Instituto Popular Cultural era de Educción formal y aprobado así: educación básica secundaria modalidad diurna por Resolución 2552 de 22 de septiembre de 1967, educación básica secundaria y media vocacional en las modalidades industrial y comercial por Resolución 6677 de 31 de mayo de 1984 hasta nueva visita, educación básica y media vocacional modalidad académica por Resolución 4942 de 24 de octubre e 1990; primaria funcional de adultos por Resolución 1879 de 20 de junio de 1964. Emanada del Ministerio de Educación Nacional y autorizada por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia; mediante Resolución 6889 de agosto 5 de 1992, la Resolución 8965 del 21 de junio de 1994 prorroga y ampara los estudios para los institutos públicos y privados que a la fecha tengan vencida la resolución de aprobación, educación básica y media formal de adultos, Resolución 1281 de 1998, en el período comprendido entre el 30 de septiembre de 1974 y el 4 de octubre de 1992” (fl. 107).

De otra parte, obra a folio 70 del expediente certificación expedida por el jefe de departamento de personal del Instituto Tecnológico Metropolitano en la que consta que el señor John Jairo Ríos Sosa laboró en el Instituto Tecnológico Metropolitano, institución universitaria, adscrita a la Alcaldía de Medellín, así:

“Del 2 de marzo de 1971 al 27 de febrero de 1972, como profesor externo del Departamento Administrativo de Cultura y Recreación, sección Escuela Popular de Arte.

Del 28 de febrero de 1972 al 17 de marzo de 1975, como profesor de enseñanza media, T.C., del Departamento Administrativo de Cultura y Recreación, sección Escuela Popular de Arte (D. de Nombramiento 75/71).

Del 18 de marzo de 1975 al 30 de agosto de 1981, promovido al cargo profesor de enseñanza media, T.C. de la secretaria de educación cultura y recreación, sección Instituto Popular de Cultura (D. de Promoción 50/72).

Del 31 de agosto de 1981 al 23 de febrero de 1993, promovido al cargo maestro coordinador, de la secretaría de educación cultura y recreación, sección Instituto Popular de Cultura (D. de Promoción 88/75).

Del 24 de febrero de 1993 al 12 de abril de 2004, promovido al cargo de director de bienestar del Instituto Tecnológico Metropolitano (Res. 3/93) ...”.

El señor Ríos Sosa elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual, le fue negada mediante Resolución 23656 de 2007, suscrita por la asesora de la gerencia general, decisión que fue confirmada por la entidad al desatar el recurso de reposición mediante la Resolución 6468 de 2008.

Cuestión previa

Observa la Sala que, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, le impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que haya lugar a alterarse dicho orden. Así se observa en la citada norma:

“(...) ART. 18.—Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. (...)”.

No obstante lo anterior, el legislador mediante la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, por la cual se reformó la Ley 270 de 1996, estatutaria de administración de justicia, en su artículo 16 estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado, en sus salas o secciones, sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada entrañe únicamente reiteración de su jurisprudencia.

Para mayor ilustración, se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009:

“(...) Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos.

Las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas o las secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los tribunales superiores y de los tribunales contencioso-administrativos de distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio (...)”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que este Despacho mediante sentencias de 28 de abril de 2011. Rad. 2057-2009; 12 de mayo de 2011. Rad. 1580-2009; 6 de octubre de 2011. Rad. 0308-2001; 20 de octubre de 2011. Rad. 0824-2011 y sentencia de 8 de noviembre de 2012. Rad. 1840-2011 M.P. Gerardo Arenas Monsalve, ya ha resuelto asuntos cuyo problema jurídico guarda identidad con el que hoy formula la parte demandante, la Sala en el caso concreto, entrará a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 9 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho que sustancia ésta causa.

Del caso concreto

La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección.

El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo contencioso administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso S-699 de la cual fue ponente el magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.

La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente:

“El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor:

Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”.

El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional ...”.

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928 dispuso:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional.

Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º, art. 3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la Nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L. 114/13; L. 116/28, y L. 28/33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “... con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales (...)”.

Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Sobre el ejercicio de la profesión docente se refirió el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 en los siguientes términos:

“ART. 2º—Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.

Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

A su vez el Decreto 3011 de 1997, por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos, señala:

“ART. 1º—La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.

Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias.

...

ART. 5º—La educación de adultos ofrecerá programas de:

1. Alfabetización.

2. Educación básica.

3. Educación media.

4. Educación no formal.

5. Educación informal.

ART. 6º ...

El proceso de alfabetización hace parte del ciclo de educación básica primaria y su propósito fundamental es el de vincular a las personas adultas al servicio público educativo y asegurar el ejercicio del derecho fundamental a la educación y la consecución de los fines de la educación consagrados en el artículo 5º de la Ley 115 de 1994”.

De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media. etc, incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según voces del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979) están cobijados enteramente por el estatuto docente(1).

Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con la certificación expedida por el jefe de personal del Instituto Tecnológico Metropolitano, en dicho ente educativo se imparte educación formal, lo que desvirtúa el argumento expuesto en la resolución que negó el reconocimiento pensional del actor, al sustentar su decisión en que el docente laboró en una institución educativa de educación no formal.

De otra parte debe señalarse que así el Instituto fuera de educación no formal, los tiempos servidos por los docentes allí debe contabilizarse para efectos del reconocimiento de la pensión graciosa en los términos del Decreto 3011 de 1997, el cual ya fue transcrito.

Ahora bien en lo que respecta al tiempo de servicios se puede verificar del acervo probatorio allegado al expediente que en el cual laboró el demandante, el señor Ríos Sosa prestó sus servicios como docente del nivel territorial por más de 20 años desde el 2 de marzo de 1971 a el 12 de abril de 2004, su experiencia docente inició como profesor externo, continuó como profesor de enseñanza media, luego como coordinador docente y finalmente se desempeñó en el cargo de director de bienestar en el Instituto Tecnológico Metropolitano desde el 24 de febrero de 1993 al 12 de abril de 2004.

De la experiencia referida se puede destacar que desde el 2 de marzo de 1971 a 23 de febrero de 1993 ejercicio la actividad docente en forma continua en el Instituto referido, para un total de 22 años y 1 mes, actividad docente que debe computarse para cumplir el tiempo de servicios requerido para el reconocimiento pensional de gracia, pues el servicio prestado en el cargo de coordinador debe tomarse como de naturaleza docente en el plantel educativo de conformidad con el artículo 2º del Decreto 22 de 1979, antes referido.

Así las cosas, la Sala reitera que los tiempos servidos en el Instituto Tecnológico Metropolitano son útiles y se pueden computar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia.

Respecto a la base liquidatoria para el reconocimiento pensional reitera la Sala que la entidad demandada deberá reconocer la pensión gracia al actor, a partir del 17 de marzo de 1999, en cuantía del 75% de la asignación básica incluyendo totalidad de los factores devengados durante el año anterior a la fecha en que adquirió el status pensional.

En este orden de ideas, se encuentra acreditado que el actor laboró por más de veinte años como docente en una entidad territorial, que cumplió la edad de 50 años el 17 de marzo de 1999, es decir, reunir los requisitos que le dan derecho al reconocimiento de la pensión gracia.

Así las cosas, encuentra que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados y en consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 9 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 9 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la el señor Jhon Jairo Ríos Sosa contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Jaime Moreno Garcia, Rad. 76001-23-31-000-2001-03755-01 (8533-05). Actor: Eduardo Gutiérrez Núñez. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.