Sentencia 2008-90341 de junio 19 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-90341-02

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actor: Oscar Alonso Campuzano Cuartas

Bogotá, D.C., diecinueve de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1. Del contenido de los actos administrativos acusados; 2. Del examen de legalidad de los numerales 8º del artículo 4º y 1º del artículo 8º del Decreto 563 de 2006; 3. Del examen de legalidad de los numerales 5º y 6º del artículo 4º y 2º del artículo 8º del Decreto 563 de 2006; y, 4. Del examen de legalidad de la Resolución 3 de 1º de febrero de 2007.

1. Del contenido de los actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados se relacionan a continuación, en lo pertinente:

“DECRETO 563 DE 2006”

‘Por el cual se suprime el Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt, y se ordena su disolución y liquidación’.

El Alcalde Mayor de Bogotá, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en los numerales 9º y 10 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, de las facultades conferidas por el artículo 31 del Acuerdo 257 de 2006 y las previstas en el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, y

CONSIDERANDO:

(...).

CAPÍTULO I

Supresión, disolución y liquidación

(...).

ART. 4º—Garantía de la continuidad en la prestación del servicio público de tránsito y transporte. Con el fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de tránsito y transporte, el Fondo de Educación y Seguridad Vial en liquidación, Fondatt, deberá:

(...).

5. Impulsar las actuaciones administrativas sancionatorias en curso referente a los procesos que adelanta la Secretaría de Tránsito y Transporte que constituían ingresos del Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt. Para efectos de la imposición de tales sanciones, la secretaría de movilidad liderará la gestión del servicio público de tránsito y transporte efectuando las delegaciones a que haya lugar. Los recursos serán consignados en las cuentas de la tesorería distrital.

6. Impulsar las actuaciones de cobro coactivo de los créditos a favor del Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt, y/o secretaría de tránsito y transporte que constituirían ingresos dentro de la liquidación. Para los efectos anteriores, se atenderá lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 y demás disposiciones concordantes.

(...).

8. Adelantar el trámite de los procesos disciplinarios iniciados a los servidores públicos de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

ART. 8º—Funciones del liquidador. El liquidador actuará como representante legal del Fondo de Educación y Seguridad Vial en liquidación, Fondatt, y adelantará el proceso de liquidación del instituto dentro del marco de las disposiciones de la Ley 1105 de 2006 y del Decreto-Ley 254 de 2000, de las atribuciones señaladas en el presente decreto, y de las demás normas aplicables. En particular deberá:

1. Asegurar el ejercicio de la función disciplinaria adelantando los procesos disciplinarios del personal de la secretaría de tránsito y transporte en concordancia con las disposiciones de la Ley 734 de 2002 y demás normas concordantes, para lo cual deberá disponer lo pertinente a fin de garantizar los principios y reglas de dicho procedimiento.

2. Impulsar las actuaciones administrativas sancionatorias en curso referente a los procesos que adelanta la secretaría de tránsito y transporte y que constituirían ingresos del Fondo de Educación y Seguridad Vial en Liquidación, Fondatt. Para efectos de la imposición de tales sanciones la Secretaría Distrital de Movilidad, como gestor del servicio público de tránsito y transporte, efectuará las delegaciones a que haya lugar.

(...)” (resalta la Sala las disposiciones demandadas).

Adicionalmente, se demanda la Resolución 3 de 1º de febrero de 2007, expedida por la liquidadora del Fondatt en Liquidación, “por medio de la cual se realiza una asignación de funciones respecto de la continuación y fallo de los procesos contravencionales de tránsito, administrativo, de transporte y de cobro coactivo, referidos en los numerales 5º y 6º del artículo 4º del Decreto Distrital 563 de 2006”.

2. Del examen de legalidad de los numerales 8º del artículo 4º y 1º del artículo 8º del Decreto 563 de 2006.

A través de estas disposiciones, el Alcalde Distrital de Bogotá otorgó al Fondo de Educación y Seguridad Vial en Liquidación, Fondatt, y al liquidador del mismo, precisas facultades para adelantar y asegurar el trámite de procesos disciplinarios iniciados al personal de la extinta Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.

Estas prescripciones administrativas fueron declaradas nulas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia apelada, y no serán tratadas por esta Sala, ya que no son objeto reproche en el recurso de apelación, y el demandante funge, en esta instancia, como apelante único.

3. Del examen de legalidad de los numerales 5º y 6º del artículo 4º y 2º del artículo 8º del Decreto 563 de 2006.

A través de estas disposiciones, el Alcalde Distrital de Bogotá otorgó al Fondo de Educación y Seguridad Vial en liquidación, Fondatt, así como también a su liquidador, precisas facultades para impulsar actuaciones administrativas sancionatorias referentes a los procesos que adelantaba la desaparecida Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., y que constituían ingresos para el fondo, así mismo la facultad de adelantar actuaciones para el cobro coactivo de los créditos a favor del Fondatt.

La Sala precisa, como primera medida, que el Decreto 563 de 2006 (“por el cual se suprime el Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt, y se ordena su disolución y liquidación”), emanado del Alcalde Municipal de Bogotá D.C., fue expedido de conformidad con las disposiciones contenidas en los numerales 9º y 10 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993(1).

Observa la Sala, que el reproche endilgado por el apelante a las disposiciones examinadas, se concentra en la falta de competencia del Alcalde Mayor para asignar en el Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt, la facultad de impulsar actuaciones administrativas sancionatorias y procedimientos de cobro coactivo, cuando en uno y otro caso, constituyan ingresos a favor de dicho fondo en liquidación.

Para la Sala, el alcalde goza de total competencia para la expedición de las normas acusadas, pues el Decreto 1421 de 1993, consagra en el numeral 6º del artículo 38, la facultad del Alcalde Mayor de Bogotá para “distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas”.

Ahora, el Acuerdo 257 de 2006, expedido por el Concejo de Bogotá, en su artículo 17, consagró:

“Delegación de funciones.

Las autoridades administrativas del Distrito Capital podrán delegar el ejercicio de sus funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias...”.

Por su parte, el artículo 107, ibídem, prevé que el sector movilidad está integrado por la Secretaría Distrital de Movilidad, que es la cabeza del sector y por entidades adscritas al mismo, dentro de las cuales se encuentra el establecimiento público denominado Fondo de Educación y Seguridad Vial, Fondatt. De tal manera que la delegación que controvierte el apelante, tiene total soporte jurídico.

En lo que respecta a la facultad de impulsar actuaciones de cobro coactivo de los créditos a favor del Fondatt en liquidación, a juicio de la Sala, dicha potestad está acorde con las funciones que le son asignadas al liquidador de una entidad pública en el Decreto-Ley 254 de 2000(2), que en su artículo 6º, literal h), establece como función del liquidador la de “adelantar las gestiones necesarias para el cobro de los créditos a favor de la entidad”.

Así mismo, la Sala encuentra que las disposiciones acusadas de nulidad por parte del demandante se ajustan a la previsión contenida en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, que otorga facultad de cobro coactivo a las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas deban recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional y territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política.

Por ello, no le asiste razón al actor en la inconformidad planteada contra la sentencia de primera instancia.

4. Del examen de legalidad de la Resolución 3 de 1º de febrero de 2007.

Consideró el apelante que la citada resolución se encuentra viciada de nulidad por falta de competencia para su expedición por parte de la liquidadora del Fondo de Educación y Seguridad Vial en Liquidación, Fondatt, así como por violación al principio de publicidad, debido a que la resolución demandada nunca fue publicada en el órgano oficial de publicación del Distrito Capital.

Respecto de la falta de competencia, la Sala observa que la asignación de las funciones al Fondatt en liquidación y a su liquidador, en este caso, de impulsar actuaciones administrativas sancionatorias y de adelantar los procesos de cobro coactivo, requiere, desde luego, de la expedición de un acto administrativo que las desarrolle y las ejecute. Es por ello que la liquidadora del mencionado fondo, expidió la Resolución 3 de 1º de febrero de 2007, con el exclusivo propósito de realizar una asignación de funciones internas para la continuación y fallo de procesos contravencionales de tránsito, administrativos de transporte y de cobro coactivo, referidos en los numerales º y 6º del artículo 4º del Decreto 563 de 2006.

Ahora bien, por ser un acto administrativo de carácter general que tiene por propósito asignar unas funciones al interior de la entidad pública, no tenía que cumplir el requisito de publicación que demanda el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que dicha norma establece tal deber en tratándose de actos administrativos generales que afecten directamente a particulares, que no es lo que acontece en este caso.

En efecto, la citada disposición reza: “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio de donde sea competente quien expide el acto (...)” (resalta la Sala extratexto).

Como se observa de la norma transcrita, y tal como ha sido ratificado en reiteradas jurisprudencias, la falta de publicación del acto administrativo de carácter general no acarrea su nulidad, sino que simplemente el acto se hace inoponible frente a terceros.

Para la Sala, la publicidad se traduce, desde el punto de vista de los procedimientos administrativos, en la necesidad de dar a conocer las decisiones que afecten o involucren a terceros, mediante comunicaciones, publicaciones o notificaciones y con el uso de los procedimientos especiales que las normas consideren aptos para tales efectos.

En este evento, la Sala precisa que se trata de un acto administrativo que asigna funciones al interior de la entidad pública, sin que tenga la capacidad de irradiar sus efectos a favor o en contra de terceras personas, lo que desde esta perspectiva, no lo hacía publicable en la Gaceta Distrital o en diario de amplia y masiva circulación del respectivo territorio.

Por las razones expuestas, la Sala no encuentra probados los cargos alegados por el actor en su recurso de apelación y, por tal motivo, procederá a confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 27 de octubre de 2011, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Decreto 1421 de 1993. ART. 38.—Atribuciones. Son atribuciones del Alcalde Mayor: (...) 9. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

10. Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del Concejo.

(2) Modificado por la Ley 1105 de 2006.