Sentencia 2008-01571 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 05001233100020080157101

Magistrado Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Nº interno: 1247-2012.

Actor: Martha Soraya Barbosa Barbosa.

Demandado: E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación y/o la Nación - Ministerio de la Protección Social.

Apelación sentencia

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestionamiento previo

La Sala antes de entrar a hacer cualquier otra consideración y atendiendo el pronunciamiento del Ministerio Público, estima pertinente dilucidar si en el presente asunto se configura ineptitud sustancial de la demanda.

Sea lo primero manifestar que cuando un asunto es llevado a los estrados judiciales, sea este de carácter civil, comercial, laboral, contencioso administrativo, o de cualquier otra índole, el cometido esencial a tener en cuenta por quien imparte justicia es que la controversia debe culminar con una resolución judicial de fondo, declarando o reconociendo el derecho y/o razón de una de las partes o, por el contrario, negando lo pretendido.

Mas hay situaciones en las que, a pesar de que el operador judicial haya hecho uso de todas sus prerrogativas y facultades a fin de integrar los presupuestos procesales, no siempre el proceso termina con fallo condenatorio o absolutorio, culminando en casos extremos —cuando no tiene otra alternativa— en sentencias inhibitorias que, a voz de la Corte Constitucional, se han definido como “(…) aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, ‘resolviendo’ apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste”(8).

De ahí que la presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituya un presupuesto necesario para poder configurar la relación procesal, de modo que viabilice un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción.

La Sala, de la mano de pronunciamientos jurisprudenciales sobre la materia, hará unas breves alusiones en torno a la falencia en demandar todos los actos que evidencian la voluntad de la administración generando una incompleta proposición jurídica, y a la falta de agotamiento previo de reclamo administrativo, en tratándose del ejercicio de la acción subjetiva de nulidad establecida en el artículo 85 del C.C.A., como causas que dan origen a configurar una ineptitud sustancial de la demanda, con el propósito de confrontarlas con los supuestos del caso bajo análisis y poder determinar si ha lugar a una decisión inhibitoria resultado de existir la ineptitud, generada por circunstancias ajenas a la voluntad del operador judicial.

Falta de inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración, y que son determinantes para que el Juez pueda realizar el respectivo análisis de legalidad y asumir decisión de fondo

Con relación a esta carencia que ineludiblemente conlleva a que el juez no pueda proferir un pronunciamiento de fondo, el Consejo de Estado en uno de sus tantos y reiterados pronunciamientos ha señalado:

“[E]s claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria al respecto.

A nivel del petitum la situación en mención se suscita en dos casos de ocurrencia alternativa o sumada a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el juez”(9).

Por ello es que esta corporación en otras oportunidades ha precisado que cuando lo solicitado es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración, para mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento luego de proferido un fallo judicial, so pena de obtener como ya se dijo una decisión inhibitoria y no una denegatoria de pretensiones(10).

Ausencia de agotamiento previo de reclamo administrativo

En su profusa jurisprudencia esta corporación ha dicho que en tratándose de la acción subjetiva de nulidad, la administración pública no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se solicita una decisión sobre la pretensión que se demande. En una de esas decisiones expuso:

“La vía gubernativa constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, requisito indispensable para poder demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto y el respectivo restablecimiento del derecho en sus diversas modalidades bajo la acción de nulidad subjetiva consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; lo anterior por cuanto por regla general la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por parte del administrado una decisión sobre la pretensión que se desean ventilar ante el Juez(11).

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto de acceso a la vía judicial, también denominado doctrinariamente “decisión préalable” o decisión previa, surge a partir del momento en que el gobernado acude por escrito a elevar una pretensión de carácter subjetivo poniendo en marcha el aparato administrativo en procura de una respuesta, materializada en un acto administrativo que en muchas ocasiones basta para acceder a la vía judicial por disposición expresa del artículo 135 del C.C.A.

En ese orden de ideas, la vía gubernativa se torna en el instrumento de comunicación e interacción entre la administración pública y sus gobernados cuando media un conflicto de intereses, erigiéndose no solamente como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto sino un mecanismo de control previo al actuar de la administración cuyo beneficio es de doble vía, pues constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial”(12).

Hechas las anteriores anotaciones jurisprudenciales, procede la Sala a establecer si en el sub lite se configura ineptitud sustantiva de la demanda.

El caso concreto

1. De una parte la actora solicita inaplicar por inconstitucionales los decretos 405 de 2007, por el cual se suprime la Empresa Social el Estado Rafael Uribe Uribe y se ordena su liquidación, y 2349 de 2008, por el cual se prorroga el plazo de liquidación, y que se declare la nulidad del oficio ADM-4930-2008 del 18 de julio de 2008, suscrito por el apoderado general liquidador Fiduprevisora S.A., mediante el cual se le comunica su desvinculación del servicio por la supresión del cargo (fl. 48).

Pero a renglón seguido, fl. 49, también pretende:

“Que se respete y garantice la efectividad material del derecho de asociación sindical, derecho constitucional fundamental, a través del reconocimiento y pago de los derechos pactados en las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre el I.S.S. y Sintrasegruidadsocial”, y

"Que se declare que los beneficios pactados en las convenciones colectivas de trabajo que rigen las relaciones obrero-patronales al interior del I.S.S, se hacen extensivos a la demandante, como servidora de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación, como derechos adquiridos, por haberlo dispuesto así la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad (convenciones colectivas (…) 2001-2004 …)”.

Es más, en el hecho 39 de la demanda, relacionado con estas últimas pretensiones, la actora textualmente asevera que: “La liquidación definitiva de prestaciones sociales, y de la indemnización por despido, es deficitaria, porque no se consideró todo el tiempo de servicio, ni la diferencia salarial por nivelación, ni se reconoció los derechos convencionales, ni se tuvo en cuenta el carácter salarial de los mismos, ni la tabla prevista en la convención colectiva de trabajo” (fl. 47). (Líneas no son del texto).

Vistas las pretensiones vinculadas a la aplicación de la convención colectiva de trabajo y la queja expuesta en el hecho 39, no puede pasar por inadvertido para la Sala que existiendo actos administrativos mediante los cuales la E.S.E. Rafael Uribe Uribe hoy liquidada, ordenó el reconocimiento y pago salariales y de prestaciones sociales definitivas de la actora, así como de su indemnización por supresión del empleo, con fundamento en el régimen salarial y prestacional que aplica para los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, como se desprende de la lectura del art. 18 del Decreto 1750 de 2003, y la tabla establecida en el artículo 14 del Decreto 405 de 2007 que ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, le correspondía a la Sra. Martha Soraya Barbosa Barbosa solicitar la nulidad de dichos actos administrativos, en la medida en que a través de ellos se concreta el supuesto perjuicio, resultado de una supuesta ilegalidad, porque en ellos no se tuvo en cuenta la convención colectiva de trabajo que, en forma concreta, clama su aplicación la actora en estos dos supuestos.

No podría el operador judicial en el sub lite realizar un análisis integral tendiente a establecer si la conducta de la administración se ajustó o no a derecho, y si desconoce o no derechos adquiridos vinculados a la convención colectiva de trabajo, si los actos administrativos en cuestión no fueron objeto de demanda, pues nada haría —verbigracia— decidiendo el juez inaplicar el Decreto 405 de 2007 y declarando la nulidad del oficio por el cual se le comunicó la supresión de su empleo, si aquellos actos que le reconocieron salarios y prestaciones definitivas, así como el que ordenó el pago de indemnización, aún orbitan dentro del mundo jurídico, amparados por la presunción de legalidad, porque es a través de ellos que supuestamente la E.S.E. Rafael Uribe Uribe desconoció la aplicación de los beneficios de la convención colectiva de trabajo, cuya aplicación añora y reclama la demandante.

Lo anterior se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, pues como en este caso el acto demandado no es autónomo, por encontrarse en una inseparable relación de dependencia con otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia. Constituyéndose esta situación en causal de ineptitud de la demanda que deriva en inhibición para decidir de fondo.

2. Adicionalmente, la demandante también pretende se declare una nivelación salarial (fl. 49), invocando el principio de “a trabajo igual salario igual”, aduciendo que tanto en el I.S.S. como en la E.S.E. Rafael Uribe Uribe fue objeto de discriminación, porque aunque estuvo posesionada para desempeñar el cargo auxiliar de servicios asistenciales, la realidad —afirma— es que realizaba las funciones de las técnicas de servicios asistenciales grado 18 o 19, cuya remuneración era más alta, sin embargo nunca le fue sufragado ni por el I.S.S. ni por la E.S.E. el salario asignado a estos cargos, por lo cual solicita se condene al pago de tal diferencia salarial.

Sin embargo dentro del plenario no obra evidencia probatoria alguna de la que desprenda que la Sra. Martha Soraya Barbosa Barbosa haya elevado solicitud reclamando nivelación salarial, que ahora en sede jurisdiccional pretende; es más, revisada la prueba documental adjuntada a la demanda por la actora, así como la solicitada, no aparece que haya anexado escrito en tal sentido o respuestas recibidas al respecto del I.S.S. o de la E.S.E., ni tampoco aparece que haya buscado se allegasen a través del operador judicial tales reclamaciones o respuestas.

Así las cosas, partiendo de los lineamientos jurisprudenciales reseñados en párrafos antecedentes, conforme a los cuales el agotamiento efectivo de la vía gubernativa no solamente comporta la interposición de recursos de ley en sede administrativa, sino también hacer reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede jurisdiccional, para la Sala no hay lugar a duda en que el hecho de que la Sra. Martha Soraya Barbosa Barbos (sic) no haya elevado a la administración tal pedido, privándola de haber revisado y haberse pronunciado sobre tal situación directamente, conlleva indefectiblemente a que su demanda adolezca de este requisito, configurando una de las hipótesis que deriva en causal que conlleva a inepta demanda.

3. En estas condiciones, de hallarnos frente a la existencia de causales que dan lugar a declarar ineptitud sustancial de la demanda, la Sala estaría relevada de efectuar cualquier pronunciamiento adicional, es particular con lo relacionado a la supuesta violación al debido proceso, que alegó la demandante en el recurso de alzada argumentando que el a quo corrió traslado y dictó sentencia sin haber practicado toda la prueba decretada. Empero, en aras de la claridad, esta instancia quiere hacer notar que en ello no le asiste razón a la actora, para lo cual basta decir que obra a fls. 152-154 del expediente auto del 20 de abril de 2010 que decretó pruebas, entre ellas librar exhortos y recepción de testimonios solicitados por la actora. Todos los exhortos se libraron desde el 6 de agosto de 2010 con destino a distintas entidades (reverso fl. 154), y en la fecha señalada para recibir las (sic) testimonios —26 de mayo de 2010 a las 9 a.m., fl. 153— lo cierto es que no se presentaron los declarantes, quedando prueba de ello a folio 157.

Ahora, a fl. 382 aparece auto del 26 de julio de 2011 en el cual el Tribunal advierte que como los exhortos se libraron desde el 6 de agosto de 2010, y a la fecha no han sido auxiliados en su totalidad, “se requiere a la parte interesada” para que en un plazo máximo de 15 días realice todas las gestiones tendientes a obtener respuesta de los mismos con el fin de continuar el proceso, “so pena de entenderse que desistió de la prueba, caso en el cual se dará traslado para alegar”.

Así las cosas, bajo ninguna circunstancia existió la supuesta violación al debido proceso, aunque se insiste, tal y como se concluirá, el a quo ni tan siquiera debió proferir una decisión resolviendo de fondo, así la decisión haya sido negativa para la actora.

Conclusión

En este orden de ideas, la Sala encuentra probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto i) la demandante no enjuicia los actos administrativos que le habían liquidado la indemnización por supresión del cargo, las cesantías y las demás prestaciones sociales, los que junto con el que sí demanda constituyen un todo para efectos de configurar la proposición jurídica completa y, además, existió ii) ausencia de agotamiento previo de reclamo o vía gubernativa con relación a la nivelación salarial.

Corolario de las razones expuestas para la Sala se impone revocar la sentencia del a quo que conoció del fondo del asunto; en su lugar declarar probada —de oficio— la referida excepción y, en consecuencia, inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la Republica de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil doce (2012), proferida por la Sala Segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso instaurado por Martha Soraya Barbosa Barbosa contra la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación y la Nación - Ministerio de la Protección Social, que negó las súplicas de la demanda. En su lugar:

DECLÁRASE probada —de oficio— la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo, en consecuencia,

DECLARASE INHIBIDA la Sala para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(8) Sentencia C-666/96 de la Corte Constitucional. M. P. José Gregorio Hernández Galindo.

(9) Consejo de Estado. Sentencia del 18 de mayo de 2011 de la Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 1282-10, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(10) Sentencia del 18 de febrero de 2010, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 1712-08, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(11) Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Quinta Edición. Pág. 170.

(12) Sentencia del 15 de septiembre -de 2011, Sección Segunda, Subsección A, radicación interna 0097-10. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En el mismo sentido se puede consultar sentencia del 17 de mayo de 2012, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 0103-10, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.