Sentencia 2008-01545 de agosto 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 05001-23-31-000-2008-01545-01

Nº interno: 0108-2012

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Demandante: Julio César Flórez Castaño

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

Ministerio de la Protección Social y Fiduciaria

Agraria S.A.

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 1 de 1984

Tema: Confirma la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Empleados públicos de las ESE no pueden invocar la prórroga de la convención colectiva de trabajo.

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

El presente asunto que se rige por el Decreto 1 de 1984 es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 129 ídem, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Cuestión previa.

La representante legal de FIDUPREVISORA mediante escrito allegado en la etapa de fallo solicita la desvinculación dentro del proceso de la referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva. Indica que tiene la calidad de cesionaria del contrato de fiducia mercantil, por tal motivo le fue entregada la administración del patrimonio autónomo de remanente de la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe en liquidación, sin embargo, no es cesionaria de las obligaciones a cargo del fideicomitente.

Sobre esta petición se precisa que los actos demandados, las resoluciones 656 del 15 de abril y 1001 del 9 de junio de 2008 fueron expedidas por FIDUPREVISORA como liquidador de la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe en liquidación, por este motivo sí está llamada a comparecer a este proceso para defender la legalidad de los actos enjuiciados(10).

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para el efecto se determinara si el accionante tiene derecho al reconocimiento de los beneficios de la convención colectiva de trabajo celebrada entre el ISS y SINTRASEGURIDADSOCIAL al haber sido trabajador oficial del Instituto de Seguros Sociales aunque fue incorporado como empleado público a la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe.

Para resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes temas: 3.1. Derechos convencionales y empleados públicos de las empresas sociales del estado incorporados automáticamente, en virtud del Decreto 1750 de 2003; 3.2. Hechos probados; y 3.3. Caso concreto.

3.1. Derechos convencionales y empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado incorporados automáticamente en virtud del Decreto 1750 de 2003.

La Corte Constitucional y esta corporación han reconocido solo por el término de la vigencia inicial de la convención colectiva de trabajo la extensión de los derechos previstos en ésta a los empleados públicos incorporados automáticamente a las empresas sociales del estado que venían de ser trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales, el cual fue escindido para crear las ESE. En efecto, los artículos 1º, 2º y 17 del Decreto 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado” señalan:

“ART. 1º—ESCISIÓN. Escíndese del Instituto de Seguros Sociales la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, todas las clínicas y todos los centros de atención ambulatoria.

ART. 2º—CREACIÓN DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. Créanse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protección Social, y cuyas denominaciones son: (…).

ART. 17.—CONTINUIDAD DE LA RELACIÓN. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, a las clínicas y a los centros de atención ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad”.

La Corte Constitucional al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 18 (parcial) del Decreto-Ley 1750 de 2003, declaró mediante Sentencia C-314(11) del 1º de abril de 2004, la exequibilidad de dichas normas, salvo la expresión «Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas» contenida al final del inciso 1º del artículo 18.

En la motivación de dicha decisión, estudió la Corte la presunta afectación de los derechos adquiridos de quienes ostentaban la calidad de trabajadores oficiales del Instituto de Seguro Social y, por ende, beneficiarios de la convención colectiva de trabajo, al pasar a ser empleados públicos de empresas sociales del estado, dadas las limitaciones que el derecho colectivo del trabajo ha impuesto para esta clase de servidores. Sobre el particular, sostuvo:

“De lo dicho se deduce entonces que los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de empleados públicos y perdieron la de trabajadores oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo.

Pese a que, en principio, tal desventaja podría interpretarse como una afectación de los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales, es lo cierto que la imposibilidad de presentar convenciones colectivas de trabajo no se erige en quebrantamiento de tales garantías.

(…).

De hecho, no debe olvidarse que “los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir, racional y proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una u otra regulación”.

Ciertamente, es evidente que el tipo de vínculo jurídico laboral que el servidor público tiene con el Estado no es irrelevante a la hora de establecer cuándo se puede recurrir al mecanismo de la negociación colectiva. Cuando la relación es contractual, resulta fácil imaginar que las condiciones laborales pueden ser concertadas entre el sindicato y el empleador. La autonomía administrativa de la entidad Estatal y la manera en que sus servidores se vinculan a ella hace posible modificar el contrato en cada caso, a fin de satisfacer las demandas particulares de la negociación. No sucede lo mismo cuando el nexo del funcionario con el Estado proviene de una regulación genérica, establecida unilateralmente por éste mediante ley o reglamento”.

En este orden, afirma la Corte que la imposibilidad de presentar una convención colectiva de trabajo no constituye un desconocimiento de los derechos adquiridos de quienes eran trabajadores oficiales y fueron incorporados automáticamente en las empresas sociales del estado como empleados públicos.

Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia C-349 de 2004(12) al estudiar el alcance de las expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad” en materia de derechos salariales, prestacionales y garantías convencionales contenidas en el artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, manifestó:

“Las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garantía de estabilidad laboral y los demás derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relación empleador-trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador-trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente. No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos(13)” (resaltado fuera del texto original).

A su turno, esta Sala ha señalado que no son aplicables las convenciones colectivas a los servidores que pasaron de trabajadores oficiales a ser empleados públicos, así:

“La aludida convención colectiva cobija única y exclusivamente a los trabajadores oficiales de la entidad demandada y como la situación laboral de la demandante, no se enmarca dentro de este supuesto dada la calidad de empleada pública que la cobijaba para el momento en que fue retirada del servicio (…) no es viable reconocerle (…) con fundamento en la convención colectiva reclama, puesto que el cambio de naturaleza del empleo conlleva necesariamente el cambio de régimen aplicable, lo que indefectiblemente supone la inaplicación de reconocimientos plasmados en convenciones colectivas, salvo los derechos adquiridos y las expectativas legítimas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 416(14) del Código Sustantivo del Trabajo que consagra la prohibición de extender cláusulas convencionales a los empleados públicos, calidad que tal y como quedó demostrado, ostentó la actora.

De igual manera, no sobra advertir, que aún aceptándose el argumento de la “reincorporación al servicio de la actora”, ello no es garantía de que las cláusulas convencionales le resulten aplicables, máxime cuando dicha reincorporación procuró mantener la continuidad de la relación, pero cambió la naturaleza del empleo. Cambio que impide, como ya se dijo, que las garantías convencionales se le apliquen a quienes antes de dicha reincorporación ostentaban la calidad de trabajadores oficiales, puesto que estas garantías y beneficios fueron alcanzados por dichos trabajadores oficiales a través de acuerdos convencionales que no pueden regular las relaciones de los empleados públicos que tienen un régimen indemnizatorio, salarial y prestacional establecido en la ley y sus decretos reglamentarios, tal y como específicamente lo contempla el artículo 150 numeral 19 literales e y f de la Constitución Política”(15).

Atendiendo lo expuesto por la Corte Constitucional, la Sala desde la sentencia transcrita del 1º de julio de 2009, ha reiterado que los beneficios derivados de la convención colectiva de trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el sindicato de trabajadores SINTRASEGURIDADSOCIAL, se extendieron hasta el 31 de octubre de 2004, fecha en que terminó la vigencia de la misma, para los empleados públicos incorporados automáticamente en las empresas sociales del estado, creadas luego de la escisión del Instituto de Seguros Sociales.

3.2. Hechos probados relevantes.

— Convención colectiva de trabajo

El Instituto de Seguros Sociales celebró una convención colectiva del trabajo, con la organización sindical SINTRASEGURIDADSOCIAL, la cual tuvo una vigencia de 3 años, a partir del 1º de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004 (art. 2º)(16).

— Vinculación laboral

El señor Julio César Flórez Castaño laboró en el Instituto de Seguros Sociales del 21 de agosto de 1981 hasta el 25 de junio de 2003, fecha en que se produjo la escisión del citado instituto y fue incorporado a la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe en virtud de lo dispuesto por el Decreto-Ley 1750 de 2003, como consta en el oficio del 27 de octubre de 2010 firmado por el jefe del departamento de recursos humanos Seguro Social(17).

— Reconocimiento de prestaciones sociales e indemnización por supresión del cargo

Mediante la Resolución 656 del 15 de abril de 2008 el apoderado liquidador FIDUPREVISORA S.A. y representante legal de la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe en liquidación reconoció y ordenó el pago al señor Julio César Flórez Castaño de las prestaciones sociales definitivas y la indemnización por supresión de su cargo de conductor mecánico, código 4103, grado 19(18), con fundamento en la tabla de indemnización prevista en el Decreto 405 del 14 de febrero de 2007, que señala:

“ART. 14.—INDEMNIZACIÓN. La tabla de indemnización a que tienen derecho los servidores públicos incorporados automáticamente como empleados públicos en la planta de personal de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe en cumplimiento de la Sentencia C-349 de 2004, cuyos empleos sean suprimidos como consecuencia de la supresión y liquidación de la entidad, será la siguiente: (…)”.

Este acto administrativo fue adicionado por la Resolución 1001 del 8 de junio de 2008, para reconocer las prestaciones sociales e indemnización entre el 31 de mayo y el 30 de junio de 2008(19).

3.3. Caso concreto.

En el sub lite el actor pretende el reconocimiento de la totalidad de los beneficios laborales emanados de la convención colectiva de trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el sindicato SINTRASEGURIDADSOCIAL, los cuales dejaron de aplicársele en principio a partir del 26 de junio de 2003 con la expedición del Decreto 1750 del mismo año. Para el efecto indica que la referida convención no perdió vigencia pues en aplicación del artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo se prorrogó automáticamente.

En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al determinar que la convención colectiva de trabajo estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 2004 y que el accionante, como empleado público no podía solicitar el reconocimiento de beneficios convencionales.

Inconforme con esta decisión, el actor recurrió la sentencia de primera instancia manifestando que la convención colectiva de trabajo se prorrogó después del 31 de octubre de 2004, toda vez que no había sido denunciada por las partes.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala deberá establecer si el señor Julio César Flórez Castaño tiene derecho a que la indemnización por supresión del cargo y la liquidación de las prestaciones sociales y acreencias laborales efectuadas por la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe, se reconozcan con arreglo a la convención colectiva de trabajo celebrada entre el ISS y SINTRASEGURIDADSOCIAL para los periodos 2001-2004.

Con este propósito se tiene que el demandante fue trabajador oficial en el Instituto de Seguros Sociales del 21 de agosto de 1981 hasta el 25 de junio de 2003, cuando fue incorporado automáticamente y sin solución de continuidad como empleado público en la planta del personal de la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe, donde al momento de su retiro desempeñaba el cargo de conductor mecánico, código 4103, grado 19, como consta en la certificación expedida por la coordinadora de talento humano de la ESE Rafael Uribe Uribe en liquidación.

La referida empresa social del Estado a través de los actos administrativos demandados, le pagó al accionante las prestaciones sociales y acreencias laborales por su desvinculación de la entidad y la indemnización por supresión del cargo, con fundamento en el Decreto 405 del 14 de febrero de 2007.

Ahora bien, la vigencia inicial de la convención colectiva de trabajo celebrada entre el ISS y SINTRASEGURIDADSOCIAL fue del 1º de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004 (art. 2º)(20). Por tal motivo, para el año 2008 cuando se expidieron los actos administrativos demandados que reconocieron las prestaciones sociales e indemnización al demandante, ya no estaba vigente la referida convención.

Aclarado esto, se resalta que la Corte Constitucional en las sentencias C-314 y C-349 de 2004(21), afirmó que el cambio de naturaleza jurídica de los cargos, de quienes pasaron de ser trabajadores oficiales a empleados públicos en razón de la escisión del Instituto de Seguros Sociales no justificaba el desconocimiento de los derechos adquiridos en materia salarial y prestacional; postura jurisprudencial que se comparte, en el entendido que la protección de los derechos adquiridos solo abarca el periodo de vigencia de la convención colectiva, ya que una vez expirado el plazo de su vigencia (oct. 31/2004), no pueden hacerse extensivos los beneficios convencionales a quienes pasaron a ostentar la calidad de empleados públicos, pues es claro que respecto de aquéllos, el régimen salarial y prestacional es de creación legal y reglamentaria y no convencional.

En sentir de la Sala, la extensión de los beneficios convencionales a los nuevos empleados públicos con el fin de proteger los derechos que traían por su antigua condición de trabajadores oficiales, no puede prorrogarse de manera indefinida y absoluta, hasta el punto de incidir en la indemnización por supresión del cargo y la liquidación de las acreencias salariales y prestaciones ordenada en el año 2008, pues el reconocimiento de las prerrogativas convencionales está limitada por la vigencia de la convención que culminó el 31 de octubre de 2004(22).

Además, la prórroga automática de la convención colectiva prevista en el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo no cobija al actor, dado que a partir del 26 de junio de 2003 con su nueva condición de empleado público de la empresa social del estado Rafael Uribe Uribe no podía beneficiarse de las disposiciones del derecho colectivo del trabajo, pues la vigencia inicial de la convención colectiva del trabajo precluyó el 31 de octubre de 2004, habiéndose suscrito el 1º de noviembre de 2001 cuando el accionante era trabajador oficial del Instituto de Seguros Sociales.

Lo anterior, considerando que en razón de la mutación de la naturaleza jurídica de la vinculación laboral de los trabajadores oficiales que pasaron a ser empleados públicos incorporados a la planta de personal de una Empresa Social del Estado, no son aplicables las disposiciones del derecho colectivo del trabajo y, por tanto, éstos últimos no pueden válidamente invocar la prórroga automática de la convención a que hace mención el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual si dentro de los 60 días anteriores al vencimiento de su término de expiración las partes o una de ellas no hubiere manifestado por escrito su voluntad de darla por terminada la convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis meses en seis meses. Tampoco se puede acudir a la denuncia de la convención por ser empleados públicos y estar vinculados a una entidad pública diferente a la que suscribió la convención colectiva que se pretende siga siendo aplicable.

Por las anteriores razones se debe confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

III. Decisión

Hechas estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas en las dos instancias.

3. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.»

10 Este mismo criterio fue expuesto en la sentencia del 22 de agosto de 2013, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Alfonso Vargas Rincón, proceso con radicado 17001-23-31-000-2009-00147-01 (2570-12).

11 M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

12 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

13 Referencia: expediente D-4844 Actores: Saúl Peña Sánchez y otros, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

14 La citada norma establece: “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga”. Aparte resaltado y en letra itálica declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1234 de 29 de noviembre de 2005, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1º de julio de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, proceso con radicado 17001-23-31-000-20041-00359-01.

16 Folio 30 a 96, cuaderno principal.

17 Folio 371, cuaderno principal. Este hecho también se encuentra acreditado por la constancia de la coordinadora de talento humano de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe en Liquidación visible a folio 131 del expediente.

18 Folios 112 a 115, cuaderno principal.

19 Folios 117 a 118, cuaderno principal.

20 Folio 30 a 96, cuaderno principal.

21 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

22 En este mismo sentido se pueden consultar las sentencias del 15 de octubre de 2015, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 76001-23-31-000-2010-01683-01 y del 28 de agosto de 2015, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 05001-23-31-000-2008-00774-01.