Sentencia 2008-01384 de febrero 7 de 2013

 

Sentencia 2008-01384 de febrero 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: 050012331000200801384 01

Número interno: 0998-2012

Consejero ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Donelly Caro Usuga, autoridades nacionales

Bogotá D.C., siete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se evidencia causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

Cuestión previa

Observa la Sala que, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, le impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que haya lugar a alterarse dicho orden. Así se observa en la citada norma:

“(…) ART. 18.—Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. (…).”.

No obstante los anterior, el legislador mediante la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, por la cual se reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 16 estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado, en sus Salas o Secciones, sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada entrañe únicamente reiteración de su jurisprudencia.

Para mayor ilustración, se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009:

“(…) Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos.

Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio. (…).”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que esta Sección mediante sentencias de 13 de septiembre de 2012. Rad. 1604-2009; 23 de agosto de 2012. Rad. 2321-2010 y 14 de julio de 2011. Rad. 1558-2010, ya ha resuelto asuntos cuyo problema jurídico guarda identidad con el que hoy formula la parte demandante, la Sala en el caso concreto, entrará a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 25 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho que sustancia ésta causa.

I. El problema jurídico

Se trata de determinar si en el presente asunto, resulta procedente el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a favor de la demandante en su condición de cónyuge supérstite del ex agente de la Policía Nacional Carlos Mario Castro Hoyos, en aplicación del Régimen General de Seguridad Social en pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993.

De igual forma, en el evento en que la demandante tenga derecho al referido reconocimiento prestaciones, deberá la Sala establecer si procede efectuar, sobre las mesadas pensionales reconocidas, el descuento de lo pagado por concepto de indemnización por la muerte en simple actividad del causante.

II. El acto administrativo acusado

Oficio 16748 de 19 de agosto de 2009, suscrito por el Jefe del grupo de Pensionados del Área de Prestaciones Sociales de la Secretaría General de la Policía Nacional, por el cual se le negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a la señora Donelly Caro Usuga en su condición de cónyuge supérstite del agente Carlo Mario Castro Hoyos (fl. 2).

III. De la pensión de sobreviviente en el Decreto 1213 de 1990.

La muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, dejaría en situación de desamparo a los integrantes del mismo.

En efecto, con la propósito de atender dicha contingencia derivada de la muerte, el legislador ha previsto la pensión de sobreviviente cuya finalidad, no es otra que la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el empleado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación.

En este contexto, el derecho de la seguridad social crea la noción de “beneficiario de pensión” que difiere del concepto de general de “heredero o causahabiente” previsto en el derecho civil.

Los herederos de una persona que fallece, son sus descendientes o ascendientes, sin importar el grado de dependencia económica con el fallecido. Los beneficiarios de pensión son las personas que se encontraban en situación de dependencia de la persona que fallece. Es claro, entonces, que todo beneficiario de pensión es también heredero del causante, pero los herederos no necesariamente son beneficiarios de pensión.

Sobre este particular la Corte Constitucional en sentencia T-701 de 22 de agosto de 2006, sostuvo que:

“La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.”.

Así mismo debe decirse, que la noción de contingencia derivada por la muerte de un empleado no es ajena al régimen prestacional aplicable a los miembros de la Fuerza Pública. En efecto, el Decreto 1213 de 1990, que modificó el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional, en su artículo 121 establece las prestaciones sociales causadas por la muerte de agente en simple actividad, en los siguientes términos:

“ART. 121.—Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente decreto, a la muerte de un agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones:

a) A que por el tesoro público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente estatuto.

b) Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante.

c) Si el agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el tesoro público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.”.

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala que la norma antes transcrita establece el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente con carácter vitalicia a favor de los beneficiarios de los agentes de la Policía Nacional que, habiendo muerto, hubieran prestado sus servicios por lo menos 15 años.

Del caso concreto

Observa la Sala que mediante la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Donelly Caro Usuga pretende obtener el reconocimiento y pago de una prestación pensional de sobreviviente argumentando para tal efecto, la muerte de su esposo el señor Carlos Mario Castro Hoyos, quien se desempeñaba como agente de la Policía Nacional.

Sobre este particular, observa la Sala que según copia del registro civil de matrimonio, de 23 de agosto de 1989, suscrito por el Registrador municipal de Apartadó, Antioquia, los señores Carlos Mario Castro Hoyos y Donelly Caro Usuga contrajeron matrimonio el 25 de diciembre de 1987, en el citado municipio (fl. 17).

En este mismo sentido, según la hoja de servicios No. 98514733 de 18 de febrero de 1993, el señor Carlos Mario Castro Hoyos prestó sus servicios a la Policía Nacional, en el grado de agente, del 21 de abril de 1985 al 24 de diciembre de 1992, esto es, durante 7 años, 9 meses y 11 días (fl. 8).

Y, que de acuerdo con el registro de defunción 903377 de 28 de diciembre de 1992 el señor Carlos Mario Castro Hoyos falleció el 24 de diciembre de 1992 (fl. 9).

Teniendo en cuenta lo anterior, el 23 de julio de 2008 la señora Donelly Caro Usuga, en su condición de cónyuge supérstite del señor Carlos Mario Castro Hoyos, solicitó al director general de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente (fls. 3 a 5).

Sin embargo, el 19 de agosto de 2008 mediante Oficio 16748 el jefe del grupo de pensionados del área de prestaciones sociales de la secretaría general de la Policía Nacional negó la referida solicitud, con los siguientes argumentos (fl. 2):

“En atención a su petición radicada bajo el número citado en la referencia, donde solicita se le reconozca a su poderdante la señora Donelly Caro Usuga y a sus menores hijos, pensión de sobreviviente como beneficiarios del extinto AG (F) Castro Hoyos Carlos Mario; al respecto me permito informarle que la normatividad que se encontraba vigente para la época que ocurrió el suceso, es decir, el Decreto 1213 de 1990, norma que regía en materia prestacional al antes mencionado, establece que para que los beneficiarios accedan al beneficio de pensión de sobreviviente, el policía debió haber laborado 15 años o más en la institución, teniendo en cuenta que la muerte del señor Carlos Mario Castro Hoyos fue calificada de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 121 del Decreto 1213/90, es decir, en simple actividad, y de acuerdo a la hoja de servicio que reposa en el expediente prestacional el institucional laboró siete (7) años, nueve (9) meses y once (11) días, por lo tanto no cumplió con el requisito antes descrito, por tal razón me permito informarle que no es posible atender favorablemente su solicitud, de reconocerle pensión de sobreviviente a su poderdante (…).”.

Bajo estos supuestos, estima la Sala que como quedó visto en el acápite anterior, el Decreto 1213 de 1990, dispone en su artículo 121 el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de los beneficiarios de los agentes de la Policía Nacional que al momento de su muerte, en simple actividad, hubieran laborado por lo menos 15 años al servicio de dicha institución.

No obstante lo anterior, tal como lo afirmó la entidad demandada en el acto administrativo acusado, debe decirse que en el caso concreto el señor Carlos Mario Castro Hoyos al momento de su muerte no acumulaba un tiempo de servicio como agente de la Policía Nacional igual a 15 años que permitiera el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a favor de su cónyuge supérstite, en los términos del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, toda vez que, desde el momento en que inició sus labores como agente de la referida institución, esto es, el 21 de abril de 1985 hasta su muerte, 24 de diciembre de 1992, transcurrieron 7 años, 9 meses y 11 días (fl. 8).

Sin embargo, tal y como lo afirma la señora Donelly Caro Usuga en el escrito de la demanda, el régimen general de seguridad social en pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993 consagra en su artículo 46 la misma prestación pensional por sobrevivencia, cuyos requisitos resultan ser más favorables a su situación particular.

En efecto, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, establece la pensión de sobreviviente como un amparo a favor de las personas que dependían económicamente del afiliado al sistema que ha muerto, sin haber logrado el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Así se observa en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993:

“ART. 46.—Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. “Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:” Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:

1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca

2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:

PAR. 1º—Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2º de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.”.

En relación con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la citada prestación pensional, debe decirse que el artículo 46 ibídem, además de la muerte del afiliado al sistema, como resulta obvio, exige un mínimo de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones que ascienden a 50 semanas, dentro de los 3 años anteriores al fallecimiento del causante.

Bajo estos supuestos, se observa que los requisitos previstos por el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de una pensión de sobreviviente resultan ser menos exigentes que los establecidos por el Decreto 1213 de 1990, en tanto sólo se requiere haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la muerte del afiliado, en contraste a los 15 años de servicios que se exigen en el régimen especial aplicable a los agentes de la Policía Nacional.

En este punto, estima la Sala que si bien el régimen especial aplicable a los agentes de la Policía Nacional y el régimen general de pensiones, son regímenes diversos, con reglas jurídicas propias, debe decirse que tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta corporación han admitido la posibilidad de que a los beneficiarios de un régimen especial le sean aplicables las disposiciones de naturaleza general, en tanto estas últimas resulten más favorables a sus pretensiones.

En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-461 de 12 de octubre de 2005, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, sostuvo que:

"Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.".

Sobre este mismo punto, el despacho que sustancia la presente causa en sentencia de 27 de agosto de 2009. Radicación 0241-2007, precisó que:

“Ahora, como lo ha señalado la jurisprudencia de la sección, en casos similares al que se juzga en este proceso(2), a las excepciones en la aplicación de las normas generales por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse sólo en tanto la norma especial resulte más favorable que el régimen general; lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad, como ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones contenidas en los artículo 46 y 48 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la pensión de sobrevivientes, resultan más favorables que las prestaciones reconocidas por muerte en situaciones especiales a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en el ordenamiento que rige la materia, por lo que la definición del asunto no puede conducir a la decisión adoptada por la entidad demandada, que negó la prestación en aplicación de dicho régimen especial.”.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.

Bajo estos supuestos, y descendiendo al caso concreto, se observa que conforme a lo dispuesto por los artículo 121 del Decreto 1213 de 1990 la señora Donelly Caro Usuga, en su condición de cónyuge supérstite del señor Carlos Mario Castro Hoyos, no tiene derecho al reconocimiento de una prestación pensional de sobreviviente, toda vez que el causante no laboró los 15 años exigidos por las disposiciones en cita.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la aplicación del régimen especial previsto para los Agentes de la Policía Nacional en el caso concreto, Decreto 1213 de 1990, da lugar a un trato desfavorable a las pretensiones de la demandante la Sala, estima acertada la decisión del Tribunal en cuanto por vía de excepción aplicó las disposiciones prevista en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, las cuales resultan más beneficiosas a su situación particular, en cuanto logra satisfacer los requisitos exigidos por el citado artículo 46.

En efecto, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente el señor Carlos Mario Castro Hoyos prestó sus servicios como agente de la Policía Nacional, del 21 de abril de 1985 al 24 de diciembre de 1992, fecha esta última en la que se registró su muerte en simple actividad, lo que permite a la Sala dar por probado que dentro de los 3 años anteriores a su muerte esto es, entre el 24 de diciembre de 1989 y el 24 de diciembre de 1992, cotizó más de cincuenta semanas por concepto de asignación de retiro y, en consecuencia da lugar, al reconocimiento de una pensión de sobreviviente a favor de la demandante (fl. 8).

Sobre este particular, vale la pena precisar que en lo que se refiere al ingreso base de liquidación de la pensión de sobreviviente, reconocida a la señora Donelly Castro Usuga, este deberá corresponder al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales el causante cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Y así mismo, en cuanto a su monto se deberá seguir la regla establecida en el artículo 48(3) de la Ley 100 de 1993, esto es, el 45% del ingreso base de liquidación, más un 2% por cada 50 semanas cotizadas adicionales a las primeras 500 sin exceder, en todo caso, del 75% del ingreso base.

En lo que referente a la declaratoria de prescripción de las mesadas pensionales estima la Sala que contrario a lo expuesto en la sentencia apelada el término de prescripción, previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, se interrumpió con la formulación de la petición de la demandante ante la Dirección General de la Policía Nacional, esto es, el 23 de julio de 2008, y no con la presentación de la demanda, 29 de octubre de 2008, lo que en la práctica implicaría que la entidad demandada debería pagarle las mesadas pensionales a la señora Donelly Caro Usuga a partir del 23 de julio de 2005. Empero, la Sala se abstendrá de modificar tal circunstancia, en virtud de la prohibición de la reformatio in pejus toda vez que, en el caso concreto a la Policía Nacional en su condición de apelante único no podría hacérsele más gravosa su situación frente a la presente controversia.

Finalmente, la Sala no comparte la argumentación de la entidad demandada en el recurso de apelación, en cuanto solicita que sobre las mesadas pensionales reconocidas a la demandante le sea descontada la suma efectivamente pagada por concepto de indemnización, causada por la muerte de su cónyuge, toda vez que la pensión que se le reconoce a la demandante no resulta ser una prestación extraña al régimen especial previstos para los agentes de la Policía Nacional como se observa en el literal c) del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990. En efecto, de la lectura del referido artículo resulta claro que el legislador extraordinario estableció a favor de los beneficiarios de los Agentes de la Policía Nacional muertos en actividad simple “las siguientes prestaciones”: compensación equivalente a dos años de haberes; al pago de cesantías y el reconocimiento y pago de una pensión mensual siempre que se acrediten los requisitos previstos.

Así las cosas, de la disposición en cita no resulta evidente una incompatibilidad en el reconocimiento y pago de las prestaciones referidas lo anterior, adicionalmente, porque cada una de ellas responde a una naturaleza distinta, esto es, mientras la compensación de 2 años, prevista en el literal a, del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, tiene un carácter eminentemente indemnizatorio la pensión de sobreviviente constituye una respuesta de naturaleza asistencial(1) a las contingencias derivadas de la muerte del beneficiario, respecto a sus beneficiarios.

Al respecto, esta sección en sentencia de 17 de mayo de 2012. Radicación 1578-2009. M.P. Alfonso Vargas Rincón, sostuvo:

“(…) En esas condiciones, el hecho de que para efectos de reconocer la pensión de sobrevivientes se acuda a las previsiones del régimen general de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993, no es impedimento para reconocer las demás prestaciones que por el deceso del miembro de la Fuerza Pública se causan, pues lo que se está haciendo es reemplazar la pensión del Decreto 1213 de 1990 por la establecida en la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior, la Sala no encuentra justificada la obligación impuesta de restituir las sumas pagadas por concepto de indemnización por muerte del causante, máxime cuando la indemnización objeto de discusión, fue reconocida mediante un acto administrativo, Resolución 006097 de 17 de mayo de 1995, cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada y por ende conserva plena validez.”.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala confirmará la sentencia de 25 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Donelly Caro Usuga contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 25 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Donelly Caro Usuga contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Ver sentencia de la Corte Constitucional T-231 de 31 de marzo de 2011. M.P. Humberto Sierra Porto.

(2) Sentencias 2409-01 del 25 de abril de 2002 y 1707-02 del 6 de marzo de 2003.

(3) ART. 48.—Monto de la pensión de sobrevivientes. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba.

El monto mensual de la pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación.

En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente ley.

No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.