Sentencia 2009-00010/36313 de febrero 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Exp.: 36313

Rad.: 11001-03-26-000-2009-00010-00

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Claudia Ángela Argote Romero

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —INCODER—

Referencia: Acción de Revisión Asuntos Agrarios

Descriptor: Acción de revisión asuntos agrarios. Restrictor: Derecho de dominio sobre el predio objeto de deslinde. Restrictor: Ausencia de prueba de las presuntas irregularidades en trámite de deslinde, por lo que se niegan las pretensiones.

Bogotá D.C., veintiséis de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

3.1. Presupuestos materiales de la sentencia de mérito.

3.1.1. Competencia.

La Sala es competente para conocer, en única instancia, la acción de revisión contra las resoluciones 2424 del diez (10) de septiembre y 3472 del once de diciembre de dos mil siete (2007), expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER, de conformidad con el artículo 128, numeral 9º del Código Contencioso Administrativo.

3.1.2. Vigencia de la acción.

El artículo 50 de la Ley 160 de 1994 —norma vigente cuando se inició el procedimiento de deslinde(16)—, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 128 numeral 9º del Código Contencioso Administrativo, establecen que el término para intentar la acción de revisión contra el acto de deslinde, en única instancia, es de quince (15) días contados a partir de ejecutoria del acto administrativo o treinta (30) días para los terceros que demuestren interés, contados a partir del día siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, mientras que el acto de adjudicación debe ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el asunto sub examine el acto administrativo definitivo, esto es, la Resolución 3472 de 2007, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 2424 del 10 de septiembre de 2007, quedó ejecutoriado después de su notificación personal a la señora Claudia Ángela Argote Romero, ordenada mediante tutela proferida por el Tribunal Superior de Medellín, y realizada el día 5 de diciembre de 2008(17), al tanto que la demanda fue presentada el 13 de enero de 2009, es decir, antes del vencimiento del término de los quince (15) días previstos en la norma.

Por tanto, la acción de revisión de las resoluciones 2424 y 3472 de 2007 se encontraba vigente al momento de ser incoada.

3.1.3. Legitimación en la causa.

La señora Claudia Ángela Argote Romero se encuentran legitimada en la causa por activa, pues concurre al proceso en calidad de afectada directa con los actos administrativos demandados, esto es, las resoluciones 2424 del 10 de septiembre de 2007 y 3472 del 11 de diciembre de 2007, toda vez que en los mismos se dispuso no deslindar los inmuebles de su propiedad del terreno colectivo adjudicado al Consejo Comunitario del Río Curvaradó.

La demanda fue presentada contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —INCODER—, por haber sido la entidad que profirió los actos administrativos cuya nulidad se solicita. Sin embargo, ante la supresión y liquidación de dicha entidad mediante el Decreto 2365 de 2015, esta Corporación dispuso la sucesión procesal en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras(18). Por ende, la Agencia Nacional de Tierras se encuentra legitimada para la causa por pasiva.

3.2. Pruebas relevantes para la decisión.

Reposan en el expediente las siguientes pruebas documentales:

• Copia autenticada de la Resolución 2424 del diez (10) de septiembre de dos mil siete (2007) “Por la cual se deslindan los territorios colectivos adjudicados al Consejo Comunitario del Río Curvaradó de los predios de propiedad privada legítima adjudicados a particulares”(19).

• Copia autenticada de la Resolución 3472 del once (11) de diciembre de dos mil siete (2007) “por la cual se resuelven los recursos contra la Resolución 2424 de 2007 expedida por la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad”(20).

• Acta de notificación personal de la Resolución 3472 de 2007, realizada el 5 de diciembre de 2008, en cumplimiento de una tutela proferida por el Tribunal Superior de Medellín(21).

• Copia del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín y del Tribunal Superior de Medellín, en el que se ordenó efectuar a la señora Argote Romero la notificación de la Resolución 3472 de 2007(22).

• Copia de la Resolución 1025 del catorce (14) de septiembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), mediante la cual el INCORA adjudicó al señor Oscar de Jesús García Gil, el predio denominado “los Caracoles”.

• Copia de la Resolución 05-1960 del 22 de diciembre de 1976, en la que el INCORA adjudicó el predio “No te arrepientas”, al señor Jehová Atencio Gómez.

• Copia de la Resolución 1750 del 10 de septiembre de 1993, mediante la cual el INCORA adjudicó el predio denominado “La Unión”, al señor Emilio José González Toledo y copia de la Resolución 0294, aclaratoria de la anterior(23).

• Copia de la Escritura Pública Nº 271 del 6 de noviembre de 2002, en que figura la compraventa celebrada entre Emilio José González Toledo y Claudia Argote Romero, del predio denominado “La Unión”, ubicado en el municipio de Mutatá, Antioquia(24).

• Copia del folio de matrícula Nº 011-0007721 correspondiente al predio “La Unión”, ubicado en el municipio de Mutatá, en el que consta que se trata de una adjudicación de baldío efectuada el 30 de septiembre de 1993 a Emilio José González Toledo, quien posteriormente la vendió a la señora Argote Romero el seis de noviembre de 2002. Luego, mediante Resolución 383 del 1º de septiembre de 2008, se inscribió en el espacio correspondiente a limitación de dominio y medida cautelar el siguiente texto: “(…) declaratoria de zona de inminencia de riesgo de desplazamiento y de desplazamiento forzado. Prevención registradores abstenerse de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título de bienes rurales(25).

• Copia de la Escritura Pública Nº 447 del 28 de junio de 2002, en que figura la compraventa celebrada entre Oscar de Jesús García Gil y Claudia Argote Romero del predio denominado “Los Caracoles”, que según dicho documento se ubicaba en el Paraje de Bajirá, jurisdicción del municipio de Mutatá, Antioquia(26).

• Copia del folio de matrícula Nº 0110001197 perteneciente al predio “Los Caracoles” ubicado en el municipio de Mutatá, en el cual consta que se trata de una adjudicación de Baldíos efectuada por el INCORA mediante Resolución 1025 del 14 de septiembre de 1979 a Oscar de Jesús García Gil, y luego fue vendido a la señora Claudia Ángela Argote Romero, el 28 de junio de 2002. Así mismo, mediante Resolución 383 del 1º de septiembre de 2008, se inscribió en el espacio correspondiente a limitación de dominio y medida cautelar el siguiente texto: “(…) declaratoria de zona de inminencia de riesgo de desplazamiento y de desplazamiento forzado. Prevención registradores abstenerse de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título de bienes rurales”(27).

• Oficio del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual, el Secretario General de la Asamblea Departamental del Chocó, remitió copia de las Ordenanzas 018 de 22 de septiembre de 2000, por la cual se creó el municipio de Carmen del Darién y 011 del 19 de junio de 2000, en la que se creó el Municipio de Belén de Bajirá(28).

• Oficio del 8 de octubre de 2009, mediante el cual, el Subdirector de Geografía y Cartografía del Instituto Agustín Codazzi remitió copia de la ordenanza 018 que creó el municipio de Carmen del Darién y mapa con el límite de este y Riosucio; copia del mapa del municipio de Belén de Bajirá, con los límites señalados en la ordenanza 011 de 2000, anulada por el Consejo de Estado(29).

• Copia de la Resolución 2809 del veintidós (22) de noviembre de dos mil (2000), por medio de la cual se adjudican en calidad de Tierras de las Comunidades Negras, los terrenos baldíos ocupados colectivamente por la Comunidad Negra, organizada en el Consejo Comunitario del Río Curvaradó, ubicados en jurisdicción del municipio de Riosucio, departamento del Chocó”(30).

• Copia del expediente correspondiente al trámite previo a la expedición de la Resolución 2809 de 2000(31).

• Dictamen pericial rendido en el proceso, en el cual se consignó lo siguiente:

“Como conclusión se puede decir que estos dos terrenos si están ubicados dentro del territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Curbaradó (sic) y que habían sido adjudicados de manera particular por el Incora y no se pueden tener como colectivos, como se demuestra en la geo referenciación y la inclusión dentro del plano elaborado por el topógrafo dentro del plano general así:

Predio Número Uno: se visitó y se constató en el terreno, lote de un área de 47 hectáreas 2.300 mts. con la matrícula inmobiliaria Nº 011-001197, expedido por la oficina de registros públicos de Frontino (An) a nombre de Claudia Ángela Argote Romero, el cual le fue vendido por el señor Oscar de Jesús García Gil, quien había adquirido mediante adjudicación de baldíos mediante Resolución 1025 del 14 de septiembre de 1979, por parte del Incora, allí se constató en el terreno los siguientes linderos y punto de referencia o mojones, por el Norte se encontró el caño el Cojo y parte de Ciénaga (estos dos puntos hacen parte del plano original del Incora al momento de la adjudicación) y por el sur con el Río Curbaradó (sic) (Se constató la curva del terreno que aparece en el plano inicial de adjudicación), por el oriente terrenos del Consejo Comunitario, por el occidente predios de comunidades (esas eran tierras o mejoras de Benito Aragón pero no fueron tituladas, aunque se compraron las mejoras son tierras colectivas). En el Plano Número Uno es el lote Uno. Aparece de verde los territorios colectivos.

Predio Número Dos: Tiene un área de 72 hectáreas 6.303 mtrs, con número de matrícula inmobiliaria 011-0007721 de la oficina de instrumentos públicos de Frontino en el que aparece como propietaria la señora Claudia Ángela Argote Romero, quien lo adquirió mediante compraventa del señor Emilio José González Toledo, quien a su vez había adquirido mediante adjudicación de Baldíos mediante Resolución 1750 del 30 de septiembre de 1993, en este predio se verificó los linderos, mojones y puntos de referencia sobre el terreno de lo cual mediante este informe doy fe. Por el Norte con caño seco antiguo corredero del Río Curbaradó (sic) y con Juan Roso Rivas (es de anotar que este aparece en el plano original de Adjudicación del Incora y este terreno fue reconocido y deslindado en la Resolución 2424 de 2007), por el oriente con predios establecidos en ganado del señor Segundo Ruíz Gutiérrez, (Estos predios nunca han sido adjudicados y él es el tenedor desde el momento de la adjudicación y planos del Incora de adjudicación, este predio está partido por el caño el cojo, se verificó esta circunstancia que hace parte también del plano del Incora de adjudicación inicial del año 1993), el occidente con los hermanos Barrera y en parte con Juan Roso Rivas (estos predios fueron reconocidos por el deslinde del Incoder al momento de realizar el procedimiento de exclusión de los títulos privados de los colectivos), aparece en el plano que se anexa como lote 2, donde se verifica los linderos por mí constatados en el terreno”(32).

• Complementación del dictamen pericial rendido en los siguientes términos:

“PREDIO: NO TE ARREPIENTAS. ÁREA: CUARENTA Y SEIS (46) HECTÁREAS

LINDEROS: Son los que están contenidos en la adjudicación y constan a folios 89-94 del referenciado de los cuales se aportó copia informal, y ubicado en el plano en resaltado, y definidos así: punto de partida: se toma como tal el delta 1 situado al noreste en la concurrencia de las colindancias del río Bajirá, Manuel G González y el Adjudicatario. Colinda así; Noreste y sureste con Manuel G. González, del delta 1 al 40 en 986 mts. Suroeste con Nelly Garay del delta 40 al delta 33 en 347 mts. Oeste: con Pantaleón Antonio Atencio Hoyos del delta 33 al detalle 7 en 1002 mts. Norte: con el río Bajirá del detalle 7 al delta 1, punto de partida.

TRADICIÓN: Adjudicación hecha a JEHOVA ATENCIO GÓMEZ quien lo adquirió por adjudicación de terrenos baldíos, mediante Resolución Nº 05-1960 del 22 de diciembre de 1976, expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA.

(…).

Conforme a estudio y establecimiento de los puntos geo referenciados en el plano, se puede establecer que este predio denominado NO TE ARREPIENTAS, se encuentra ubicado dentro del territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Curbaradó (sic) dado que dentro de los puntos geo referenciados hay colindancia por el norte con el río Bajirá, por el sureste y suroeste con predios que son o fueron de Manuel G. González y con predios de Nelly Garay y con propiedades de Pantaleón Atencio, que sirven de ubicación y linderos de predio.

Cabe aclarar que dentro de los documentos aportados al proceso no existe referencia alguna de folio de matrícula inmobiliaria, ni cédula catastral, ni tradición que demuestre otros propietarios ajenos a Jehová Atencio Gómez, adquirido por adjudicación de terrenos baldíos”(33).

3.3. Asuntos a resolver por la Sala.

Le corresponde a la Sala determinar si, las resoluciones 2424 y 3472 de 2007, son violatorias de los artículos 2º, 29 y 49 de la Constitución Política; de los artículos 48, 49, 50 de la Ley 160 de 1994; 11, 12, 25, 27, 28 y 29 del Decreto 2663 de 1994; 2º, 3º, 5º, 6º, 43, 44; y 53 del Decreto Ley 2150 de 1970 y el artículo 22 del Decreto 1745 de 1995, para lo cual, se tendrá como referencia, el alcance de las nulidades deprecadas y los cargos que evidencian las presuntas irregularidades, los cuales, fueron señalados por la parte actora en su escrito de demanda, y que se resumen a continuación:

1) En el deslinde de los predios privados se excluyeron tres inmuebles de su propiedad alegando que no estaban incluidos en el territorio adjudicado al Consejo Comunitario y que no se probó la propiedad de los mismos. 2) La visita, la inspección ocular y el dictamen pericial sobre los predios fueron parcializados, incompletos y falsos, en cuanto concluyeron que en el predio no había terceros ocupantes y luego fueron deslindados 95 inmuebles; 3) Se efectuó el registro de la adjudicación sin esperar que se decidieran las acciones pertinentes; 4) La adjudicación fue irregular porque ella se hizo sobre un predio ubicado en el municipio de Riosucio y luego, el deslinde, se llevó a cabo sobre inmuebles pertenecientes a los municipios de Belén de Bajirá y Carmen del Darién; 5) El proceso de adjudicación fue irregular y el trámite del deslinde se hizo para corregir dichos errores, motivo por el cual, todos los poseedores debían ser considerados de buena fe.

3.4. Objeción al dictamen pericial.

La Sala estima necesario que, de manera previa al estudio de fondo del asunto sub examine, se resuelva la objeción por error grave al dictamen pericial, que fue presentada en su momento por el apoderado del INCODER.

Un dictamen es un medio de convicción en el cual un experto aporta al proceso elementos técnicos, científicos o artísticos, con miras a contribuir a dilucidar la controversia. En este sentido, el artículo 237 numeral 6º del Código de Procedimiento Civil, dispone que el dictamen debe ser claro, preciso y detallado y en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados al igual que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones y debe ser valorado de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 241 del mismo cuerpo normativo, y en conjunto con los demás medios probatorios en orden a las reglas de la sana crítica.

Ahora bien, la entidad demandada presentó oposición al dictamen pericial rendido por el señor Carlos Julio Rodríguez Peña por error grave(34), para lo cual señaló que este no cumplía los requisitos del artículo 237 del CPC porque no indicó las investigaciones efectuadas y los fundamentos técnicos con los cuales realizó el estudio de superposición de los predios, sino que se limitó a señalar que los mapas fueron tomados de acuerdo con el sistema geosatelital GPS; de igual forma, se omitieron las coordenadas de los predios objetos de discusión y no se explicó cómo se cotejaron los planos.

La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, existe error grave, cuando el dictamen se contrapone a la verdad, cuando no coinciden “(…) la identidad entre la realidad del objeto sobre el que se rinda el dictamen y la representación mental que de él haga el perito”, es decir, que el error debe referirse al objeto de la peritación, pero no puede recaer sobre las conclusiones de los peritos(35). En otras palabras, para que prospere la objeción del dictamen pericial por error grave, se requiere la existencia de una equivocación esencial, o una falla, que tenga entidad de conducir a conclusiones equivocadas.

En el sub lite, la entidad demandada, en el escrito de objeción, se limitó a señalar las falencias generales del dictamen pericial sin aportar prueba del presunto error grave que, a su juicio, acusaba la pericia. A su vez, el Ministerio Público conceptuó que al dictamen no se anexó el soporte de sus afirmaciones, por lo cual, no ofrecía certeza acerca de la pertenencia de los predios al territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Río Curvaradó.

Ahora bien, una vez analizado el dictamen pericial encuentra la Sala que, en este se consignó la metodología utilizada y se reseñaron las investigaciones adelantadas para dilucidar el tema objeto del experticio, consistentes en la revisión de la documentación legal sobre los predios, la consulta de los mapas elaborados con base en las directrices del IGAC, la visita a los predios, en la cual se corroboró in situ, la cabida, ubicación y linderos de los mismos y la elaboración de los mapas de los predios que, al sobreponerse con el mapa del territorio comunitario, permitieron al perito concluir que dichos inmuebles, sí hacían parte del terreno adjudicado a la Comunidad Negra del Río Curvaradó, asunto que constituía el objeto del dictamen.

Adicionalmente, no encuentra la Sala que en el dictamen rendido se hubiese incurrido en un error, o que las conclusiones del mismo desconozcan la lógica o contraríen los datos científicos objetivamente comprobables que allí fueron consignados, máxime si se tiene en cuenta que, el objeto de la prueba, consistía en establecer la pertenencia de los predios al área de terreno que fue adjudicado al Consejo Comunitario, con lo cual de paso se determinó definitivamente su ubicación real que, de acuerdo con la división política, perteneció inicialmente al municipio de Riosucio y luego a los de Carmen del Darién y Belén de Bajirá.

Por las razones antes anotadas, en criterio de la Sala, la objeción por error grave no prospera y, en consecuencia, el dictamen pericial practicado dentro de proceso será valorado en conjunto con las otras pruebas obrantes en el plenario, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

3.5. Análisis de los cargos formulados.

Tal como se indicó en precedencia, los dos primeros cargos apuntan a la violación de los artículos 48 de la Ley 160 de 1994, los artículos 11, 12, 25, 27, 28 y 29 del Decreto 2663 de 1994 y los artículos 2º y 29 de la Constitución Política ya que, en criterio del demandante, la inspección ocular y el dictamen pericial del proceso de delimitación y deslinde fueron parcializados e incompletos, por cuanto no habría congruencia entre lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y lo que en la práctica realizaron los funcionarios del INCODER; no se incluyó la explotación económica y otros aspectos previstos; y no se habría respetado el derecho de contradicción.

Frente a lo anterior, considera la Sala que, son dos los aspectos que deben tenerse en cuenta: en primer término, en relación con el dictamen pericial y la inspección ocular realizados en el trámite previo a la expedición de la Resolución 2809 de 2000, no es procedente realizar valoración alguna, en la medida en que dicho acto administrativo no puede ser objeto de análisis por la vía de acción de revisión agraria y, adicionalmente, porque se encuentra en firme, teniendo en cuenta las siguientes razones:

Sea lo primero realizar una breve reseña del marco normativo superior que rigió la actuación que culminó con la expedición de la Resolución 2809 de 2000, así como, advertir que para el momento en el que se presentó la demanda, se encontraba vigente la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —INCODER— y se dictaron otras disposiciones; sin embargo, dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, fallo con efectos hacia el futuro, por lo que, en consecuencia, a partir de esa fecha recobraron vigencia las normas previstas en la Ley 160 de 1994, que son las aplicables a este caso.

Ahora bien, a partir de la Constitución de 1991, se introdujo en el ordenamiento jurídico la noción de diversidad y pluralismo, entendiendo por tal, el reconocimiento de derechos a grupos y organizaciones que, en la práctica, configuran varias modalidades de titulares colectivos, aspecto que puede denotarse en varios de sus artículos, verbigracia el 7, en que se reconoce la diversidad étnica y cultural de la Nación. Esta noción de pluralismo es apoyada desde la norma superior con la creación de mecanismos que protegen esta realidad y garantizan el ejercicio de los derechos por parte de quienes pertenecen a dichos grupos, dentro de los cuales se incluye con especial relevancia las comunidades negras, que han sido protegidas atendiendo a su condición de debilidad manifiesta por su situación histórica.

El artículo 55 transitorio de la Constitución, estableció que “(…) dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley”.

Sobre dicha norma la Corte Constitucional manifestó:

“Lo anterior, da cuenta de la importancia del territorio para la subsistencia y desarrollo de estas comunidades, de manera que constituye un elemento fundamental para garantizar, en el sentido más estricto, la presencia y existencia de las mismas, y por ende la realización del pluralismo. No solo como un elemento general, que implica que cualquier persona o grupo requiere un espacio donde vivir, sino por la “especial relación de esos conglomerados étnicos con su entorno, no solo por encontrar allí su principal medio de subsistencia, sino porque constituye un elemento integrante de su cultura, costumbres y tradiciones, habiendo resaltado el constituyente la importancia cardinal del derecho de dichas comunidades sobre el territorio”(36).

En desarrollo del citado artículo 55 transitorio, se expidió la Ley 70 de 1993, cuyo objeto consiste en “(…) reconocer las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva” y establecer mecanismos para su protección, para lo cual otorgó competencia para adelantar los trámites de titulación y adjudicación de propiedad colectiva al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), entidad que fue asumida, posteriormente, por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —INCODER—.

De igual forma se expidió la Ley 160 de 1994, mediante la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y se otorgó competencia al INCORA (hoy INCODER), para adelantar los procedimientos de delimitación de las tierras adjudicadas a las comunidades negras.

Por último, el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, fue aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991 en la que se obligó a promover los derechos de los pueblos “(…) cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones”, y tomar las medidas para proteger las personas, bienes, instituciones y cultura.

Con sujeción a este marco normativo, el INCORA, mediante Resolución 2809 el 22 de noviembre de 2000, adjudicó al consejo Comunitario del Río Curvaradó a título colectivo, un total de 46084 hectáreas de terrenos baldíos que ocupaba dicha Comunidad en la cuenca del río Curvaradó, ubicadas en el municipio de Riosucio, Chocó, a los que reconoció su carácter inembargable, imprescriptible e inalienable y dispuso que dicho acto fuera inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos públicos competente y publicada en el Diario oficial, a fin de que constituyera título de dominio y prueba de propiedad.

Posteriormente, en atención a la existencia de predios de propiedad privada en los límites del terreno colectivo adjudicado, el INCODER adelantó el procedimiento para su deslinde, el cual culminó con la Resolución 2424 del 10 de septiembre de 2007 y 3472 del 11 de diciembre de 2007 —confirmatoria de la anterior—, mediante las cuales se reconoció la propiedad de 94 predios privados.

Conviene señalar que, por hechos relacionados con los que ahora ocupan a la Sala, la Corte Constitucional, en Sentencia T-414 del 2 de julio de 2015, amparó el derecho al debido proceso de Liria Rosa García y otras personas, así como el derecho al territorio de la Comunidad Negra, organizada en el Consejo Comunitario del Río Curvaradó y, en consecuencia, anuló la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Riosucio, en proceso de lanzamiento iniciado por la señora Claudia Ángela Argote Romero —hoy demandante en este proceso—, providencia que en su parte considerativa señaló:

“(…) Todo lo anterior, en la medida que el juzgado demandado adelantó un proceso de lanzamiento sobre un territorio de especial protección y que está sujeto a concretas limitaciones para que personas ajenas a la comunidad hagan uso del mismo. Además, como consta en la trascripción de los motivos de su fallo, el juez civil partió del supuesto que la demandante era la propietaria del predio, cuando esta situación, por una parte, no correspondía definirla en aquel trámite y, en todo caso, enseña la omisión total de la norma en lo referente a que, sobre este predio, como parte del territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Río Curbaradó, existe un título de propiedad colectiva a su favor. Esto, teniendo en cuenta que en la Resolución 2424 del 10 de septiembre de 2007, el predio objeto del proceso de lanzamiento no fue deslindado del territorio colectivo.

En estos términos, no es de recibo el argumento del juzgado tutelado en el sentido que dentro del proceso de lanzamiento no se habían alegado los hechos aducidos en sede de tutela, por lo que su consideración y decisión solo podía fundamentarse en las normas propias del proceso agrario. No es de recibo en la medida en que, por una parte, la naturaleza del predio como parte de un territorio colectivo de la Comunidad Negra fue determinada por un acto administrativo de público conocimiento, sobre el cual no era posible alegar su ignorancia. Y, por otra parte, el juez tampoco podía abstraerse de la realidad en su jurisdicción, respecto a la presencia de comunidades negras y de los múltiples territorios colectivos que han sido adjudicados a ellas.

Lo dicho, además, aunado por la difícil situación que en la cuenca del río Curbaradó (sic) se vive a causa del desplazamiento forzado y de los problemas de orden público, los cuales tienen incidencia en la transmisión y ocupación de los predios. Situaciones que han sido también de público conocimiento, que han afectado la tranquilidad de la región y que han sido motivo del seguimiento por parte de esta Corte con ocasión del estado de cosas inconstitucional que decretó, y sobre el cual un juez de la República no puede, ahora, abstraerse totalmente y restringirse a aplicar las normas de un proceso civil sin atender la normatividad que termina afectando los derechos de las comunidades negras de la zona.

Por lo tanto, es posible concluir que el juzgado accionado omitió aplicar la Resolución 2809 de 22 de noviembre de 2000 que determinaba la naturaleza colectiva del territorio sobre el cual predicaba el proceso de lanzamiento y, con ello, también pretermitió la protección constitucional derivada de este reconocimiento en favor de las comunidades negras. Así pues, además de desconocer la mencionada Resolución, no tuvo en cuenta los derechos constitucionales relativos al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, materializado en el derecho a la propiedad colectiva, los cuales encuentran fundamento en el artículo 7º y 63 Superior, en concordancia con el derecho de las comunidades negras al territorio colectivo reconocido en el Convenio 169 de la OIT, cuya protección, específicamente en la zona de Jiguamiandó y Curbaradó, ha sido reclamada por la Comisión de Expertos de dicha organización, así como también por el artículo primero de la Ley 70 de 1993, que, en desarrollo del artículo 55 transitorio de la Constitución, también reconoció el derecho a la propiedad colectiva de estas comunidades sobre territorios en la Cuenca del Pacífico.

(…).

En consecuencia, con todo lo expuesto, la Sala encuentra que se verifican dos de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. A partir de lo cual, y teniendo en cuenta que con uno solo es suficiente para que se configure una vulneración del derecho al debido proceso, y quepa anular el respectivo trámite, se procederá a revocar los fallos de instancia y, en su lugar, se concederá el amparo solicitado por el Ministerio del Interior a favor de la comunidad Negra de Curbaradó, organizada en el Consejo Comunitario del Río Curbaradó.

Lo anterior, sin pasar por alto que actualmente cursa, ante el Consejo de Estado, un proceso de nulidad sobre la Resolución que deslindó el territorio colectivo, y de cuyo resultado podría verse afectado el título del Consejo Comunitario del Río Curbaradó. La decisión sobre este asunto podrá constituir una situación nueva, con consecuencias jurídicas nuevas, y que podrían justificar, en adelante, las respectivas acciones judiciales para proteger los derechos reconocidos”.

Un segundo aspecto a tener en cuenta, tiene que ver con el dictamen pericial y la inspección ocular prevista en el trámite del proceso de deslinde. En criterio de la Sala, no es posible pronunciarse sobre su legalidad o idoneidad, teniendo en cuenta que, no se arrimó al plenario, copia del trámite administrativo previo adelantado con ocasión de la expedición de la Resolución 2424 de 2007, como tampoco se allegó copia del informe técnico en que constaba la inspección ocular, ni de la pericia practicada, elementos probatorios que hubieran, verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en el Decreto 2663 de 1994, carga probatoria que radicaba exclusivamente en cabeza del demandante y que, al ser incumplida, impide efectuar pronunciamiento alguno sobre este punto. Por lo anterior, los cargos indicados en precedencia no tienen vocación de prosperidad.

En relación con el cargo que plantea el actor, frente a la vulneración del derecho al debido proceso y al artículo 49 de la Ley 160 de 1994 teniendo en cuenta que se negó la práctica de una inspección ocular solicitada por la demandante, observa la Sala que, conforme lo consignado en la Resolución 3472 de 2007, esta fue negada porque recaía sobre un predio que no reunía los requisitos necesarios para ser tenido en cuenta en el deslinde, ya que los predios no fueron registrados en la debida oportunidad.

Así las cosas, no encuentra la Sala que la entidad hubiera actuado arbitrariamente o que la decisión careciera de fundamento. Analizada la solicitud de pruebas en sus aspectos de pertinencia, conducencia y utilidad, era evidente que ella no tenía la virtualidad de modificar la decisión adoptada por el INCODER, toda vez que, los predios no cumplían con la plenitud de los requisitos exigidos para ser objeto de deslinde. En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.

Otro cargo que plantea la parte actora, tiene que ver con la solicitud de nulidad de los actos demandados por violación del artículo 29 Constitucional y 50 de la Ley 160 de 1994, puesto que, el INCODER, ordenó la inscripción de las resoluciones en los folios de matrícula inmobiliaria como si se tratara de una situación en firme, cuando la norma disponía que: “Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento ysinosehubiereformuladodemandaderevisión,ofuererechazada,oelfallodelConsejodeEstadonegarelaspretensionesdelademanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

Sobre el particular considera la Sala pertinente, traer a colación la Sentencia C-623 de 2015 de la Corte Constitucional que declaró inexequible el aparte de la norma arriba subrayado, por considerar que la medida de suspensión era desproporcionada en estricto sentido porque garantizaba la protección de la propiedad privada y la buena fe de terceros, pero generaba que los actos de la administración quedaran suspendidos mientras el Consejo de Estado, se pronunciara acerca de su legalidad en sede de Revisión.

Debe tenerse en cuenta que, la declaración de inexequibilidad no tiene efectos a partir de la providencia que la declaró, sino desde la promulgación de la Ley 160 de 1994, razón por la cual el fallo levantó la suspensión automática sobre los procedimientos agrarios y, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso, se dispuso que “(…) las personas que resulten perjudicadas por el levantamiento de la suspensión automática de los actos administrativos que culminaron los procesos agrarios referidos, podrán solicitar que se decrete la medida cautelar referida ante el juez administrativo, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la decisión adoptada en esta providencia”.

De acuerdo con lo anterior, en criterio de la Sala, no procede el reconocimiento de la nulidad deprecada, ya que, una vez revisado el expediente del proceso que nos ocupa, no se encontró que la demandante hubiese hecho uso de la prerrogativa otorgada por la Corte Constitucional, para salvaguardar el derecho que presuntamente se le vulneró.

Por otro lado, estima la Sala que, el hecho de que la resolución de adjudicación hubiera ubicado el territorio otorgado al Consejo Comunitario del Río Curvaradó, en el municipio de Riosucio, mientras que el deslinde se hizo en los municipios de Belén de Bajirá y Carmen del Darién, no puede considerarse constitutivo de un error, ni violatorio de las disposiciones señaladas por el demandante, porque aunque se trata de diferentes circunscripciones políticas, geográficamente corresponden a los mismos predios e iguales zonas georreferenciadas, lo cual se determinó en la pericia y con los planos y mapas allegados al proceso. Adicionalmente, la adjudicación se inscribió en la Oficina de Registro de Quibdó para efectos de oposición y, allí mismo, estaban registrados los predios que debían ser objeto de deslinde, (incluyendo el de la demandante), de manera que conocieron oportunamente la apertura del proceso de adjudicación y de deslinde, siendo esta razón suficiente para que el cargo no prospere.

En efecto, a juicio de la Sala, el error acusado es irrelevante habida cuenta que los predios, al momento en que se inició la actuación y hasta pocos meses antes de la expedición del acto administrativo, formaban parte del municipio que se especificó en el acto de adjudicación, y solo por causa de la desmembración del ente territorial, ocurrida estando en curso la actuación administrativa, vino a quedar comprendido en límites del nuevo ente territorial.

En consecuencia, de producirse la aclaración del acto, su sentido sería el de indicar que antes pertenecía a esa comprensión municipal y que, a la fecha de la decisión, formaba parte de una nueva municipalidad (una nota del estilo, “hoy municipio x”), sin que por ello pueda inferirse que mudó el objeto de adjudicación. Además, porque el folio de matrícula en el que se hizo la inscripción es el mismo y se conserva en la misma oficina de Registro de Instrumentos Públicos, de modo que no puede inferirse que, por causa de la falta de aclaración, se hubiera presentado una equivocación por parte de terceros respecto de la identidad del predio. Ahora, si se admitiera la relevancia del error, esta proyectaría sus efectos sobre la motivación del acto, en el que se encuentra dicho error, más no en la publicidad del mismo.

Sin embargo, la Resolución 2809 de 2000 no fue demandada, por lo cual se encontraba en firme, tenía carácter ejecutivo y ejecutorio (arts. 62, 64 y 66 CCA) y se encontraba amparado por la presunción de legalidad, por lo que tenía validez y eficacia plena(37). Por ende, no procede cuestionar la legalidad de dicha resolución mediante el ejercicio de la presente acción. Tampoco procede la solicitud de inaplicación e ineficacia de la misma, de manera que, no es posible debatir su legalidad, aún si artificiosamente la actora pretende establecer un vínculo inescindible entre dicho acto y los que son objeto de análisis en este proceso, bajo el argumento de que el procedimiento de adjudicación no está perfeccionado y, en consecuencia, es inoponible hasta que sea aclarado.

La Sala considera pertinente destacar que, las normas procedimentales que en esta oportunidad se aplican, no solo son de orden público y de obligatoria observancia, sino que además, al tratarse de la acción de revisión agraria, esas disposiciones procesales fueron instituidas para proteger y promover las formas asociativas de propiedad(38), el acceso a la propiedad(39) y las organizaciones solidarias(40); bienes que gozan de especial protección constitucional, al igual que el derecho de las comunidades étnicas a establecer sus propias formas de organización, sus sistemas de autoridad, gobierno y representación(41), así como la relación íntima de dichas comunidades con su territorio(42). En consecuencia, las normas de caducidad aplicables al caso, no pueden ser desconocidas por las entidades encargadas de su vigilancia, so pretexto de garantizar los derechos de propiedad privada que aquí no fueron acreditados fehacientemente.

Por otro lado, a juicio de la Sala, el artículo 24 del Decreto 1745 de 1995 reglamentario de la Ley 70 de 1993, fue claro al establecer que solo se consideraban poseedores de buena fe, aquellos que se hicieron parte en el proceso hasta el momento en que se venció el término de fijación en lista y, en este caso, la demandante adquirió el predio en fecha posterior al registro de la Resolución 2809 de 2000, lo cual, permite concluir, que la adquirente asumió el alea del negocio jurídico realizado contra disposición legal y, en consecuencia, no puede ahora válidamente solicitar la nulidad de los actos administrativos, alegando en su favor su propia culpa.

En cuanto a la negativa de la entidad de deslindar los predios de la demandante bajo consideración de que estaban ubicados en un municipio diferente, la parte demandante adujo que fue un error cometido al momento de efectuar el registro del predio, que debió ser corregido por el INCODER, toda vez que ella ordenó su registro inicial y agregó que ello no puede servir de excusa para negar el deslinde, ya que el predio realmente está ubicado en el territorio adjudicado al Consejo del Río Curvaradó.

Los predios cuyo deslinde reclama la actora son los denominados “No te arrepientas”, “La Unión” y “Los Caracoles”, predios que, según lo afirmó el INCODER, no fueron deslindados del territorio comunitario, no solo porque en el registro de instrumentos públicos figura equivocadamente que uno de ellos estaba ubicado fuera del departamento del Chocó, sino fundamentalmente porque no cumplían con los requisitos exigidos por la ley, esto es, en primer lugar, que se tratara de predios de propiedad privada y, en segundo término, que hubiesen sido inscritos oportunamente en el registro de instrumentos.

En efecto, de acuerdo con el dictamen pericial rendido en el proceso, se pudo determinar que los predios realmente sí estaban ubicados en el territorio adjudicado al Consejo Comunitario del Río Curvaradó, hecho que fue corroborado mediante la comparación de los planos topográficos levantados durante el experticio y con las verificaciones realizadas en la visita practicada en el sitio.

No obstante, esa circunstancia por sí sola no habilitaba al propietario del predio para reclamar el deslinde, puesto que según la Ley 70 de 1993, son inadjudicables los predios rurales sobre los que se acredite propiedad particular, pero era necesario que la inscripción del título de propiedad se hiciera antes del vencimiento del plazo de fijación en lista de la solicitud de titulación colectiva.

Sobre este aspecto la Sala acoge el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación(43), para indicar que los predios objeto de deslinde son: “(…) los títulos de propiedad particular constituidos o más exactamente inscritos en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, con anterioridad a la fecha de vencimiento del plazo de fijación en lista de la solicitud de titulación colectiva, pues es dentro de esa oportunidad procesal que, de acuerdo con el procedimiento especial establecido para esta titulación, pueden intervenir quienes se crean con derecho a formular oposición a la adjudicación”.

Ahora bien, en relación con el predio denominado “No te arrepientas”, considera la Sala que no se acreditó la calidad de propietaria invocada por la señora Claudia Ángela Argote Romero para concurrir al proceso, toda vez que la única prueba aportada fue la Resolución 05-1960 del 22 de diciembre de 1976, mediante la cual este se adjudicó al señor Jehová Atencio Gómez, por lo que se echa de menos el soporte probatorio de la adquisición del bien por la demandante y el correspondiente registro de dicho título, razón suficiente para inferir que esta carece de legitimación para reclamar lo relacionado con este inmueble y, por ello, no se emitirá pronunciamiento sobre este punto.

Respecto del predio denominado “La Unión”, se observa que el folio de matrícula inmobiliaria fue abierto en septiembre de 2002, es decir, en fecha posterior a la fijación en lista dentro del trámite de adjudicación, motivo por el cual no podía ser tenido en cuenta para deslindarlo.

En cuanto al predio denominado “Los Caracoles”, se tiene que este fue registrado por primera vez en 1981 y luego fue adquirido por la señora Claudia Ángela Argote Romero, mediante compraventa realizada en el año 2002, pero no se probó que su propietario se hubiese presentado al proceso de adjudicación con el fin de hacer valer sus derechos, circunstancia que era de conocimiento de la actora al momento de la compraventa.

Aunado a lo anterior, se considera que, como acertadamente lo anota la Agencia Fiscal, no existe certeza sobre la fecha real de la inscripción, toda vez que en el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la Resolución 2424 de 2007, solicitó que se le permitiera que la Resolución de adjudicación 1025 del 14 de septiembre de 1979, se inscribiera en el folio de matrícula y luego en el sub lite, allegó folio de matrícula abierto en 1981, lo cual, genera incertidumbre acerca de la fecha real de la inscripción.

Para la Sala esta circunstancia, aunada al hecho de no haberse allegado el expediente contentivo del trámite previo a la Resolución 2424 de 2007, permite concluir que no se probó que el predio cumpliera los requisitos exigidos en la norma para su deslinde.

Como corolario de lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la demanda y mantendrá incólume la legalidad de los actos acusados.

3.5. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. DENEGAR la objeción por error grave al dictamen pericial, presentada en su momento por el apoderado del INCODER.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

3. Sin condena en costas.

4. EN FIRME esta providencia archívese la actuación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

16 Derogada por el artículo 178 de la Ley 1152 del 25 de julio de 2007, que reguló lo relativo a la clarificación de la propiedad y el deslinde de tierra, norma declarada inexequible en Sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009.

17 Folio 76 del cuaderno principal

18 Folio 439 al 440 del cuaderno principal

19 Folio 17 al 75 del cuaderno principal

20 Folio 80 al 85 del cuaderno principal

21 Folio 76 del cuaderno principal

22 Folio 79 al 83 y 134 al 143 del cuaderno principal

23 Folio 84 al 94 y 100 al 104 del cuaderno principal

24 Folio 95 al 98 del cuaderno principal

25 Folio 99 del cuaderno principal

26 Folio 133 del cuaderno principal

27 Folio 131 del cuaderno principal

28 Folio 161 al 174 del cuaderno principal

29 Folio 177 al 189 del cuaderno principal

30 Folio 235 al 247 del cuaderno principal

31 Reposa en cuaderno anexo

32 Folio 218 al 225 del cuaderno principal

33 Folio 264 al 265 del cuaderno principal

34 Folio 218 al 225 del cuaderno principal

35 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de noviembre 26 de 2009; rad. 2004-02049-01(AP); M.P. Rafael E Ostau de Lafont Pianeta.

36 Sentencia T-1045A de 2010.

37 “Como es bien sabido, la presunción de legalidad, legitimidad, validez, ejecutividad o de ‘justicia’ de que están dotados los actos administrativos y que le da plena eficacia y obligatoriedad a esta manifestación de la actividad de la Administración, supone que todo acto administrativo está conforme al ordenamiento jurídico superior”. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 7 de diciembre de 2007, exp. 16503.

38 Ley 160 de 1994. Artículo 1º. “Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina (…)”. Constitución Política de Colombia. Artículo 58, inc. 3º. “El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”.

39 Constitución Política de Colombia. Artículo 56. “El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad”.

40 Constitución Política de Colombia. Artículo 56, inc. 4º. “El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial”.

41 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 19 de febrero de 2015, rad. 70001-23-33-000-2014-00178-01(AC).

42 “Como complemento de lo anterior debe agregarse que la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha reconocido que los pueblos indígenas, tribales y afrocolombianos tienen un concepto del territorio y de la naturaleza que resulta ajeno a los cánones jurídicos de la cultura occidental. Para estas comunidades, como se ha visto, el territorio —y sus recursos— está íntimamente ligado a su existencia y supervivencia desde el punto de vista religioso, político, social, económico e incluso hasta lúdico; por lo que no constituye un objeto de dominio sino un elemento esencial de los ecosistemas y de la biodiversidad con los que interactúan cotidianamente (v.gr. ríos y bosques). Es por ello que para las comunidades étnicas el territorio no recae sobre un solo individuo —como se entiende bajo la concepción clásica del derecho privado— sino sobre todo el grupo humano que lo habita, de modo que adquiere un carácter eminentemente colectivo”. Corte Constitucional. Sentencia T-622 de 2016.

43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 2 de agosto de 1006, rad 1768, M.P. Gustavo Aponte Santos.