Sentencia 2008-01255 de diciembre 12 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-01255

Actor: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS:«V. Consideraciones de la Sala

A folio 10 del cuaderno principal obra el acto administrativo contentivo de la “liquidación de la tasa primer semestre 2002 L-0089”, que estableció la obligación a cargo de la caja de compensación familiar, Colsubsidio, en favor de la Superintendencia Nacional de Salud, de pagar la tasa por valor de $51’125.905; y a folios 12 a 19 obra la Resolución L-12197 de 11 de junio de 2002 que resolvió el recurso de reposición contra el acto antes identificado, confirmándolo.

Dichos actos tienen como soporte, entre otros, el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, el Decreto 1405 de 1999 y el Decreto 2787 de 2001.

La controversia se circunscribe a determinar si la entidad demandada podía o no tener en cuenta los activos totales como base para aplicar la fórmula diseñada por el Decreto 1405 de 1999, para todas las entidades prestatarias del servicio de salud, siendo que la característica especial de las cajas de compensación familiar no es la dedicación exclusiva de dicho servicio sino también los servicios relacionados con programas de nutrición, mercadeo social, vivienda, créditos fomento, recreación, bienestar social, educación integral formal y no formal.

A juicio del tribunal, ya que a la Superintendencia de Subsidio Familiar le corresponde ejercer el control de los servicios sociales prestados por las cajas de compensación familiar, no se pueden tomar dentro de los factores de liquidación de la tasa de vigilancia debida a la Superintendencia Nacional de Salud los activos provenientes de estos últimos.

Concluye que al incluir en el cálculo de la tasa los activos provenientes de otras actividades distintas de la prestación del servicio de salud, los actos demandados traen consigo el quebranto del principio constitucional de distribución de las cargas públicas, junto con los de justicia y equidad que fundamentan el sistema tributario, porque se estaría exigiendo a las cajas de compensación más de aquello con que la propia ley ha querido que contribuyan, configurando un doble pago por el mismo concepto, que, en últimas, conllevaría el enriquecimiento sin causa a favor de la administración pública.

La Sala en sentencia de 31 de agosto de 2006 (Exp. 2002-00106, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón), tuvo oportunidad de pronunciarse en relación con la legalidad del Decreto 1405 de 28 de julio de 1999, que reglamentó el sistema y método para la fijación de la tasa anual que debían cancelar las entidades cuya vigilancia y control corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, y concretamente frente a los mismos cargos que se plantean en este proceso en relación con los actos acusados.

Sobre ese particular, dijo la Sala:

“... En primer término la Sala precisa que el Decreto 1045 de 1999, algunas de cuyas disposiciones son objeto de la presente demanda de nulidad, con anterioridad fue demandado ante esta corporación, el cual fue tramitado bajo el Expediente 0026, actor, José Miguel Calderón López, consejero ponente, Manuel S. Urueta Ayola, y concluyó con la sentencia de 24 de abril de 2003, denegatoria de las pretensiones de la demanda.

No obstante lo anterior, como los cargos planteados en la demanda que ya fue resuelta hicieron referencia a la expedición irregular, falta de motivación y violación del debido proceso, cargos no propuestos en esta oportunidad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada, la Sala no declarará probada la excepción de cosa juzgada, y se pronunciará sobre el fondo del asunto.

El texto de las normas acusadas del Decreto 1405 de 28 de julio de 1999, “por medio del cual se reglamentan el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, y se dictan otras disposiciones”, es el siguiente:

“ART. 2º—Definición de bases para el cálculo de la tasa. La tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud incluirá el valor del servicio prestado por ésta a las entidades sujetas a su supervisión y control. El Gobierno Nacional establecerá anualmente los costos de supervisión y control para cada clase de tales entidades, los cuales serán objeto de recuperación mediante la tasa. La determinación de los costos se hará teniendo en cuenta los factores que signifiquen actividades directas o indirectas de la superintendencia respecto de los sujetos pasivos de la tasa y se fijarán con base en principios de eficiencia.

“a) Tarifa no ajustada de la tasa.

“El monto de la tasa impuesta a cada una de las entidades a que se refiere el presente artículo guardará equitativa proporción con los respectivos activos de ésta. Para los presentes efectos se entenderá por t la tarifa no ajustada de la tasa, la cual será igual a la proporción que los activos totales de cada sujeto de supervisión y control tengan en el total de activos de los sujetos de la clase de que se trate.

“t=

“a/A

“Donde:

“a = Activos totales de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa.

“A = Activos totales de las entidades pertenecientes a la misma clase que la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa.

“b) Tasa básica (no ajustada).

“Se entenderá por c la tasa básica (no ajustada) resultante de aplicar la tarifa t a los costos correspondientes a la clase respectiva de sujetos de vigilancia (CT), determinados conforme lo establece el primer inciso de este artículo.

“c= t*CT

“ART. 3º—Asignación de coeficientes de costo-beneficio. A los factores a los que se refiere el artículo anterior se asignará un coeficiente que permita medir la relación costo-beneficio que tales actividades representan para los sujetos de supervisión y control. Dichos factores estarán determinados por el tipo de actividad a que se dedique principalmente cada clase de sujetos de supervisión y control. Para estos efectos, el superintendente nacional de salud, mediante resolución de carácter general, clasificará a los sujetos de su supervisión y control según se dediquen exclusiva o principalmente a alguna de las siguientes actividades, a cada una de las cuales corresponderá el coeficiente respectivo (negrilla fuera de texto).

“a) Recaudo de recursos - EPS y entidades asimiladas.

a= [(recaudo t -recaudo t-1)/recaudo t-1] / [(ct - ct-1) / ct-1]

“Donde:

“1. Recaudot: Recaudo de recursos del sistema general de salud realizado por el sujeto de supervisión y vigilancia en el último periodo.

“2. Recaudot-1: Recaudo en el periodo anterior a aquel.

“3. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior, y

“4. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el periodo anterior.

“b) Generación de recursos licoreras. Registro y todas las demás entidades que generan recursos para el sector salud.

b= [(recursos generados t - recursos generados t-1) / y recursos generadost-1] / [(c t - Ct-1) /

ct-1].

“Donde:

“1. Recursos generados t: Monto de recursos para el sistema general de salud generado por el sujeto de supervisión y vigilancia en el último periodo.

“2. Recursos generadost-1: Monto de recursos generado para el período anterior a aquel.

“3. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior, y

“4. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el periodo anterior.

“c) Prestación de servicios -IPS.

d=[(gastos operacionales t - gastos operacionales t-1) / gastos operacionalest-1)] / [(ct - ct-1) / ct-1] /

“Donde:

“1. ct: Costo asignado al sujeto de supervisión con sujeción a las reglas indicadas en el artículo anterior,

“2. ct-1: Costo asignado al sujeto de supervisión en el período anterior.

“3. Gastos operacionales t: Son los costos de prestación del servicio del sujeto respectivo en el último periodo, y

“4. Gastos operacionales t-1: Costos de prestación del servicio del sujeto respectivo en el periodo anterior a aquel.

“PAR.—En caso de que algún sujeto de vigilancia realice simultáneamente varias de las actividades descritas en este artículo, la superintendencia determinará en la forma prevista en el inciso primero de este artículo, el coeficiente específico que debe aplicarse.

“ART. 4º—Determinación de coeficientes de costo-beneficio. Los coeficientes de costo-beneficio a los que se refiere el presente artículo se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socioeconómicas de la población, mediante la aplicación del factor de ajuste W.

“a) Cálculo del factor de ajuste W.

“Para los presentes efectos se determinará, para cada sujeto de vigilancia, el factor de ajuste W, con arreglo a la fórmula siguiente:

W= (ICVm - ICVp) / ICVPp

“Donde:

“ICVm= Índice de condiciones de vida del municipio o distrito en el que está localizado o realiza la mayoría o una parte importante de sus actividades el sujeto de supervisión y control.

“ICVp= Índice de condiciones de vida de la Nación.

“Para el cálculo del factor de ajuste W se utilizarán los índices de condiciones de vida calculados por el Departamento Nacional de Planeación con base en la información obtenida en censos de población de carácter general. El factor de ajuste W siempre será igual o inferior a 0.

“b) Ajuste de coeficientes de costo-beneficio.

“Los coeficientes de costo beneficio se ajustarán para reflejar la ubicación geográfica del sujeto de supervisión y control y las condiciones socioeconómicas de la población. El ajuste se hará mediante la siguiente fórmula:

y = (a, b, c ó d ) * (1+W)

“Donde:

y = Coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas.

“El coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas de la población y nunca será mayor que 1 ni menor que 0.75.

“c) Aplicación del coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas y a la tasa básica (sin ajustes) c.

“El coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas. Y se aplicará a la tasa básica (sin ajustes) c con arreglo a la fórmula siguiente:

“cc= y*t*CT

“cc= Tasa básica ajustada por coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas y.

“ART. 5º—Evaluación de factores sociales, económicos y geográficos. El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Tal evaluación se hará mediante la aplicación del factor de ajuste W calculado de la manera indicada en el artículo anterior, de conformidad con la siguiente fórmula:

“ccf= (1 + W)*cc

“Donde:

“ccf= Tasa básica ajustada por coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas Y, con evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que inciden en el sujeto de supervisión y control. El valor de (1 +W) siempre será igual o inferior a 1, pero superior a 0.75.

“ART. 6º—Fórmula para el cálculo y determinación de la tasa. Los factores variables y coeficientes a los que se refieren los artículos anteriores se sintetizan en la siguiente fórmula matemática, la cual será utilizada para el cálculo y la determinación de la tasa que corresponda a cada sujeto de supervisión y control:

“ccf= [(1+W)*(y*t *CT)]

“El cálculo de cada uno de los componentes de la fórmula precedente se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto”.

Las normas fundamento del acto acusado prevén:

“Artículo 338 de la Constitución Política. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

“Artículo 98 de la Ley 488 de 1998. Tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la superintendencia respecto de tales entidades.

“De acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política el Gobierno Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y métodos:

“a) La tasa incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de dicha tasa;

“b) El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.

“Con fundamento en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la tasa que se crea por la presente norma:

“a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un coeficiente que permita medir el costo beneficio;

“b) Los coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio-económicas de la población;

“c) Los factores variables y coeficientes serán sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.

“La tasa a que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero de 1999”.

Por su parte, las normas que la parte actora considera violadas, preceptúan:

Constitución Política:

“ART. 13.—Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

“ART. 95.—La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en está Constitución implica responsabilidades.

“Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.

“Son deberes de la persona y del ciudadano:

“1. ...

“9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

“ART. 363.—El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

“Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.

Decreto 1259 de 1994, “Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”:

“ART. 4º—Sujetos de inspección, vigilancia y control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de los siguientes sujetos:

“ 1. ...

“6. Las cajas de compensación familiar, en cuanto estén autorizadas para la prestación de servicios de salud y exclusivamente respecto de esta actividad, conforme las disposiciones sobre la materia, respetando su régimen legal, sistema financiero y autonomía administrativa”.

“ART. 5º—Evaluación de factores sociales, económicos y geográficos. El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Tal evaluación se hará mediante la aplicación del factor de ajuste W calculado de la manera indicada en el artículo anterior, de conformidad con la siguiente fórmula:

“ccf= (1 +W) *cc

“Donde:

“ccf= Tasa básica ajustada por coeficiente de costo-beneficio ajustado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas y, con evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que inciden en el sujeto de supervisión y control. El valor de (1 +W) siempre será igual o inferior a 1, pero superior a 0.75.

“ART. 6º—Fórmula para el cálculo y determinación de la tasa. Los factores variables y coeficientes a los que se refieren los artículos anteriores se sintetizan en la siguiente fórmula matemática, la cual será utilizada para el cálculo y la determinación de la tasa que corresponda a cada sujeto de supervisión y control:

“ccf= [(1+W)*(y*t *CT)]

“El cálculo de cada uno de los componentes de la fórmula precedente se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto”.

Considera la actora que si bien es cierto que las cajas de compensación familiar se dedican a prestar el servicio de salud, también lo es que ejercen otro tipo de actividades, tales como las relacionadas con programas de vivienda, mercadeo social, créditos de fomento, recreación, bienestar social, etc., razón por la cual se encuentra inconforme con el hecho de que la tasa de que tratan las normas acusadas y que deben pagar a la Superintendencia Nacional de Salud se calcule sobre el total de sus activos (subraya y negrilla fuera de texto).

Sobre el particular, la Sala encuentra que uno de los factores para calcular la tasa, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1045 de 1999 que se acusa, es el activo total de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, factor que, tal como lo dispone el artículo 3º que también se demanda, está determinado por el tipo de actividad a que se dedique principalmente el sujeto sometido a la supervisión y control, y al que se le asigna un coeficiente que permite medir la relación costo-beneficio que dicha actividad representa para la respectiva caja de compensación.

Para los anteriores efectos, el mismo artículo 3º dispone que el superintendente nacional de salud, mediante resolución de carácter general, clasificará a los sujetos sometidos a su supervisión y control, según se dediquen exclusiva o principalmente al recaudo de recursos (EPS y entidades asimiladas), a la generación de recursos (licoreras, registro y demás entidades que generan recursos para el sector de salud), y a la prestación de servicios (IPS), a cada una de las cuales corresponderá el coeficiente respectivo (negrillas fuera de texto).

De lo anterior puede concluirse que el hecho de que el activo total de una entidad sometida a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud se tenga como factor para calcular la tasa que debe pagar anualmente como contraprestación a dicha supervisión no implica un desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y justicia, si se tiene en cuenta, de una parte, que a tal factor se le asigna un coeficiente, el cual no será igual para todas las entidades sujetas a control en la medida en que refleja la relación costo-beneficio de la actividad ejercida, esto es, promotoras del servicio de salud, loterías y prestadoras del servicio de salud y, de otra parte, que para tal efecto previamente la mencionada superintendencia deberá establecer si la entidad se dedica exclusiva o principalmente a una de las actividades ya enumeradas, y cuyo ejercicio es el que está precisamente sometido a control.

En consecuencia, solo en la medida en que la respectiva caja de compensación se dedique exclusiva o principalmente a alguna de las actividades ya citadas, relacionadas con el servicio de salud, será sujeta de la tasa de que tratan las disposiciones demandadas, sin que tal circunstancia desconozca el principio de igualdad, pues no se le está dando un tratamiento igual a entidades diversas, sino que, por el contrario, según que la actividad exclusiva o principal de la entidad sea la de ser una EPS, una lotería o una IPS se les otorgará un determinado coeficiente, el cual será diferente para cada una de las mencionadas modalidades.

Finalmente, precisa la Sala que la tasa en cuestión no constituye un enriquecimiento sin causa, pues la Superintendencia Nacional de Salud la cobra por la supervisión y el control que ejerce sobre las actividades relacionadas con el servicio de salud que prestan las entidades allí señaladas, sin que el hecho de que uno de los factores para calcularla sea el total del activo signifique que está ejerciendo control alguno sobre las demás actividades que en forma subsidiaria o secundaria prestan aquellas (recreación, bienestar social, créditos de fomento, etc.), dado que, sobre las mismas, como bien lo reconoce la parte actora, es la Superintendencia de Subsidio Familiar quien ejerce el respectivo control...”.

La Sala prohíja en esta oportunidad lo precisado en la sentencia transcrita, pues, conforme a la certificación visible a folio 9 del cuaderno principal, emanada de la Superintendencia de Subsidio Familiar, la caja colombiana de subsidio familiar, Colsubsidio, es una entidad privada, sin ánimo de lucro, organizada como corporación que cumple funciones de seguridad social.

La Resolución 333 de 2002, emanada de la Superintendencia Nacional de Salud, según se aduce en la Resolución 2197 de 2002, acusada, clasificó los sujetos de supervisión y control objeto de la tasa, para los efectos del artículo 3º del Decreto 1405 de 1999, esto es, con base en el tipo de actividad a que se dedique principalmente; y conforme se lee a folio 15 del expediente, en la parte motiva de la Resolución 2197, las cajas de compensación familiar están autorizadas para realizar actividades de promoción y prestación de servicios de salud y recaudo de recursos para el sistema de seguridad social en salud.

Es decir, que a pesar de que al margen de esa actividad se realicen otras, se considera como principal la de promoción y prestación de servicios de salud y recaudo de recursos para el sistema de seguridad social en salud. De ahí que los actos acusados se ajusten a la legalidad y que el Decreto 1405 de 1999, que les sirvió de soporte, por las mismas razones que se aducen en la sentencia transcrita, no resulte inconstitucional.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala revocar la sentencia apelada, para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de enero de 2009».

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