Sentencia 2009-00013 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente (E):

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Radicación: 08001-23-31-000-2009-00013-01

Número interno: 20711

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Municipio de Soledad

Demandado: Instituto de Seguros Sociales ISS

Asunto: Cobro coactivo.

Fallo

Bogotá, D.C. mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En relación con los actos administrativos demandados, advierte la Sala que el municipio de Soledad solicitó que se anularan, además de la Resolución 1295 de 4 de julio de 2008 (que resolvió las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución), y el acto ficto o presunto que se generó porque la entidad demandada no resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la anterior resolución, el acto administrativo contenido en la Resolución 1379 de 10 de septiembre de 2008, por el que el ISS ordenó la apertura a pruebas dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por este en contra del ente territorial.

En relación con el último acto demandado se debe señalar que no es objeto de control jurisdiccional, por tratarse de un acto de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, dicha orden no crea, modifica ni extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, de modo que respecto del mismo no cabe este tipo de control en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por no ser de carácter definitivo(12).

Por lo tanto, tal como lo hizo el a quo, la Sala se abstendrá de pronunciarse en relación con la pretendida nulidad de ese acto.

Es importante destacar que la presente controversia se adelanta en virtud de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo que inició el Instituto de Seguros Sociales – ISS contra el municipio de Soledad, con el fin de recaudar los valores insolutos y pagos extemporáneos correspondientes a los aportes patrono – laborales en pensiones a cargo del ente territorial.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, corresponde a la Sala resolver sobre la legalidad de la Resolución 1295 de 4 de julio de 2008, proferida por el Instituto de Seguros Sociales – ISS, hoy Colpensiones y para efectos de aportes parafiscales UGPP, mediante la cual resolvió las excepciones propuestas por la demandante contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 1194 de 23 de enero de 2008, dentro del proceso de cobro coactivo iniciado por el no pago y/o extemporaneidad de los aportes patrono – laborales a cargo del municipio de Soledad.

En aras de establecer la legalidad cuestionada en el presente caso, de acuerdo con el recurso de alzada, sea lo primero estudiar si se debe declarar o no probada la excepción de “prescripción de la acción de cobro”, contenida en el numeral 6 del artículo 831 del E.T., interpuesta en contra del mandamiento de pago expedido por el Jefe de Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales.

La entidad demandada consideró que se debe revocar la sentencia de primera instancia, por cuanto en este caso, contrario a lo señalado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, no es posible aplicar la prescripción contenida en el Estatuto Tributario, tal como lo reclamó el Municipio de Soledad, por cuanto, los aportes parafiscales como los de la seguridad social, no prescriben en cinco años como en el caso de los impuestos comunes.

Sostuvo que la prescripción en este caso se debe regir por los preceptos contenidos en el artículo 2512 del Código Civil, como modo de adquirir las cosas ajenas o de extinguir las acciones o derecho ajenos, por lo que de acuerdo con el artículo 2536 de la misma normativa, el término para contabilizar la prescripción de las acciones ejecutivas es de diez años, lo que trae como consecuencia que al tratarse de aportes parafiscales, los cuales no tienen la naturaleza de impuestos, es necesario ajustarse a las normas del derecho común.

En el acto administrativo que rechazó la excepción mencionada, la demandada señaló lo siguiente(13):

“(…).

Es importante aclarar que lo consagrado en esa normatividad respecto de la prescripción no es aplicable a las deudas por aportes a la seguridad social, debido a que esta clase de deudas no se enmarcan dentro de las OBLIGACIONES FISCALES de que trata el mencionado artículo, ya que solamente es aplicable lo establecido en el Estatuto Tributario respecto del cobro coactivo en los artículos 823 y siguientes.

De igual forma, para este despacho es totalmente claro que las deudas por aportes a la seguridad social son IMPRESCRIPTIBLES, debido a que en estas se involucran derechos fundamentales, como son el derecho a la salud, a la seguridad social y a la obtención de una pensión.

(...).

Ahora bien, para dar claridad al asunto debatido, es preciso señalar que de conformidad con el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el libro quinto del Estatuto Tributario Nacional, son las aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993, contribuciones dentro de las cuales se cuentan aquellas en favor del ISS, por tanto debe acudirse a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas civiles, como insinuó el ISS.

En ese orden, el artículo 817 del Estatuto Tributario(14), que fundamentó la excepción y posterior demanda del actor, aplicable al caso por remisión expresa del artículo 54 de la Ley 383 de 1997, determina que la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe a los 5 años, contados a partir de:

i) la fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente;

ii) la fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea;

iii) la fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores; y

iv) la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

Por su parte el artículo 829 del referido Estatuto prevé que los actos administrativos que sirven de título ejecutivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

En igual sentido, es preciso aclarar que para hacer efectivo el cobro coactivo, la obligación debe ser clara, expresa y exigible, constar en un documento proveniente del deudor o en alguno de los documentos que prestan mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, entre los que se cuentan:

“1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley”.

(...).

“3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria”.

Ahora bien, sobre la interrupción y suspensión del término de prescripción, el artículo 818 del Estatuto Tributario establece que el término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. 

En tal precepto se determinó que, luego de interrumpida la prescripción, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. 

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: 

“(...).

— La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, 

— La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. 

— El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del estatuto tributario”.

En ese orden, para la determinación de las contribuciones inherentes a la nómina son aplicables las disposiciones contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario, dentro de las que se cuentan aquellas relacionadas con la liquidación de los tributos, por lo que es preciso aplicar las normas relacionadas anteriormente en aras de establecer la legalidad de los actos demandados y si procede confirmar la excepción declarada por la primera instancia.

Así las cosas, en el sub examine el término de prescripción de la acción de cobro, regulado por el artículo 817 del estatuto tributario debe contarse a partir de la fecha en que los aportes patrono - laborales se hicieron legalmente exigibles.

Por ello, en consideración a la normativa en mención, la exigibilidad de los aportes parafiscales a cargo del empleador y a favor del Instituto de los Seguros Sociales, se inició al momento en que debía ser cumplida la obligación, período a partir del cual la entidad tenía la facultad para exigir su pago, esto es, los cinco años contados a partir del último periodo adeudado que, como se vio, fue en 1998.

En el presente caso, las obligaciones que pretende hacer efectivas el Instituto de Seguro Social corresponden a los ciclos dejados de pagar por concepto de “Aportes Pensión, Fondo de solidaridad pensional, Aporte salud, Aporte a Riesgos profesionales e intereses” de julio de 1995 a diciembre de 1998, por lo que hasta el 5 de febrero de 2007, fecha en la cual se notificó la “liquidación certificada de la deuda” ya habían transcurrido más de cinco años desde su exigibilidad y, en consecuencia, no era procedente si quiera la suspensión del término de prescripción de que trata el artículo 818 del E.T., como lo mencionó la demandada, ya que el mandamiento de pago se profirió el 23 de enero de 2008, motivo por el cual es procedente confirmar la prescripción de la obligación.

En ese orden de ideas, según las precisiones efectuadas en esta providencia, para la fecha de notificación del mandamiento de pago, esto es, el 9 de abril de 2008, ya estaba vencido el término de prescripción de la acción de cobro de la obligación objeto de ejecución, razón por la cual el ISS perdió la competencia para adelantar el proceso de cobro, lo que conlleva a que deba confirmarse la nulidad de la Resolución 1295 de 4 de julio de 2008, que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago y del acto ficto presunto negativo que se configuró en relación con el recurso de reposición interpuesto contra esta.

Por lo expuesto, al encontrarse probada la excepción de prescripción de la acción de cobro contenida en el artículo 817 del Estatuto Tributario, el recurso de apelación no está llamado a prosperar y, en consecuencia, la sentencia de primera instancia será confirmada.

De otra parte, es preciso señalar que el acto administrativo que sirvió como base para el título ejecutivo, respecto del cual el ISS libró el mandamiento de pago, lo constituyó la “liquidación certificada de la deuda” 181 de 19 de enero de 2007, que obra a folios 65 a 67 del expedite, a través de la que se determinó que los periodos dejados de pagar fueron 1995, 1996 y 1998, según se ve en el folio 108, por lo que ese es el acto de determinación.

No obstante, advierte la Sala que en dicha resolución no se indicaron las bases que tuvo en cuenta para establecer que el municipio de Soledad debía aportes “patrono-laborales” en la cuantía señalada; no es claro el monto base de liquidación, pues en esa “liquidación certificada” se determinó como valor total de aportes la suma de $319.915.425 y en la Resolución 1295 de 4 de julio de 2008, que resolvió las excepciones, se determinó que la deuda ascendía a $837.206.964, careciendo de los elementos de la contribución, pues no hubo una explicación concreta que permita establecer el fundamento de la deuda y, menos aún, se demuestra que se hubiera adelantado el procedimiento de determinación de tal obligación.

En ese orden, las falencias del acto administrativo base del título ejecutivo, hacen que en ese documento no conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por lo que no puede considerarse como un acto que determinara el tributo y en consecuencia no constituye título ejecutivo, sin contar con que, como se dijo, había prescrito la acción de cobro.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 3 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Folios 296 a 312 del cuaderno principal

2 Folio 65 del cuaderno principal

3 Folio 63 y 64 del cuaderno principal

4 Folio53 a 59 del cuaderno principal

5 Folio 28 a 30 del cuaderno principal

6 Folio 42 a 59 del cuaderno principal.

7 Folios 2 y 3 del cuaderno principal

8 En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, asumió la coordinación con las demás entidades del Sistema de la Protección Social, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, así como el cobro de las mismas que le correspondían al extinto Instituto de Seguros Sociales.

9 Folio 77 a 80 cuaderno principal.

10 Folios 296 a 312 cuaderno principal.

11 Folio 314 a 316 cuaderno principal.

12 Sentencia de 23 de febrero de 2011, Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo, expediente: 25000-23-27-000-2006-01104-01(17039)

13 Folios 28 a 30 del cuaderno principal

14 Modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002.