Sentencia 2008-01546 de noviembre 22 de 2012

 

Sentencia 2008-01546 de noviembre 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Rad.: 050012331000-2008-01546-01 (012212)

Actor: Luz Inés Colorado Sánchez

Demandado: la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros

Apelación sentencia - autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Conforme con los argumentos del escrito de apelación, la Sala deberá establecer si la actora en su condición de ex empleada pública de la empresa social del Estado Rafael Uribe Uribe, tiene derecho al pago de las prestaciones sociales y a la indemnización por supresión de cargo, con fundamento en la convención colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y Sintraseguridadsocial en el año 2001, que en su sentir, siempre permaneció vigente durante su vinculación y por lo mismo su observancia era ineludible.

En los anteriores términos, la Sala procede a resolver de fondo la contención con apoyo en las reflexiones que siguen:

1. La Sección Segunda de esta corporación ha reiterado en varios pronunciamientos, que los empleados públicos no pueden beneficiarse de disposiciones convencionales para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, porque dicho régimen lo fija privativamente el Congreso de la República y el ejecutivo nacional (C.P., art. 150) (ver entre otras sentencias, la de mar. 30/2011(6)).

Ahora bien, es posible que aquellos servidores que pasaron de trabajadores oficiales a empleados públicos como consecuencia de la escisión del ISS y la creación de las ESE, puedan ser titulares de prerrogativas convencionales de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional, especialmente en la Sentencia C-314 de 2004, en la que se subrayó que si bien a los extrabajadores oficiales del ISS no pueden celebrar futuras negociaciones colectivas dada su condición de empleados públicos, los derechos laborales y prestacionales obtenidos por esos mecanismos de negociación deben ser reconocidos por el tiempo en que fueron pactados. Así las cosas, la Corte estimó que la definición de los derechos adquiridos contenida en el artículo 18 del Decreto-Ley 1750 de 2003, resultaba contraria al ordenamiento constitucional(7), en tanto el decreto originalmente protegía únicamente los derechos que habían ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de los afectados, dejando por fuera los beneficios futuros pactados en la convención colectiva celebrada el 1º de noviembre de 2001.

Los siguientes, fueron los razonamientos de la Corte en relación con los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos:

“Finalmente, el aparte final del inciso estudiado señala que “se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”, queriendo significar con ello que si la prestación no ha ingresado en el patrimonio, no será cobijada como derecho adquirido.

Aunque en principio esta expresión podría considerarse respetuosa de los criterios jurisprudenciales esbozados en torno a los derechos adquiridos, esta corporación considera que la misma resulta restrictiva de la protección constitucional que la Carta ofrece a las garantías laborales.

(...).

Para la Corte, la ambigüedad de la definición radica en que no existe una clara diferencia entre la prestación que se ha causado y la que ha ingresado en el patrimonio del trabajador, pues cuando una prestación o un derecho han sido causados se entienden incorporados en el patrimonio del acreedor. Así las cosas, el legislador considera como hipótesis distintas aquellas que para la doctrina son una misma, por lo que, no siendo posible determinar con exactitud cuándo el derecho de que se habla se ha adquirido o permanece como mera expectativa, la norma debe ser retirada del ordenamiento jurídico.

El carácter restrictivo de la expresión acusada no proviene únicamente de los dos criterios vistos. Al definir los derechos adquiridos como aquellos que han ingresado al patrimonio del servidor o que han sido causados, el legislador deja por fuera de dicha definición los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos.

(...).

Ya que la convención colectiva de trabajo es un sistema jurídico que rige contratos de trabajo determinados, es posible afirmar que, en lo que respecta a los trabajadores cobijados por ellas, aquella es fuente de derechos adquiridos por lo menos durante el tiempo en que dicha convención conserva su vigencia. Por lo mismo, dado que la definición prevista en el artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 deja por fuera los derechos derivados de las convenciones colectivas de trabajo por el tiempo en que fueron pactadas, aquella resulta restrictiva del ámbito de protección de tales derechos de conformidad con el contexto constitucional y, por tanto debe ser retirada del ordenamiento jurídico.

De conformidad con lo dicho, esta corporación estima que la expresión “se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”, es inconstitucional por restringir el ámbito constitucional de protección de los derechos adquiridos, el cual, como se vio, trasciéndela simple definición contenida en el artículo 18...”.

La misma conclusión fue reafirmada por la Corte Constitucional en Sentencia C-349 de 2004, en la que declaró condicionalmente exequible las expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad” del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, y la locución “automáticamente” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 18 ibídem, bajo el entendido que se respeten los derechos adquiridos conforme a lo expuesto en la Sentencia C-314 de 2004. Veamos:

“(...).

Las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad, contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garantía de estabilidad laboral y los demás derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relación empleador-trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador-trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente.

Por todo lo anterior, la Corte estima que las expresiones acusadas contenidas en el artículo 17 y en el parágrafo del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 tengan la virtualidad de desconocer las garantías de asociación sindical y de negociación colectiva por implicar la pérdida de los derechos emanados de la convención vigente.

No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos, conforme a lo expuesto en la sentencia C-314 de 2004...” (resaltado y subrayado fuera de texto).

Con base en las anteriores consideraciones, es posible señalar que la administración no puede negarse a reconocer los beneficios prestacionales pactados en el convenio colectivo mientras permanezca vigente.

Bajo esa perspectiva se tiene, que la convención colectiva suscrita entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social y el Instituto de Seguros Sociales estuvo vigente por tres (3) años contados a partir del 1º de noviembre de 2001 hasta el 31 de octubre de 2004, lo cual quiere decir que las situaciones jurídicas que en materia prestacional se consolidaron en ese interregno, deben ser garantizadas en los términos de dicho instrumento contractual.

2. En el presente asunto, las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la liquidación y pago de las prestaciones sociales generadas en el periodo comprendido entre el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, tiempo durante el cual se encontraba vigente la convención colectiva según se vio, e igualmente están enderezadas a obtener la aplicación del instrumento colectivo para calcular y sufragar la indemnización por supresión de cargo y las prestaciones sociales surgidas con posterioridad al 1º de noviembre de 2004.

Respecto a la primera pretensión, la Sala encuentra que la entidad se pronunció en forma desfavorable a través del acto administrativo identificado con el número ADM-6222-2007 de 12 de octubre de 2007 (fl. 131), sin que en la demanda se hubiese individualizado dicha decisión gubernativa a efectos de obtener su nulidad. Ello impide que esta instancia se pronuncie frente a los derechos prestacionales reclamados durante el lapso comprendido entre el 26 de junio de 2003 al 31 de octubre de 2004, en tanto que la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración. Así debe entenderse, de acuerdo a lo previsto en el artículo 138 del Decreto 1 de 1984.

Cuando se trata de individualizar el acto acusado con el fin de formular la respectiva demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cuestionamiento debe dirigirse contra la totalidad de la manifestación de voluntad de la administración.

En este orden de ideas, al no haberse trabado en legal forma la relación procesal, pues el litigio no recayó sobre la totalidad de los actos que contienen la decisión de la administración, la consecuencia del incumplimiento de dicho requisito es la declaratoria de inepta demanda en relación con las prestaciones sociales surgidas en el interregno señalado.

De otro lado, la segunda pretensión encaminada a obtener el pago de la indemnización y prestaciones sociales generadas a partir del 1º de noviembre de 2004, también debe ser despachada desfavorablemente, en tanto que la convención colectiva de trabajo expiró el 31 de octubre de 2004 para los empleados públicos de las Empresas sociales del estado y en consecuencia, el régimen jurídico prestacional esos servidores se encontraba fijado por la ley.

En este punto, resulta indispensable señalar que no resulta posible invocar el fenómeno de la prórroga automática a que hace mención el artículo 478 Código Sustantivo del Trabajo, como fundamento válido para concluir que el convenio colectivo permaneció en vigor de manera indefinida y por lo mismo debía ser aplicada a la actora como empleada pública. La prolongación automática a que hace alusión la norma, presupone necesariamente la identidad de partes y la capacidad jurídica de las mismas para ser titulares del derecho a negociar libremente las condiciones que regirán la relación laboral. En el caso de los empleados públicos, ocurre que la Constitución y la ley no les confirió el ejercicio de tal potestad(8) aún con la aquiescencia de los representantes de las entidades públicas empleadoras, por lo que no pueden reclamar derechos salariales y prestacionales teniendo en cuenta parámetros convencionales.

Por lo expuesto fluye, sin equívoco alguno, que los derechos salariales y prestacionales reclamados no tienen sustento alguno y, en consecuencia hay lugar a confirmar la decisión del a quo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

V. FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del 12 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(6) Consejo de Estado Sección Segunda. Radicado Consejo de Estado: 0694-2010.

(7) La expresión declarada inexequible decía: “Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”.

(8) La Ley 4ª de 1992, en sus artículos 1º y 10 dispuso: “ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

(...).

ART. 10.—Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.