Sentencia 2008-00949 de noviembre 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Expediente: 25000-23-25-000-2008-00949-01

Ref.: 2340-2011

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Banco de la República

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., catorce de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. El problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes, corresponde a la Sala determinar si el acto demandado, mediante el cual se hace efectivo el cobro de las cuotas partes pensionales adeudadas por la parte actora, se ajusta a derecho.

3.(sic) Marco jurídico y jurisprudencial.

— Las cuotas partes pensionales. “En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100, se creó la institución de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la última entidad de previsión, que hubiera reconocido una pensión, repartir el costo de la misma entre las demás entidades públicas empleadoras o cajas de previsión, mediante el cobro a estas de la “cuota parte” respectiva, en proporción al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas.

La regulación sobre el tema encuentra su base en los decretos 3135 de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado...” y, específicamente, en su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, que en los artículos 72 y 75 señalan:

“ART. 72.—Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación. En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de estas entidades, establecimientos, empresas sociedades de economía mixta”.

“ART. 75.—Efectividad de la pensión: (...) 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas.

En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el artículo 3º del citado decreto, la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.

El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión”.

La Ley 33 de 1985, que modificó y adicionó las normas transcritas, estableció el procedimiento para el cobro de cuotas partes pensionales en los siguientes términos:

“ART. 2º—La caja de previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella, o contra las respectivas cajas de previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos (...)”.

Posteriormente, y ya en vigencia del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, la Ley 490 de 1998, artículo 4º, ordenó suprimir las obligaciones que por concepto de cuotas partes tuvieran las entidades públicas nacionales, que se hubieran causado antes del 1º de abril de 1994. Las posteriores a esa fecha continúan vigentes. La norma es del siguiente tenor:

“ART. 4º—(...) Las entidades públicas del orden nacional, que de acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al 1º de abril de 1994, suprimirán las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido, efectuando en los estados financieros los registros contables correspondientes. Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán, además de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir con el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitiendo a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación.

(...)”.

Esta norma, en la medida en que ordenaba a las entidades del orden nacional suprimir de sus registros contables las obligaciones por concepto de cuotas partes respecto de pensiones causadas antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, dio lugar a interpretaciones según las cuales las cuotas partes desparecieron del ordenamiento jurídico y fueron reemplazadas por los bonos pensionales.

Inicialmente la jurisprudencia, y posteriormente la legislación despejaron el equívoco y afirmaron que, aún en vigencia de la Ley 100 de 1993, la institución de las cuotas partes pensionales conserva su vigencia, en todos los casos en que una entidad pública, por efecto del régimen de transición pensional o por razones de orden extralegal, reconoce una pensión de jubilación, las demás entidades empleadoras o cajas de previsión deben concurrir con la respectiva cuota parte.

En efecto, la misma norma transcrita de la Ley 490 de 1998, menciona los bonos y cuotas partes respecto de las pensiones causadas en vigencia de la Ley 100 de 1993. Además, el Decreto 13 de 2001, artículo 1º, fue muy preciso en señalar la vigencia de las cuotas partes pensionales en los casos en que no se causa bono pensional:

“Artículo 1º (...).

En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a los dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998”.

Finalmente, es importante destacar que no se pueden confundir las cuotas partes pensionales con las cuotas partes de bonos pensionales (a cargo de los “contribuyentes” del bono pensional respectivo)”(1).

Sobre la naturaleza de las cuotas partes pensionales, la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-895 de 2009, por la cual declaró exequible el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, se pronunció en el siguiente sentido:

“4.3. Naturaleza de las cuotas partes pensionales.

4.3.1. Como ya se explicó, el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos:

(i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);

(ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y

(iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente.

(iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada (negrilla fuera de texto) (sic).

(...).

4.3.3. Conviene tener en cuenta que no toda la regulación que precedió a la Ley 100 de 1993 fue diseñada bajo un esquema de contribuciones con destinación previa, exclusiva y específica a la seguridad social en pensiones, por lo que algunas entidades públicas se vieron obligadas a concurrir en el pago de las pensiones de sus ex trabajadores. De hecho, fue esa una de las razones que condujo al Congreso a expedir la Ley 490 de 1998, y en ella consagrar la supresión de las obligaciones recíprocas entre las entidades del orden nacional obligadas al pago de cuotas partes pensionales. Durante el trámite de dicha ley en el Congreso de la República, en la ponencia para segundo debate en Cámara, se dijo lo siguiente:

Las cuotas partes pensionales se han manejado a través del tiempo como registro contable, para cumplir el requisito de ley que asignaba a las distintas entidades empleadoras, la obligación de participar directamente o por la caja o entidad de previsión social a que estuvieren cotizando, en la financiación del pago de la pensión en proporción al tiempo trabajado por el pensionado en cada entidad. La pensión era reconocida y pagada en su totalidad por la última entidad empleadora, la cual debía repetir contra las demás en la parte que les correspondiera. Este sistema no funcionó por la dificultad en el cruce de cuentas entre más de mil entidades estatales que venían pagando pensiones durante muchos años; además las pensiones del sector oficial en el nivel nacional han sido pagadas con transferencias de la Nación, por cuanto no existían antes de la ley 100 de 1993, cotizaciones con destinación específica para pensiones y las entidades pagadoras no disponían de rentas suficientes ni recursos para cubrir su costo (resaltado fuera de texto).

En este orden de ideas, como buena parte de las pensiones estaban siendo efectivamente financiadas con la misma fuente, la ley extinguió las obligaciones entre entidades del mismo nivel y saneó contablemente las mismas.

4.3.4. En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.

Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada del reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al extrabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, solo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas (negrilla fuera de texto) (sic).

En este orden de ideas, las cuotas partes pensionales se consolidan en el acto de reconocimiento pensional, previa la realización de un procedimiento administrativo donde intervienen la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión y la entidad que debe concurrir al pago; su recobro se hace exigible a partir del momento en el que se ha pagado la mesada pensional.

Al respecto, la Sección Cuarta(2) de esta corporación ha sostenido que “... la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace no solo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, porque es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, solo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.

En dicha oportunidad, se precisó que el acto administrativo de reconocimiento pensional es donde “se gesta la obligación clara y expresa”, porque en el mismo se puede apreciar el objeto de la obligación, las partes vinculadas por la obligación, que también deben estar claramente determinadas e identificadas, la certidumbre respecto del plazo y, finalmente, la determinación de la cuantía o monto de la obligación o que esta sea claramente deducible.

En igual sentido, la Sala(3) se refirió sobre el tema al señalar que el acto que crea la situación jurídica, es decir, la cuota parte pensional, es la resolución de reconocimiento pensional y asignación de cuotas partes:

“De otro lado, el departamento de Risaralda solicitó la nulidad (i) del oficio DPE – 052 de 30 de enero de 1991, por medio del cual Fonprecon le consultó al secretario administrativo del departamento de Risaralda la cuota parte pensional por el señor Mario José Gómez Botero; y, (ii) del oficio de 7 de marzo de 1991, expedido por dicho ente, mediante el cual aceptó la asignación de cuota parte pensional. Empero, se observa que los mismos son actos preparatorios, pues el acto administrativo definitivo que creó una situación jurídica concreta es la resolución de reconocimiento pensional y asignación de cuotas partes. En consecuencia, dichos actos no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual la Sala se declarará inhibida para estudiar su legalidad” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, es claro para la Sala que el acto de reconocimiento pensional y asignación de cuotas es el acto en el que se consolida la obligación correlativa de las entidades concurrentes.

— De la prescripción de cuotas partes pensionales:

La Ley 1066 de 2006 en su artículo 4º, dispone:

“ART. 4º—Cobro de intereses por concepto de obligaciones pensionales y prescripción de la acción de cobro. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.

PAR.—Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública”.

La disposición anterior sujeta el término prescriptivo al pago de la mesada pensional respectiva, por lo tanto, la exigibilidad de la obligación de pago de las cuotas partes pensionales no se deriva, per se, de los actos administrativos ejecutoriados, sino a partir del momento en el que se hace efectivo el pago de las respectivas mesadas al pensionado asegurando su derecho a la seguridad social.

En este orden, para establecer si determinadas cuotas partes pensionales son exigibles o no, es necesario verificar la existencia de la resolución de reconocimiento de la pensión, si se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales, la fecha en que se hicieron esos pagos y, a partir de esa fecha, contabilizar el término de prescripción de los tres años.

Sobre la constitucionalidad de la referida norma, la Corte Constitucional en Sentencia C-895 de 2009, precisó:

“6. Constitucionalidad de las expresiones demandadas.

Como ya se dijo, el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada respectiva.

La demandante considera que la facultad de recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible a la luz del artículo 48 superior, porque se involucran recursos parafiscales con destinación exclusiva a la seguridad social, que bajo ninguna circunstancia pueden convertirse en recursos ordinarios de las entidades obligadas al pago; además, porque, en su sentir, se afecta el principio de sostenibilidad del sistema pensional.

La Corte, sin embargo, considera que este planteamiento es equívoco y corresponde a una lectura descontextualizada de la norma. Por el contrario, un análisis sistemático permite concluir que la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales no significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad social, ni desconoce el principio de sostenibilidad financiera.

Para abordar el examen de constitucionalidad la Corte parte de la premisa según la cual el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, así como la obligación correlativa de su pago por cada una de las entidades concurrentes, solo nace cuando el desembolso de cada mesada se ha hecho efectivo al jubilado, de manera que este ha visto asegurado su derecho a la seguridad social.

6.1. En primer lugar, es conveniente recordar que el precepto bajo examen fue incluido por el Congreso de la República como respuesta a dos necesidades puntuales: (i) definir cuál era la tasa de interés exigible durante el tiempo transcurrido entre el pago de la mesada pensional y la fecha del reembolso de la cuota parte de cada entidad, y (ii) precisar el término de prescripción de dichas obligaciones. En este sentido, aunque la norma no fue propuesta en el proyecto inicial presentado por el Gobierno, sí fue incluida como un artículo nuevo en la ponencia para primer debate en Cámara, es decir, al iniciar el trámite legislativo. La ponencia sostuvo lo siguiente:

“[La norma] se incluye debido a que la cartera entre entidades públicas por este concepto es bastante alta y no ha existido uniformidad de criterio sobre la tasa de interés aplicable y el término de prescripción de las obligaciones. Es de anotar que las entidades públicas deben tener una estimación de las cuotas partes por cobrar y por pagar, especialmente porque la cuota parte se consulta antes del reconocimiento de la pensión, por lo que cuando la entidad pagadora cobra, los contribuyentes ya tendrán conocimiento de la existencia de la obligación.

Como se observa, el legislador siempre tuvo claro que la tardanza en el pago de las cuotas partes daba lugar al reconocimiento de intereses y que en todo caso debía haber un término de prescripción; pero como esos asuntos no estaban definidos con absoluta precisión, consideró oportuno expedir una regulación al respecto, bajo el entendido que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y prestacionales siempre han consagrado el fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones periódicas.

De igual forma, conviene mencionar que la Ley 1066 de 2006 fue dictada con el objetivo de estimular una política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, forzando la recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el pago de cuantiosos intereses.

6.2. En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas. Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.

En esa medida, la obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente considerada sí pueden extinguirse por esta vía (derecho al recobro), en tanto corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional. No en vano el artículo 126 de la Ley 100 de 1993 señaló expresamente que los créditos causados o exigibles por concepto de cuotas partes pensionales “pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales”.

Desde esta perspectiva, teniendo presente el principio según el cual “no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción”, razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio. Y así como es facultativo del legislador señalar los requisitos para la creación de obligaciones, también es potestativo de este fijar las reglas de extinción de las mismas.

6.3. En tercer lugar, la Corte considera que la prescripción del derecho al recobro no significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad social, pues las expresiones demandadas se limitan a reconocer, sin más, el término de prescripción de las obligaciones crediticias. Lo que se extingue es entonces el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, pero en ningún momento se autoriza un destino de los recursos para otros fines.

Ahora bien, no puede decirse que los efectos de la prescripción se traduzcan en un aval para que una entidad disponga de forma antojadiza de los recursos, pues ello responde a una hipótesis que en estricto sentido no se deriva de la norma acusada, de modo que dicha afirmación carece de certeza.

En este punto la Sala insiste en que los recursos de la seguridad social en pensiones están destinados exclusivamente a dicho fin, de manera que no pertenecen ni a la Nación, ni a las entidades que los administran, cualquiera sea su naturaleza, pues, como ya lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, “las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios”.

Además, en cualquier evento, si se trata de una caja de previsión sus fondos siempre deberán ser destinados al sistema de seguridad social en su conjunto. Y si corresponden a obligaciones a cargo de otras entidades, o no existieron aportes previos con esa destinación específica, o simplemente se extinguió un crédito del mismo modo que ocurre cuando un trabajador o un jubilado no reclaman en tiempo sus derechos prestacionales y estos se extinguen por prescripción. Recuérdese entonces que el mandato de destinación específica de los recursos de la seguridad social, “no implica una reinversión de los mismos en las personas o entidades de quienes provienen y que los administran. La destinación específica de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos que se favorecen de él”.

Por lo demás, conviene precisar que las cuotas partes corresponden a un sistema de concurrencia en el pago pensional, diseñado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 para entidades públicas del mismo o diferente nivel. Así, en la medida en que el paso del tiempo ampliará el número de afiliados al sistema general de seguridad social y extinguirá los demás regímenes pensionales que aún subsisten, la figura de las cuotas partes pensionales también tiene vocación de desaparecer.

6.4. En cuarto lugar, la Sala tampoco encuentra que la norma vulnere el principio de sostenibilidad del sistema pensional. En efecto, la prescripción del derecho al recobro de ciertas mesadas —las no reclamadas oportunamente— de ninguna manera extingue la obligación de concurrir al pago de las demás mesadas, ni libera a las entidades de su obligación futura de concurrencia en el pago.

Por el contrario, la Corte encuentra que este tipo de normas armoniza a cabalidad con las políticas de saneamiento fiscal en procura de un adecuado financiamiento del sistema y de una gestión eficiente por parte de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. Lo que sí resultaría contrario al principio de sostenibilidad sería mantener indefinidamente obligaciones crediticias de tracto sucesivo entre las entidades responsables de contribuir al pago pensional, estimulando la desidia contable y financiera en materia de seguridad social, generando intereses exponenciales que afectarían la existencia misma de las entidades.

En todo caso, la Sala advierte que las entidades y sus directores deben adelantar las gestiones necesarias para atender el pago completo y oportuno de las cuotas partes pensionales, en la proporción que les corresponde, y las entidades acreedoras deben hacer lo propio para el recaudo oportuno del crédito a su favor, de manera que el incumplimiento de sus obligaciones podría significar la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.

6.5. Finalmente, debe recordarse que tanto la legislación como la jurisprudencia han señalado de forma insistente que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias ante la falta de pago o recobro de las cuotas partes pensionales. Es por ello por lo que la existencia de un término de prescripción en nada afecta el derecho del ex trabajador, quien es en últimas el destinatario de la seguridad social”.

En este orden, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006, la prescripción debe contarse a partir del pago de la mesada pensional y es de tres (3) años.

Ahora bien, en lo atinente a la prescripción de las cuotas partes pensionales causadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006, se tiene que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y prestacionales, contenidas en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, en sus artículos 41 y 102 respectivamente, consagraron el fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones periódicas, lo que le permite a la Sala concluir, que la acción de recobro de las cuotas partes pensionales, aún con anterioridad a la vigencia de la mencionada ley, se encontraba sujeta a la prescripción extintiva para el reclamante y adquisitiva para el deudor(4).

Al respecto, los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, expidieron la Circular Conjunta 69 de noviembre 4 de 2008(5), que sobre el particular precisó:

“La cuota parte pensional, es el mecanismo de soporte financiero de la pensión que permite el recobro que tienen que efectuar las cajas, fondos de previsión social o la entidad reconocedora de una prestación pensional, con cargo a las entidades en las cuales el trabajador cotizó o prestó sus servicios, de conformidad con lo señalado en los decretos 2921 de 1948, 1848 de 1969, en las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988.

Para el cobro de las cuotas partes pensionales a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión, es necesario ceñirse al procedimiento establecido en el artículo 2º de la Ley 33 de 1985, a saber (se cita):

(...).

De conformidad con el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, que recogió lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto-Ley 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, se establece un término de prescripción de tres años, el no alegar la prescripción implica el pago de valores que ya no se adeudan...

El término de prescripción, contenido en las normas laborales señalado en tres años, fue el que se incluyó en la Ley 1066 de 2006, buscando unificar las normas que deben aplicar las entidades respecto del término de prescripción de cuotas partes pensionales, término que se fundamentó en la ponencia del proyecto de ley en lo siguiente: “Este artículo se propone debido a que en la actualidad, la cartera entre entidades públicas por este concepto de cuotas partes pensionales es bastante alta y no ha existido uniformidad ni criterio sobre la tasa de interés aplicable y el término de prescripción de las obligaciones”.

(...).

Lo anterior quiere decir que no hay lugar al pago de las mismas cuando hayan transcurrido más de tres años contados a partir del pago de la mesada pensional respectiva, a menos que se hubiera interrumpido el término de prescripción con una reclamación de pago, teniendo en cuenta que esta reclamación interrumpe la prescripción pero por un término igual (es decir 3 años)”.

— De los intereses generados sobre las cuotas partes pensionales

En punto a la procedencia del cobro de intereses sobre las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, para la Sala es claro, que de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, los mismos se hacen exigibles a partir del pago de la mesada pensional, a una tasa del DTF que se aplica a la obligación durante todo el tiempo que esta se encuentre vigente, por lo que no hay diferencia entre interés corriente y moratorio.

Por otra parte, respecto a las cuotas partes pensionales causadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en Concepto 732 de 3 de octubre de 1995(6), precisó que debía aplicarse el artículo 9º de la Ley 68 de 1923 que establece un interés a la tasa del 12% anual desde que se hace exigible hasta que se verifique el pago.

3. El acto demandado.

Se trata de la Resolución 577 de 20 de mayo de 2008, expedida por la dirección de pensiones de la Secretaria de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, a través de la cual se hacen efectivas obligaciones cobradas al Banco de la República por concepto de cuotas partes pensionales, cuyo tenor literal es el siguiente:

“La directora de pensiones de la secretaria de hacienda del departamento de Cundinamarca

En ejercicio de las atribuciones legales y, de conformidad con el Decreto de delegación de funciones 181 del 30 de agosto de 2005; en concordancia con los artículos 65 y 68 del Código Contencioso Administrativo, y

Considerando:

Primero: que la gobernación del departamento de Cundinamarca, tramitó las solicitudes de reconocimiento de pensión de:

 

CédulaNombre
114.421Saúl Moyano Martínez
214.464José María Valencia Estrada
3496.299Jorge Hernando Díaz Nieto
42.898.032Alberto Lozano Simonelli
520.022.952Maria Helena Miranda de Andrade
620.063.049Martha María Clara Eulalia Tovar de Álvarez
751313Fidel Nahim Talero Rodríguez

 

Segundo: que la gobernación del departamento de Cundinamarca consultó a la entidad Banco de La(sic) República identificado con NIT 860.005.216-7, con el que concurren cuotas partes pensionales en las pensiones de los pensionados citados, habiéndole enviado el proyecto de resolución de reconocimiento de la pensión con sujeción al procedimiento señalado en el Decreto 2921 de 1948 y concordantes.

Tercero: que el Consorcio Fidupensional Cundinamarca ha expedido certificación en donde consta el pago ininterrumpido de las mesadas pensionales en su oportunidad.

Cuarto: que la dirección de pensiones procedió a efectuar el cobro de las cuotas partes comentadas sin que a la fecha se haya producido el respectivo pago.

Quinto: que todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener una pensión tienen la obligación de contribuir a la entidad pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente y a su liquidación. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2921 de 1948, Ley 33 de 1985, Decreto 2709 de 1994 artículo 11 inciso 3º, Decreto 13 de 2001 y normas concordantes.

Sexto: los pensionados(as), sustitutas(os), que se encuentren vigentes, fueron liquidados con corte a marzo 30 de 2008.

Séptimo: que el monto de la deuda al departamento de Cundinamarca por parte del Banco de La República por concepto de cuotas partes pensionales con corte a marzo 30 de 2008, asciende a la suma, doscientos cinco millones setecientos trece mil setenta y dos pesos con 00/100 ($ 205.713.072.00) m/cte.

Octavo: que en virtud de lo anterior el Banco de La República adeuda a la gobernación del departamento de Cundinamarca la suma de doscientos cinco millones setecientos trece mil setenta y dos pesos con 00/100 ($ 205.713.072.00) m/cte.

Por lo antes mencionado, la directora de pensiones del departamento de Cundinamarca,

Resuelve:

Artículo primero: hacer efectivas las obligaciones cobradas por concepto de las cuotas partes adeudadas por el Banco de La República a la gobernación del departamento de Cundinamarca con corte a 30 de marzo de 2008 en la suma de doscientos cinco millones setecientos trece mil setenta y dos pesos con 00/100 ($ 205.713.072.00) m/cte. por concepto del valor de las cuotas partes pensionales. En virtud de la pensión reconocida a los señores:

 

CedulaNombre
114.421Saúl Moyano Martínez
214.464José María Valencia Estrada
3496.299Jorge Hernando Díaz Nieto
42.898.032Alberto Lozano Simonelli
520.022.952Maria Helena Miranda de Andrade
620.063.049Martha María Clara Eulalia Tovar de Álvarez
751313Fidel Nahim Talero Rodríguez

 

Artículo segundo: la suma que el artículo primero reconoce y hace efectivas las obligaciones por cobrar por concepto de las cuotas partes pensionales, se discrimina de la siguiente manera

 

CedulaNombreValor
14.421Saúl Moyano Martínez73.008.010,00
14.464José María Valencia Estrada629.231,00
496.299Jorge Hernando Díaz Nieto36.068.827,00
2.898.032Alberto Lozano Simonelli67.195.749,00
20.022.952Maria Helena Miranda de Andrade9.578.607,00
20.063.049Martha María Clara Eulalia Tovar de Álvarez12.251.554,00
51313Fidel Nahim Talero Rodríguez6.981.099,00
 Total205.713.072,00

 

Parágrafo I: la suma de dinero establecida en el numeral anterior, deberá consignarse en el Banco BBVA a la cuenta de ahorros 310-00078-1 denominada departamento de Cundinamarca - Fondo de Pensiones Cuotas Partes cobradas NIT 899.999.114-0.

Parágrafo II: una vez efectuada la consignación y en el término máximo de un (1) mes, se deberá radicar en la ventanilla de la dirección de pensiones el correspondiente recibo de constancia de la consignación.

Parágrafo III: si en el término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de la presente resolución, no se ha radicado en la ventanilla de esta dependencia el respectivo recibo de consignación en donde conste el reintegro de la suma ordenada en la presente resolución, se procederá a iniciar las acciones legales correspondientes.

Artículo tercero: la presente resolución presta mérito ejecutivo conforme lo dispone el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Artículo cuarto: el presente acto administrativo, debe ser notificado en los términos previstos en el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo al representante legal del Banco de La República contra la presente resolución, procede el recurso de reposición ante la directora de pensiones del departamento de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.

Artículo quinto: la presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”.

El acto anterior, fue notificado a la parte actora el 12 de junio de 2008 (fl. 5), por conducto de apoderado judicial, quien una vez notificado, interpuso recurso de reposición el 19 de junio de 2008 ante la dirección de pensiones de la Secretaría de Hacienda, el cual fue rechazado de plano mediante Resolución 920 de 15 de julio de 2008, con fundamento en el numeral 1º del artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, al no haber sido presentado personalmente por el interesado, su representante o su apoderado (fl. 6).

Como se desprende del acto demandado, a través del mismo, el departamento de Cundinamarca resolvió hacer efectivas unas obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas por el Banco de la República.

El Banco de la República, pide que se declare la nulidad de la citada resolución, por considerar que incurrió en violación al debido proceso, falsa motivación, y violación al ordenamiento jurídico. Como consecuencia de ello, solicita que se declare la inexistencia de la obligación reclamada y la falta de título ejecutivo idóneo para cobrar las cuotas partes pensionales. Expresa además, que mediante el acto demandado, el departamento revivió obligaciones naturales cuando expidió un “reciente y supuesto título ejecutivo” con exclusión del trámite regulado en el Decreto 2921 de 1948 y la Ley 33 de 1985.

Por su parte, el departamento de Cundinamarca aduce que el Banco de la República no puede sustraerse de la obligación del pago respectivo aduciendo la falta de consulta de la cuota parte pensional cuando dicho trámite si fue realizado.

Al respecto, como lo precisó la Sala en acápite anterior, las cuotas partes pensionales se consolidan en el acto de reconocimiento pensional, previa la realización del procedimiento administrativo de consulta a la entidad que debe concurrir en el pago. Una vez aceptada la cuota parte pensional o acecido el silencio administrativo positivo, procede la acción de recobro. La exigibilidad del derecho crediticio surge a partir del momento en que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas(7).

En el sub lite, se demanda la Resolución 577 de 20 de mayo de 2008 que ordena hacer efectivas las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales constituidas en actos anteriores.

En criterio de la Sala, y teniendo en cuenta las pretensiones formuladas, no es posible emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, toda vez que no fueron demandados los actos administrativos constitutivos de la obligación cuya inexistencia se demanda.

Lo anterior por cuanto la Resolución 577 de 20 de mayo de 2008 no es el acto administrativo que contiene la asignación de las cuotas partes pensionales cuya inexistencia demanda la parte actora, sino que se trata de un acto por el cual se hacen efectivas las obligaciones constituidas en actos administrativos anteriores que no fueron objeto de demanda, esto es, las resoluciones 7069 de 30 de diciembre de 1993, 4459 de agosto de 1987, 4604 de 2 de septiembre de 1993, 4490 de 26 de agosto de 1993, 1977 de 23 de abril de 1991 y 1451 de 1º de marzo de 1979 visibles en el cuaderno de pruebas 2, a través de las cuales se efectuaron los reconocimientos pensionales de los señores Saúl Moyano Martínez, Jorge Hernando Díaz Nieto, Alberto Lozano Simonelli, María Helena Miranda de Andrade, Martha María Clara Eulalia Tovar de Álvarez y Fidel Nahim Talero Rodríguez y se asignaron las cuotas partes pensionales a cargo del Banco de la República.

La orden de hacer efectivas las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales contenida en la Resolución 577 de 20 de mayo de 2008, no crea, modifica ni extingue una situación jurídica particular y concreta diferente a las obligaciones que se pretenden ejecutar a través del mismo.

En este orden, dirá la Sala que el acto demandado es un acto derivado de otras decisiones administrativas que se encuentran contenidas en cada uno de los actos de reconocimiento pensional de los señores Saúl Moyano Martínez, José María Valencia Estrada, Jorge Hernando Díaz Nieto, Alberto Lozano Simonelli, Maria Helena Miranda de Andrade, Martha María Clara Eulalia Tovar de Álvarez y Fidel Nahim Talero Rodríguez, en los cuales fueron asignadas las cuotas partes pensionales a cargo del Banco de la República, de tal suerte que el acto demandado carece de control jurisdiccional.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo al regular la posibilidad de demanda contra actos particulares, esta señala que procede contra los actos que pongan término a un proceso administrativo, disposición concordante con el artículo 49, ibídem, que establece la improcedencia general de recursos en vía gubernativa contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución.

Respecto de la procedencia de la acción de nulidad contra los actos de ejecución, la Sala, en sentencia de 10 de octubre de 2002, entre otras, precisó que los actos de ejecución escapan al control jurisdiccional en la medida en que “no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen una orden judicial”(8).

Así las cosas, los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo salvo en los casos que estos contengan una nueva decisión.

Aunado a ello, dirá la Sala que la eventual declaratoria de ilegalidad del acto acusado no hace que se extinga la situación jurídica creada por cada uno de los actos de reconocimiento y asignación de cuota parte pensional a cargo del Banco de la República, permaneciendo vigente la obligación, situación que evidencia aún más la ausencia de un presupuesto sustancial para decidir sobre las pretensiones instauradas.

En estas condiciones, la Sala procederá a declarar de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto no fueron demandados los actos constitutivos de la obligación cuya declaratoria de inexistencia pretende la parte actora, y se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas.

Lo anterior, toda vez que el acto donde se constituye la obligación clara y expresa es el acto de reconocimiento pensional y asignación de cuota parte pensional, porque es en dicho acto donde se puede apreciar el objeto de la obligación, las partes vinculadas por la obligación, que también deben estar claramente determinadas e identificadas, la certidumbre respecto del plazo y, finalmente, la determinación de la cuantía o monto de la obligación o que esta sea claramente deducible.

Así las cosas, es claro para la Sala que el acto de reconocimiento pensional y asignación de cuotas partes es el acto en el que se consolida la obligación correlativa de las entidades concurrentes y comoquiera que dichos actos no fueron objeto de demanda, la Sala se encuentra inhibida para pronunciarse sobre la inexistencia de dichas obligaciones a cargo del Banco de la República.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el Banco de la República contra el departamento de Cundinamarca.

En su lugar, se dispone:

2. DECLARASE de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto no fueron demandados los actos administrativos de asignación de cuotas partes pensionales cuya declaratoria de inexistencia pretende la parte actora. En consecuencia, declárase inhibida la Sala para emitir pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) El derecho colombiano de la seguridad social. Gerardo Arenas Monsalve. Tercera Edición. Legis. Bogotá 2012. Páginas 453 a 455.

(2) Sentencia de 16 de diciembre de 2011, radicación 25000-23-27-000-2008-00175-01 (18123), Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, demandado: municipio de Girardot.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia de 12 de agosto de 2010, radicación 66001-23-31-000-2006-00761-01 (1181-09), actor: departamento de Risaralda. Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso.

(4) En este sentido se pronunció la Sección Segunda. Subsección “A”. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, en la sentencia de 7 de marzo de 2013. Radicación 25000-23-25-000-2010-00258-01 (0948-12). Actor: departamento del Meta. Demandado: Blanca Leonor Chaparro Sossa y otros.

(5) Folios 118 a 121.

(6) “Pero concretamente en relación con los créditos a favor del tesoro público —salvo lo especialmente dispuesto para efectos tributarios— la norma vigente es la Ley 68 de 1923, cuyo artículo 9º prescribe: “Los créditos a favor del tesoro público devengan intereses a la rata (sic) del doce por ciento (12%) anual, desde el día en que se hagan exigibles hasta aquel en que se verifique el pago”.

(7) Artículo 9º Decreto 2921 de 1948: “La caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás dichas cuentas de la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación”.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante, diez (10) de octubre de dos mil dos (2002), radicación 15001-23-31-000-1994-4091-01 (3364-02), actor: María Elena Benavides Cisneros.