Sentencia 2008-0099 de mayo 14 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación 630012331000-2008-0099-02

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Martha Lucía Murillas Bedoya

Electoral

Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.

En este caso se pretende la nulidad del acto que declaró la elección de la señora Carmen Aydé Fernández Rincón como directora del programa de enfermería de la Facultad de Ciencias de la Salud de la Universidad del Quindío para el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2008 y el 30 de mayo de 2011.

Esta corporación anticipa que la sentencia de primera instancia será revocada.

Para efectos de sustentar esta decisión, la Sala, se ocupará, en primer lugar, del tema de la autonomía de las universidades públicas, en especial, lo relacionado con los procesos de elección de directivas en esas instituciones, para luego analizar el caso concreto.

1. De la autonomía de las universidades públicas.

Antes de la expedición de la Constitución de 1991, las universidades públicas u oficiales tenían el tratamiento de establecimientos públicos. Sin embargo, por la preocupación del Constituyente de darles a dichas instituciones un sentido propio dentro de la nueva organización del Estado, el artículo 69 de la Constitución Política, consagró:

“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posibles el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.

De acuerdo con lo establecido en la norma en comento, la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del Decreto 1210 de 1993, por medio del cual se reestructuró el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia, prescribió que dicha institución es una entidad autónoma en la estructura del Estado. En efecto, entre los motivos principales de la Sentencia C-299 de 1994, se destacan los siguientes:

“El diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado “ente universitario autónomo”, y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales.

(...).

Lo que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la “autonomía” que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues el Constituyente quiso resaltar una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno.

(...).

Es obvio el alcance de la norma del artículo 69, cuando advierte a modo de definición del concepto, que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. No hay un pronunciamiento similar en relación con los demás organismos funcionalmente descentralizados, salvo cuando la Constitución lo hace en relación con las corporaciones autónomas regionales, respecto de las cuales precisa que el Congreso debe reglamentar su funcionamiento “dentro de un régimen de autonomía” (C.P. art. 150-7).

Resulta así, que en virtud de su “autonomía”, la gestión de los intereses administrativos y académicos de la universidad, dentro del ámbito antes especificado, son confiados a sus propios órganos de gobierno y dirección, de suerte que cualquier injerencia de la ley o del ejecutivo en esta materia constituye una conducta violatoria del fuero universitario.

Precisa la Corte, que la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigación, porque “la comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos”, como lo ha señalado la Corte en reciente oportunidad”.

Dentro de este contexto, es claro que las universidades públicas no son entidades descentralizadas especiales, sino, por el contrario, entidades autónomas en la estructura del Estado y, por tanto, constituyen una categoría de organización especial, que se rige por sus propios estatutos y con un régimen dado por la ley, esto es, el de la autonomía.

Así, en desarrollo del artículo 69 de la Constitución Política, fue dictada la Ley 30 de 1992, por medio de la cual “se organiza el servicio público de educación superior”, que en el artículo 28 estableció que, en virtud de la autonomía universitaria, las universidades tienen el derecho “a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

De igual forma, la referida norma, consagra que las universidades oficiales, al organizarse como entes universitarios autónomos, gozan de autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y pueden elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden. Además, consagró que dicho régimen especial que se predica de esas instituciones, entre otras cosas, comprende la organización y elección de directivas, así como del personal docente y administrativo.

En ese orden de ideas, como bien lo ha puesto de presente reiterada jurisprudencia de esta sección, en razón al régimen de autonomía que tienen las universidades oficiales, no cabe duda de que, dentro de cualquier proceso de consulta o de elección de directivos, es, en principio, el estatuto general de la universidad, el que se convierte en el derrotero de dicho proceso y, por consiguiente, es la disposición a cumplir por todos los involucrados. Seguida a esta, estarán el acto de convocatoria y las diferentes resoluciones que sobre el particular dicte la respectiva universidad.

En consecuencia, cualquier irregularidad que se presente en las elecciones de directivos en las universidades públicas debe ser analizada bajo lo dispuesto, en primera medida, en el estatuto general, para luego, contrastarlo con lo dicho en el acto de la convocatoria y en las demás resoluciones pertinentes. Entonces a efectos de determinar, como en el presente caso, si determinada actuación está ajustada a derecho, es necesario, como requisito esencial, verificar que ha dispuesto el estatuto general, el acto de convocatoria y las restantes disposiciones sobre ese punto.

B. Caso concreto.

La Sala advierte que el único motivo de reparo que el agente del Ministerio Público formuló contra la sentencia de primera instancia consiste en afirmar que, contrario a lo dicho por el a quo, el análisis de las hojas de vida dentro de las elecciones que adelantó la Universidad del Quindío, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo 005 de 2005, debió realizarse bajo los parámetros establecidos en el Decreto 1279 de 2002 y no los consagrados en los decretos 2772 de 2005 y 4476 de 2007.

Que en ese sentido, hizo bien el comité electoral cuando evaluó la hoja de vida de la demandada y que, por tanto, no había lugar a la declaratoria de nulidad del acto acusado, pues no está configurada la causal de falsa motivación que invoca el demandante como sustento de la demanda.

Dentro de este contexto, la Sala recuerda que el marco de competencia del juez de segunda instancia está delimitado por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y, por consiguiente, en este caso, la presente sentencia se limitará a resolver lo planteado en la apelación interpuesta por el agente del Ministerio Público y no los demás cargos expuestos en la demanda.

Así, lo pertinente, en este caso, es determinar si el Decreto 2772 de 2005, modificado por el Decreto 4476 de 2007, es aplicable al proceso de elección de los directores de programa de la Universidad del Quindío, de acuerdo con lo previsto en el estatuto general de esa institución y demás regulaciones que haya dictado al respecto.

Al respecto, la Sala verifica que el tema de la elección de los directores de los programas académicos de la Universidad del Quindío está únicamente regulado en el estatuto general de la institución, esto es, en el Acuerdo 005 del 28 de febrero de 2008 y, por tal razón, esa disposición emerge como el único punto de referencia para analizar la legalidad del acto acusado, en concreto, lo que tiene que ver con la aplicabilidad de los referidos decretos al caso en particular.

En efecto, los artículos 53, 54 y 55 del citado estatuto general, en relación con el tema objeto de estudio, prescriben lo siguiente:

ART. 53.—Definición y período. El director de programa es la máxima autoridad ejecutiva del programa, responsable de su dirección académica y administrativa y será designado por el rector con base en los lineamientos del estatuto general para un período de tres (3) años.

ART. 54.—Requisitos. Para ser directores de programa de la Universidad del Quindío se requiere: Poseer título profesional universitario y título de postgrado, uno de ellos en una disciplina a fin del programa al cual aspira, 3 años de experiencia docente universitaria y presentar un programa de gestión, acorde con el plan de desarrollo institucional y el proyecto efectivo del programa. No haber sido sancionado en el ejercicio de la profesión y no tener sanciones penales, administrativas o disciplinarias vigentes, salvo por delitos culposos o políticos.

ART. 55.—Elección. El rector designará como director al candidato que obtenga el mayor valor resultante del ponderado entre la hoja de vida 50% y la consulta de opinión a la comunidad universitaria 50%.

Para el análisis de la hoja de vida se tendrán en cuenta aspectos académicos administrativos, empleando los siguientes ponderados: formación académica 12.5%, producción académica e investigativa 12.5%; y teniendo en cuenta para su valoración los criterios establecidos en el Decreto 1279 DE (sic) 2002 o el que reglamente estas actividades. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De acuerdo con los citados artículos, en especial con lo dicho en la parte final del artículo 55, es cierto que si bien el análisis de los componentes de la hoja vida de los aspirantes al cargo de “director de programa” de la Universidad del Quindío, en principio, tiene como marco el Decreto 1279 proferido por la Presidencia de la República, por medio del cual “se establece el régimen salarial y prestacional de las universidades estatales”, también es verdad que, de forma expresa, el estatuto general de la Universidad del Quindío autoriza que tal evaluación también pueda llevarse a cabo bajo los lineamientos de otro decreto que reglamente el tema.

Así pues, como el Decreto 2772 de 2002, proferido por el Presidente de la República y modificado por el Decreto 4476 de 2007, contiene regulación sobre el tema, es del caso determinar si también regula el proceso de elección de directivos adelantado por la Universidad del Quindío o si, por el contrario, de acuerdo con lo dicho por el agente del Ministerio Público, su reglamentación solo aplica para el sistema de carrera administrativa, que prevé la Ley 909 de 2004.

El Decreto 2772 de 2005, en el artículo 1º consagra:

ART. 1º—de aplicación. La descripción de las funciones y requisitos generales que se establecen en el presente decreto, regirá para los empleos públicos pertenecientes a los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, entes universitarios autónomos, empresas sociales del Estado, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del orden nacional.

Las disposiciones contenidas en el presente decreto serán aplicables, igualmente, a las entidades que teniendo sistemas especiales de nomenclatura y clasificación de empleos, se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, así como para aquellas que están sometidas a un sistema específico de carrera.

El presente decreto no se aplica a los organismos y entidades cuyas funciones y requisitos están o sean definidas por la Constitución o la ley”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De acuerdo con el referido artículo, no cabe duda, a juicio de la Sala, que el Decreto 2772 de 2005 no era aplicable a la elección adelantada por la Universidad del Quindío, pues la referida norma, en el punto objeto de estudio, únicamente comprende dentro de su campo de acción a los entes universitarios autónomos del orden nacional.

De acuerdo con el artículo 1º del estatuto general de la Universidad del Quindío, esa institución se encuentra adscrita al departamento del Quindío y, por tanto, es un ente universitario autónomo del orden departamental. Esa es razón suficiente para afirmar que el Decreto 2772 de 2005, modificado por el Decreto 4476 de 2007, no le es aplicable, pues, se repite, dicha norma únicamente cobija a los entes de carácter nacional.

El Decreto 2772 de 2005 es claro al prescribir que la descripción de las funciones y requisitos generales que se establecen en esa norma también rigen para los empleos públicos pertenecientes, entre otras entidades, a los entes universitarios autónomos, pero del nivel nacional. Así, no podía la Universidad del Quindío, ente del orden departamental, tomar la referida disposición como punto de referencia para realizar la calificación de las hojas de vida de los candidatos llamados a ocupar los cargos de “representantes de los órganos de gobierno”.

En consecuencia, la Universidad del Quindío estaba facultada para tomar como parámetro en la evaluación de la hoja de vida de la demandada el Decreto 1279 de de 2002, pues el Decreto 2772 de 2005 no le era aplicable y, por tal razón, no tenía el deber de efectuar la respectivita evaluación con la observancia de los requisitos que este último prevé sobre el particular. En concreto, no estaba obligada a analizar los certificados de experiencia aportados por la demandante con las formalidades y exigencias que ese decreto consagra a efectos de conceder el porcentaje previsto en el estatuto general.

Sobre este punto, vale la pena resaltar que el artículo 9º del Decreto 1279 de 2002 en lo que tiene que ver con la calificación del criterio de la experiencia y, en concreto, con la certificación de dicha experiencia, a la letra dicen:

“ART. 9º—La experiencia calificada.

1. Asignación del puntaje para los que ingresan o reingresan a la universidad respectiva.

La asignación de puntos por experiencia calificada, evaluada por el comité interno de asignación y reconocimiento de puntaje o el órgano que haga sus veces, en la respectiva área de la ciencia, la técnica, las humanidades, el arte o la pedagogía, se hace de la siguiente forma:

a) Por cada año en el equivalente de tiempo completo en experiencia en investigación, en instituciones dedicadas a esta, en cualquier campo de la ciencia, la técnica, las humanidades, el arte o la pedagogía, hasta seis (6) puntos;

b) Por cada año en el equivalente de tiempo completo de experiencia docente universitaria, hasta cuatro (4) puntos;

c) Por cada año en el equivalente de tiempo completo de experiencia profesional calificada en cargos de dirección académica en empresas o entidades de reconocida calidad, hasta cuatro (4) puntos;

d) Por cada año en el equivalente de tiempo completo de experiencia profesional calificada diferente a la docente, hasta tres (3) puntos.

PAR. I.—Cuando resulten fracciones de año se liquida el puntaje proporcional correspondiente.

PAR. II.—La experiencia de que trata este artículo es la lograda por los candidatos a ingresar o reingresar a la carrera docente, después de la obtención del título universitario y debe corresponder a sus servicios en el equivalente a tiempo completo.

PAR. III.—Los años dedicados a la realización de estudios de posgrados no se contabilizan como experiencia para efectos de acreditación de este puntaje, salvo para medicina humana y odontología.

PAR. IV.—Cuando en un año dado, el docente tiene simultánea o sucesivamente, diversas formas de experiencia de las contempladas en este artículo, se hace liquidación proporcional a cada una de ellas.

2. Puntajes máximos para los docentes que ingresan o reingresan a la carrera docente.

El puntaje máximo que se puede asignar por experiencia calificada, para la categoría de instructor asistente o asociado o profesor auxiliar, es de veinte (20) puntos; para la categoría de profesor asistente cuarenta y cinco (45) puntos; para la categoría de profesor asociado de noventa (90) puntos; y para la categoría de profesor titular, ciento veinte (120) puntos.

3. Asignación de puntajes por experiencia calificada para los docentes vinculados que estén amparados por un régimen diferente.

A los docentes vinculados a la universidad respectiva antes de la vigencia de este decreto, que con anterioridad al 8 de enero del 2002 estaban sometidos a un régimen salarial y prestacional diferente al del Decreto 1444 de 1992, y que opten por el presente régimen, se les calculan los puntajes por experiencia calificada multiplicando el número de años de servicio en la universidad respectiva por el factor determinado para cada categoría, de acuerdo con la siguiente tabla:

a) En la categoría de instructor o profesor auxiliar, o instructor asistente, tres (3) puntos por cada año y proporcional por fracción;

b) En la categoría de profesor asistente, cinco (5) puntos por cada año y proporcional por fracción;

c) En la categoría de profesor asociado, seis (6) puntos por cada año o proporcional por fracción;

d) En la categoría de profesor titular, siete (7) puntos por cada año o proporcional por fracción;

e) En la categoría de instructor asociado en la Universidad Nacional de Colombia, cuatro (4) puntos por año o proporcional por fracción.

A los docentes que estén en esta circunstancia, se les aplican los mismos factores anteriores, cualquiera que sea su dedicación. Para los docentes de una dedicación diferente al tiempo completo, se establece la proporcionalidad al liquidar su remuneración.

No se aplican, para los docentes comprendidos en este numeral, los topes previstos en el numeral dos de este artículo.

Para el cálculo del puntaje se tiene en cuenta la categoría que tenga el docente en el momento de entrar en vigencia este decreto”.

La citada disposición no establece que las certificaciones laborales deben contener una relación de las funciones desempeñadas en los respectivos cargos. Por tanto, la omisión de tal requisito, por obvias razones, no acarrea la consecuencia de que tal certificación no pueda ser tenida en cuenta a efectos de computar el resultado definitivo.

En el presente caso, la demandada aportó la certificación expedida por la decana de la Facultad de Ciencias de la Salud de la Universidad de Sucre, en la cual consta que la señora Carmen Aydé Fernández Rincón se desempeño como coordinadora del proyecto de salud comunitaria desarrollado en convenio con la alcaldía de Sincelejo “durante el primer y segundo semestre del año 2000 y durante el primer semestre de 2001” (fl. 268 del cdno. 2).

Así mismo, aportó constancia suscrita por el director del Instituto de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Universidad de Colombia - sede Bogotá, en la que se dice que la demandada estuvo vinculada como coordinadora de la regional del Quindío en el proyecto de investigación de “modelos de movilización social con énfasis en actividad física y estilos de vida saludables para reducir el sedentarismo en las regiones de Bogotá D.C., Antioquia y Quindío”, proyecto de 11 meses del año 2004 (fl. 270 del cdno. 2).

La Sala verifica que, en efecto, en las referidas certificaciones no están relacionadas las funciones que la señora Carmen Aydé Fernández Rincón desempeñó en esos cargos. Sin embargo, tal omisión, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 9º del Decreto 1279 de 2002, que, se reitera, es la norma aplicable al caso objeto de estudio, no daba lugar a que esas certificaciones no pudieran ser tenidas en cuenta para efectuar el cómputo de la calificación de la hoja de vida de la demandada en el proceso de elección de los directores de programas de la Universidad del Quindío.

Entonces, para el caso sub examine, el hecho de que a las certificaciones aportadas por la demandada se les haya otorgado determinado puntaje, contrario a lo dicho por la parte demandante, no configura la causal de falsa motivación del acto acusado, pues tales certificaciones eran válidas en la medida que el requisito que se echa de menos por la parte demandante, previsto en el artículo 15 del Decreto 2772 de 2995, no era exigible en el caso concreto.

A juicio de esta Sala, en el proceso de evaluación de las hojas de vida no era necesario la observancia de las formalidades y requisitos consagrados en el Decreto 2272 de 2005, pues tal disposición, se reitera, no era aplicable en dicho análisis.

En aplicación del principio de autonomía universitaria, la Universidad del Quindío consagró en el estatuto general que el análisis de las hojas de vida en lo que tiene que ver con los directores de programa se realizaría de acuerdo con los criterios establecidos en el Decreto 1279 de 2002. Así, como el Decreto 1279 de 2002 no consagra ninguna clase de requisito o formalidad especial en relación con las certificaciones laborales para que sean tenidas en cuenta al computar la experiencia de los respectivos candidatos, los documentos aportados por la demandada eran aptos producir los efectos deseados.

Las anteriores son razones suficientes para concluir que, como se anticipó, lo que se impone es revocar la sentencia del 12 de diciembre de 2008, que declaró la nulidad de la elección de la señora Carmen Aydé Fernández Rincón como directora del programa de enfermería de la Facultad de Ciencias de la Salud de la Universidad del Quindío.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 12 de diciembre de 2008, proferida por al Tribunal Administrativo del Quindío.

2. En firme esta providencia, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

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