Sentencia 2009-00012 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 11001-03-25-000-2009-00012-00(0407-09)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Sindicato de Empleados Públicos del Fondo de Restauración, Obras e Inversiones Hídricas Distrital Foro Hídrico

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad de la Resolución 869 de julio 22 de 2008, mediante la cual se revocó directamente la Resolución 846 de agosto 31 de 2007 por medio de la cual se inscribió en el registro sindical el acta de constitución del Sindicato de Empleados Públicos del Fondo de Restauración, Obras e Inversiones Hídricas Distrital “Foro Hídrico”, sus estatutos y su junta directiva.

El Ministerio de la Protección Social propuso la excepción de indebida escogencia de acción, toda vez que, a su juicio, la acción procedente era la de simple nulidad.

La excepción propuesta no está llamada a prosperar, toda vez que el acto administrativo que se acusa, revocó una decisión de la administración mediante la cual se habían creado situaciones jurídicas particulares y concretas a favor de una persona jurídica, como lo es el sindicato constituido y a varias personas naturales, con ocasión de la inscripción como dirigentes sindicales en el respectivo registro; por lo tanto, al verse afectados con la revocación, podían solicitar que se restablecieran los derechos vulnerados, siendo de ese modo procedente la acción de que se hizo uso.

Así mismo, propuso la excepción de caducidad de la acción, toda vez que el demandante solo contaba con 4 meses contados a partir de la notificación, comunicación o ejecución del acto para demandarlo.

Al respecto, debe decirse que la Resolución 869 de julio 22 de 2008, fue notificada al presidente del Sindicato de Empleados Públicos del Fondo de Restauración, Obras e Inversiones Hídricas Distrital “Foro Hídrico” Sindienfohidri el 28 de julio de 2008, como consta a folio 181 del expediente y la demanda fue radicada en el Juzgado 10 Administrativo de Barranquilla el 28 de noviembre de 2008, es decir, dentro del término de 4 meses consagrado en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo; por lo tanto, no ha operado la caducidad de la acción, razón por la cual no prospera la excepción.

El presidente y secretario general del sindicato Sindienfohidri, mediante escrito radicado el 14 de agosto de 2007 (fl. 37) solicitaron al Ministerio de la Protección Social la inscripción del acta de constitución, estatutos y junta directiva del sindicato en el registro sindical.

La inspectora del trabajo de la coordinación grupo trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social consideró que el acta de constitución, los estatutos y la elección de la junta directiva del sindicato no eran contrarios a la Constitución y a la ley; en consecuencia, profirió la Resolución 846 de agosto 31 de 2007 (fls. 63 y 64) mediante la cual inscribió a la mencionada asociación sindical en el correspondiente registro; así mismo, inscribió los estatutos y los miembros de la junta directiva.

Para los cargos directivos de la junta fueron elegidos Rafael Alejandro Peñate Jiménez como Presidente, Yair José Hum Gutiérrez como vicepresidente, Luis Pedro Benavides Herrera como secretario general, Alonso Rodrigo Hernández Hernández como tesorero, Oliver Joel Pérez Cañate como fiscal, Bertha Isabel Montenegro Yancy como secretario de educación, Néstor Enrique Berrío Torres como secretario de relaciones públicas y propaganda, Carlos Martín González de la Hoz como secretario de asistencia social, Giovanni Manuel Escamilla Quiroz como secretario de deportes y Jazmín del Rosario Acosta García como secretario de asuntos culturales.

Dicha decisión quedó ejecutoriada, toda vez que contra ella no se interpusieron recursos en vía gubernativa, según el informe secretarial visible a folio 37.

El gerente del Fondo de Restauración de Obras e Inversiones Hídricas Distrital Foro Hídrico formuló ante la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social, una solicitud de revocatoria directa de la Resolución 846 de agosto 31 de 2007 en virtud de la cual se ordenó la inscripción de la constitución, estatutos y junta directiva del sindicato demandante, por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política o la ley.

Las razones aducidas en el mencionado escrito son, en síntesis, las siguientes: i) En las condiciones de admisión previstas en los estatutos se incorporaron previsiones arbitrarias como ser mayor de 14 años, observar buena conducta y no ser toxicómano ni ebrio consuetudinario, las que son violatorias de los derechos de asociación sindical e igualdad; ii) Se impuso un límite para ser miembro de la junta directiva, consistente en la ausencia de condena de prisión a menos que hubiera sido rehabilitado, previsión que ha sido declarada inconstitucional y por ende vulnera el derecho de asociación sindical; iii) Las causales de expulsión del sindicato relacionadas con el haber sido condenado a prisión, la embriaguez consuetudinaria y el retraso por más de 3 meses en el pago de las cuotas ordinarias sindicales también violan el derecho de asociación sindical; iv) el procedimiento con base en el cual se disuelve el sindicato, contraviene el artículo 401 del Código Sustantivo del Trabajo; iv) la forma de elección de las comisiones de reclamos permanentes, transitorias y delegados en las comisiones disciplinarias es antidemocrática, pues para ello deben intervenir todos los sindicatos de la empresa y no solo el mayoritario y v) el abuso del derecho de asociación, pues los trabajadores al servicio del Distrito en el último semestre de 2007 crearon numerosas asociaciones sindicales, con el fin de garantizar su estabilidad reforzada por el fuero, con lo que se pretende coartar el libre ejercicio de la administración distrital.

Similar solicitud fue planteada por el apoderado del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (fls. 141 a 150), adicionando dos argumentos de violación de la constitución y la ley, consistentes en abuso del derecho sindical porque sus afiliados pertenecen además a otras asociaciones sindicales y la exigencia de la nacionalidad colombiana para ser miembro de la junta directiva, previsión que contraviene el libre derecho de asociación sindical y el derecho a la igualdad.

La solicitud de revocatoria directa fue puesta en conocimiento de los miembros de la junta directiva del sindicato, mediante comunicación visible a folios 138, 161 y 162.

Mediante oficio visible a folio 164 del expediente, el presidente del sindicato solicitó expedir copias de la documentación relacionada con la solicitud de revocatoria directa que antecede y mediante escrito radicado el 4 de junio de 2008 (fls. 1 a 3) pidió rechazar la solicitud porque la resolución de la cual se pretende la revocatoria fue expedida por el Ministerio de la Protección Social previo el cumplimiento de los trámites administrativos consagrados en la ley, se encuentra debidamente ejecutoriada y por ello es improcedente la cancelación o suspensión de su personería jurídica; además, el ministerio carece de competencia para cancelar o suspender la personería al sindicato y el acto que se pretende revocar goza de presunción de legalidad hasta cuando se demuestre lo contrario.

La coordinadora grupo trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución 869 de julio 22 de 2008 (fls. 21 a 36) mediante la cual revocó por vía directa y de manera oficiosa la Resolución 846 de agosto 31 de 2007; en consecuencia, negó la inscripción del acta de constitución, los estatutos y la junta directiva de la organización sindical.

De conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos pueden ser revocados por los mismos funcionarios que los expidieron, siempre y cuando se configure alguna de las causales contenidas en dicha norma, a saber: i) que sea manifiesta su oposición a la constitución o la ley, ii) que no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él o iii) cuando con ellos se causa un agravio injustificado a una persona.

En la resolución acusada, la administración invocó el primer caso, es decir, por ser manifiestamente opuesto a la constitución o la ley, lo que quiere decir que hizo uso de una de las causales que autorizan la revocación.

No obstante, como el acto que se pretendía revocar creó una situación jurídica de carácter particular y concreto(1) a favor del Sindicato de Empleados Públicos del Fondo de Restauración, Obras e Inversiones Hídricas Distrital “Foro Hídrico”, a favor de los miembros de la junta directiva y a favor de los afiliados a dicha asociación sindical, previo a la revocación directa de la Resolución 846 de agosto 31 de 2007, la administración debió atender las previsiones del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo que exige:

“Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”.

De igual manera debió atender el procedimiento previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo que exige adelantar una actuación administrativa en los términos de los artículos 38 y siguientes ídem.

Verificada la actuación de la administración se observa que con antelación a la revocación contenida en el acto acusado, no se solicitó el consentimiento escrito y expreso del titular de los derechos constituidos en al acto que se pretendía revocar —Resolución 846 de agosto 31 de 2007— y si bien la solicitud de revocación que estaba en trámite se puso en conocimiento del sindicato, la respuesta de este fue la oposición a que se adoptara tal medida.

Así las cosas, fuerza concluir que por no haber obtenido el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, el acto administrativo de revocación incurrió en violación de la ley y por tal razón debe ser declarado nulo.

Debe destacarse que como la administración no obtuvo el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en el acto que pretendía revocar, debió iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no revocar la decisión, sin uno de los requisitos exigidos por la ley para ese efecto, pues haber proferido una decisión revocatoria sin el mismo desvirtúa la legalidad de la revocación.

Ahora bien, en cuanto a las pretensiones de restablecimiento del derecho, la Sala considera que no hay lugar a declarar que la Resolución 846 de agosto 31 de 2007 recobró fuerza ejecutoria, como se solicita en la pretensión segunda de la demanda, toda vez que, la anulación de la Resolución 869 de julio 22 de 2008 tiene como consecuencia el volver las cosas al estado anterior; por lo tanto, anulado el acto de revocación, inmediatamente cobra vigencia el acto que se había revocado.

En lo que respecta al restablecimiento del derecho solicitado en el numeral 3º del capítulo de pretensiones de la demanda, se observa que el reclamo está encaminado al pago de daños y perjuicios ocasionados por la revocatoria que, según la demanda, se materializaron en el despido injusto de varios miembros de la junta directiva sindical que gozaban de fuero al momento en que se declaró su insubsistencia, así como el desconocimiento de la organización sindical por parte del Distrito de Barranquilla.

Para demostrar lo anterior, el sindicato demandante allegó copias de los actos administrativos expedidos por el gerente del Fondo de Restauración Obras e Inversión Hídrica Distrital Foro Hídrico mediante los cuales se declaró la insubsistencia de los nombramientos efectuados a Carlos Martín González de la Hoz, Néstor Enrique Berrío Torres, Alfonso Rodrigo Hernández Hernández, Yairy José Hum Gutiérrez y Giovanni Escamilla Quiroz (fls. 232 a 240) quienes fungían como secretario de asistencia social, secretario de relaciones públicas y propaganda, tesorero, vicepresidente y secretario de deportes de Sindienfohidri respectivamente.

No obstante lo anterior, a juicio de la Sala, la mera aportación de los actos administrativos de insubsistencia antes reseñados no constituye demostración de perjuicios causados al sindicato, quien es el actor en la presente controversia, como pasa a explicarse:

Las decisiones administrativas contenidas en los actos administrativos de insubsistencia aportados afectaron derechos particulares y concretos de cada uno de sus destinatarios; además, fueron proferidos por una autoridad diferente al Ministerio de la Protección Social que es la entidad demandada en este proceso.

Siendo así, si cada uno de los titulares de derechos consolidados mediante la Resolución 846 de agosto 31 de 2007, por hacer parte de la junta directiva del sindicato cuya inscripción se ordenó, consideraba que con la decisión de revocación de la misma se les causaban perjuicios y que ellos posteriormente se materializaron en la desvinculación por declaratoria de insubsistencia de sus nombramientos, debieron acudir directamente a debatir la legalidad del acto, reclamando la indemnización de los perjuicios y no solo acusar el acto de revocación, sino también el de insubsistencia, vinculando también al Fondo de Restauración, Obras e Inversión Hídrica Distrital Foro Hídrico - Distrito de Barranquilla y probar el nexo causal entre las decisiones de los dos entes que profirieron uno y otro acto.

La Sala debe precisar que en el proceso bajo estudio quien instauró la demanda fue el sindicato y no cada uno de los miembros de su junta directiva, por ello, para efecto de reclamar perjuicios, se debió probar la manera como la revocación de su inscripción en el registro sindical, la de sus estatutos y la de su junta directiva le causó perjuicios a la persona jurídica Sindicato de Empleados Públicos del Fondo de Restauración, Obras e Inversiones Hídricas Distrital “Foro Hídrico”, cuestión que no fue probada en el expediente.

En consecuencia, a pesar de haberse allegado las copias de los actos de insubsistencia de nombramientos de algunos de los miembros de la junta directiva del sindicato, no es el sindicato el legitimado para reclamar perjuicios por tales desvinculaciones, pues el posible perjuicio que podría surgir a partir de tales decisiones recayó en personas naturales, quienes, en ese evento eran las legitimadas para reclamarlos, no solo ante el Ministerio de la Protección Social sino ante el Distrito de Barranquilla que era con quien mantenían una relación laboral.

Ahora bien, en cuanto al presunto perjuicio causado al sindicato como tal, la Sala debe decir que si bien es cierto en el numeral 3º del capítulo pretensiones de la demanda se afirma que se causó perjuicio por el desconocimiento del sindicato ante la Alcaldía de Barranquilla, también lo es que en el expediente no obra prueba de la manera como se produjo tal desconocimiento o de alguna circunstancia específica en que se hubiera materializado el mismo.

Así las cosas, al no haberse demostrado la causación de perjuicios, la Sala deberá denegar las pretensiones de restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Decláranse no probadas las excepciones de indebida escogencia de acción y caducidad propuestas por el Ministerio de la Protección Social, conforme a lo expuesto en las consideraciones.

2. Declárase la nulidad de la Resolución 869 de julio 22 de 2008, expedida por el Ministerio de la Protección Social, mediante la cual se revocó por vía directa la Resolución 846 de agosto 31 de 2007.

3. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase.

Archívese el expediente.»

(1) Esta corporación ya se ha pronunciado en relación con la naturaleza del acto administrativo de inscripción de junta directiva sindical en el correspondiente registro, señalando que se trata de un acto que crea una situación de carácter particular y concreto; así se ha señalado, entre otras, en sentencias de septiembre 17 de 1998, C.P. Clara Forero de Castro, radicación 12506, febrero 4 de 2010, C.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 11001-03-25-000-2006-00141-01(2259-06).