Sentencia 2008-00860 de junio 19 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-00860-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 16 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

Actora: UTI Colombia S.A.

Bogotá, D.C., diecinueve de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

En orden a dilucidar la controversia, la Sala analizará los siguientes temas: 1. El contenido de los actos administrativos acusados; 2. El problema jurídico en la apelación; y, 3. La caducidad establecida en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 y el caso concreto.

1. El contenido de los actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados están integrados por la Resolución 495 de 3 de marzo de 2008 “por medio de la cual se impone sanción a un declarante en el régimen de importación”, expedida por la jefe de la división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, en cuya parte resolutiva se lee, entre otras cosas, “Artículo primero. Imponer a la sociedad de intermediación aduanera UTI Aduanas de Colombia S.A., hoy UTI Colombia S.A., con NIT 830.001.161, multa a favor de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, seccional Buenaventura, por la suma de dos mil doscientos treinta y siete millones seiscientos treinta y siete mil doscientos treinta y siete pesos con treinta centavos ($ 2.237’637.237.30), de conformidad con lo establecido en el numeral 1.2 del Decreto 1232 de 2001, según lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo (...)”.

Se demandó, igualmente, la Resolución 694 de 28 de marzo de 2008, “por la cual se aclara la Resolución 495 de fecha 3 de marzo de 2008, con la cual se impone sanción a un declarante en el régimen de importación”, expedida por la jefe de la división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, y en cuya parte resolutiva se lee, entre otras cosas, “Artículo primero. Aclarar la Resolución 495 de fecha 3 de marzo de 2008 en los aspectos indicados en la parte motiva del presente acto administrativo (...)”.

Finalmente, se demanda la Resolución 1454 de 25 de junio de 2008, “por medio de la cual se resuelve recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado especial de UTI Colombia S.A., y por la apoderada especial de la Compañía de Seguros del Estado S.A., contra la Resolución 495 de fecha 3 de marzo de 2008, por medio de la cual se impone sanción a un declarante en el régimen de importación”, expedida por la jefe de la división jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, y en cuya parte resolutiva se lee, entre otras cosas, “Artículo primero. Confirmar en todas sus partes la Resolución 495 de fecha 3 de marzo de 2008, expedida por la división de liquidación de esta administración, por medio de la cual se impone sanción al declarante UTI Aduanas de Colombia S.A., hoy UTI Colombia S.A., por incurrir en la infracción contemplada en el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, por valor de dos mil doscientos treinta y siete millones seiscientos treinta y siete mil doscientos treinta y siete pesos con treinta centavos ($ 2.237’637.237.30), por los motivos expuestos en la parte considerativa del presente acto administrativo (...)”.

2. El problema jurídico en la apelación.

El problema jurídico que se plantea en sede de apelación consistente en determinar si el término de caducidad de tres (3) años contenido en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, se refiere a la caducidad para la imposición de la sanción mediante acto administrativo en firme, o si, por el contrario, hace referencia al límite temporal con que cuenta la administración aduanera para iniciar el trámite de la acción sancionatoria.

Por lo anterior, el estudio de la Sala en el presente asunto girará sobre el referido problema.

3. De la caducidad establecida en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 y el caso concreto.

Establece el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999:

“Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión.

<Inciso adicionado por el artículo 14 del Decreto 4136 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> la acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 482-1 del presente decreto caduca en el término de tres años contados a partir del vencimiento del plazo de la importación temporal señalado en la declaración”.

Esta sección, mediante sentencia de 2 de abril de 1998(1), estableció respecto de este punto que:

“(...) caducidad que ha sido definida por la doctrina y la jurisprudencia como aquel fenómeno jurídico que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo; su verificación es simple, pues el término no se interrumpe ni se prorroga y es la ley que al señalar el término y el momento de su iniciación, precisa el término final invariable”.

De lo expuesto, así como de una lectura del artículo 478 ídem, esta Sala concluye que la norma en cita hace expresa referencia al término de que dispone la administración aduanera para iniciar la acción administrativa sancionatoria, esto es, la iniciación del procedimiento administrativo que, con el respeto al debido proceso y al derecho de audiencia y de defensa, podrá concluir con resolución sancionatoria o absolutoria, de conformidad con lo que se haya probado dentro del mismo.

Es por ello que no comparte la Sala la posición del a quo cuando señala en la sentencia recurrida que “una interpretación acorde con la teleología de la disposición transcrita indica que, en términos generales, la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en asuntos aduaneros se configura cuando transcurrido el término de tres (3) años, contados a partir de la comisión del hecho u omisión, objeto de la infracción aduanera, la administración aduanera debió notificar la sanción dentro de dicho término” (resaltado fuera de texto).

Ahora bien, muy diferente es el escenario que se presenta en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, pues dicha norma establece que: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Como puede observarse, la anterior disposición, en primer lugar, establece la posibilidad de que una norma de naturaleza especial, disponga lo contrario a lo en ella previsto, y, como segunda medida, prevé un término de tres (3) años para imponer la sanción administrativa respectiva.

Esta regla general, encuentra excepción en la disposición especial del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, que establece el mismo término de caducidad pero para el inicio de la acción administrativa y no para imponer la sanción.

En el caso concreto, encuentra la Sala que la omisión constitutiva de la infracción aduanera alegada por la DIAN, Seccional Buenaventura, consistió en la no presentación del certificado de origen en el momento de la presentación y aceptación de la declaración de importación, situación que ocurrió el 8 de febrero de 2005.

La Administración de Aduanas de Buenaventura inició la investigación aduanera con el radicado IS2005-2007-00996 y expidió contra la sociedad demandante el requerimiento especial aduanero 004215 de 30 de noviembre de 2007, por la no presentación del certificado de origen chileno en la importación presentada en nombre y representación de Corpacero, el cual le fue notificado a la actora el 7 de diciembre de ese año.

El 27 de diciembre de 2007, la sociedad UTI Colombia S.A. presentó su respuesta al anterior requerimiento especial aduanero.

Observa la Sala, que entre la fecha de la comisión de la infracción aduanera endilgada a la demandante (feb. 8/2005) y la fecha de inicio de la acción administrativa sancionatoria (nov. 30/2007) con la notificación(2) y respuesta del requerimiento administrativo especial (dic. 27/2007) no transcurrieron más de los tres (3) años a que se refiere el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. Lo que pone de manifiesto que la DIAN, seccional Buenaventura, se encontraba dentro del término de caducidad para el inicio de dicha actuación administrativa.

En esta oportunidad resulta pertinente traer a colación apartes de la sentencia de 27 de octubre de 2011 (Exp. 2003-01631-02, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), en la cual se tuvo, para los efectos del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, como inicio del procedimiento administrativo el requerimiento administrativo especial, como ocurre en este caso.

Dijo la Sala en la precitada providencia:

“... Afirma el recurrente que se configuró la caducidad de la acción administrativa sancionatoria de que trata el artículo 478 del estatuto aduanero, por cuanto el hecho materia de infracción ocurrió con la expedición de los manifiestos de carga, 14 de agosto y 10 de septiembre del 2000, debiendo quedar ejecutoriada la resolución sancionatoria, a más tardar el 14 de agosto de 2003 y esta se configuró hasta el 26 de agosto de ese año, cuando habían transcurrido más de tres años, para ejercer dicha acción. Por su parte, el tribunal, toma como punto de partida, para contabilizar el término de caducidad, el 25 de mayo de 2001, fecha en la cual, la Policía Fiscal y Aduanera informó al subdirector de fiscalización aduanera, los hechos objeto de investigación.

Es menester dilucidar la fecha a partir de la cual se debe dar inicio al cómputo del término de caducidad de la acción sancionatoria, y cuál ha de ser el acto administrativo, por medio del cual, se determina si la administración la ejerció oportunamente.

El artículo 478 del estatuto aduanero, dispone en su parte pertinente:

“La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo...”.

El recurrente señala que la fecha de ocurrencia del hecho es la de los manifiestos de carga, pues fue con ocasión de su expedición que se le investigó y sancionó, así que no era viable acudir al término en que la administración tuvo conocimiento del presunto hecho infractor, dado que ello es factible solo en la medida que no sea posible determinar la fecha concreta de la comisión u omisión constitutiva de infracción.

La Sala no comparte el que la fecha de los manifiestos de carga deba tomarse como aquella en que ocurrió el hecho, pues con la sola expedición de los mismos no es inferible para la administración, la comisión de la infracción.

Nótese que a fin de identificar la presunta falta, fue menester efectuar una serie de gestiones administrativas para colegir, finalmente, que la infracción pudo tener lugar y ejercer la correspondiente acción sancionatoria.

Reiterada jurisprudencia ha sostenido que el acto que da inicio al cómputo del término de caducidad previsto en la norma es el de la formulación del requerimiento especial aduanero, toda vez que es a partir de este que es posible identificar la infracción y ejercer la respectiva acción.

... No cabe duda, entonces, de que no hubo caducidad de la acción sancionatoria en los términos del artículo 478 del estatuto aduanero, en atención a que el requerimiento especial aduanero es de fecha 3 de febrero de 2003 y la notificación de la resolución sancionatoria 03439 del 29 de abril del mismo año, se efectuó 5 de mayo de 2003, luego dicha acción se ejerció oportunamente...” (negrilla fuera de texto).

Por otra parte, el Concepto 76 de 16 de diciembre de 2007, publicado en el Diario Oficial 46871 de 14 de enero de 2008, que dada su publicación lo hace obligatorio y vinculante, es del siguiente tenor:

“Concepto aduanero 76 de 2007

(Noviembre 16)

Diario Oficial 46.871 de 14 de enero de 2008

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 

Bogotá, D.C., 16 de noviembre de 2007

Concepto 53001-00076

Área: Aduanera

Doctor

Mauricio Michel Molano

Subdirector de fiscalización aduanera

Despacho

Ref.: oficio radicado 3238 de 12 10 2007.

Cordial saludo doctor Molano.

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 11 de la Resolución 1618 del 22 febrero de 2006, esta división es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.

Tema cambios

Descriptores caducidad-término

Fuentes formales Decreto 2685 de 1999, artículos 131, 478

Código Contencioso Administrativo, artículo 38

Problema jurídico:

¿El acto administrativo con el que se sanciona una infracción aduanera debe quedar ejecutoriado antes del vencimiento del término de caducidad contemplado en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999?

Tesis jurídica:

El término contemplado en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, se refiere a la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en materia aduanera y no a la caducidad para la imposición de la sanción mediante acto administrativo en firme; razón por la cual, el límite temporal establecido en la citada norma debe entenderse referido al inicio de la acción sancionatoria, materializado con la notificación dentro del término allí previsto, del correspondiente requerimiento especial aduanero.

Interpretación jurídica:

El artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 14 del Decreto 4136 de 2004, dispone:

“Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión.

La acción administrativa sancionatoria prevista en el artículo 482-1 del presente decreto caduca en el término de tres años contados a partir del vencimiento del plazo de la importación temporal señalado en la declaración”.

Nótese como el texto de la norma transcrita hace referencia expresa a la “acción” administrativa sancionatoria y no a la imposición de la sanción misma, como es el caso de lo preceptuado por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal reza:

“Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Es claro en consecuencia que la norma general transcrita hace referencia al término de caducidad para la imposición de las sanciones de carácter administrativo,

Es obvio igualmente que este principio general solo aplica en ausencia de “disposición especial en contrario”, por mandato expreso de la norma en comento.

Siendo en consecuencia una norma especial para estos efectos, la contenida en el Decreto 2685 de 1999, resulta insoslayable la aplicabilidad de lo preceptuado por el citado artículo 478 en materia sancionatoria aduanera.

Por esta razón, de derecho resulta colegir, que el término de caducidad establecido por el artículo en cita aplica para el inicio de la acción sancionatoria, de cuya potestad es titular la autoridad aduanera.

Así las cosas, la autoridad aduanera debe hacer uso de su potestad de iniciar las acciones procedimentales tendientes a la imposición de sanciones a los infractores de la norma aduanera, dentro los tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción aduanera, conforme lo establece el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999.

Esta acción administrativa sancionatoria se debe materializar con la notificación, dentro del referido término de tres años, del correspondiente requerimiento especial aduanero.

De no hacerlo así, habrá operado el fenómeno de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria aduanera.

En los anteriores términos se corrigen los conceptos 76 de septiembre 6 de 2005 y 66 de noviembre 17 de 2006”.

Atentamente,

El jefe oficina jurídica...”.

Habida cuenta de que el referido concepto está amparado por la presunción de legalidad, el mismo sirve de fundamento a la tesis expuesta en cuanto al alcance del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999.

En consecuencia, el cargo expuesto por el apelante contra la sentencia de primera instancia tiene vocación de prosperidad y conduce a la Sala a revocar la sentencia apelada para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda incoada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 16 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(1) Expediente 4438. M.P. Libardo Rodríguez R.

(2) 7 de diciembre de 2007.