Sentencia 2009-00018 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 230012331000200900018-01

Número interno: 18523

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: acción de nulidad contra el Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba)

Demandante: Hugo Nicolás Vásquez Colón

Demandado: Municipio de Sahagún

Fallo

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decidirá el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba que declaró probada la excepción de cosa juzgada y se atuvo a lo resuelto en la sentencia del 9 de octubre de 2007, proferida por ese tribunal, que negó la pretensión de nulidad del Acuerdo 17 de junio de 2004, objeto de demanda.

De si se configuró la cosa juzgada

Como en reiteradas oportunidades ha dicho esta Sala(3), la cosa juzgada opera cuando, mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en un proceso anterior. Como tal, dicha figura impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo reguló el efecto de las decisiones judiciales en firme, proferidas en los procesos de que conoce esta jurisdicción, en los siguientes términos:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”.

La anterior disposición desarrolla tanto la cosa juzgada absoluta(4), como la cosa juzgada relativa(5), esta última, únicamente, en aquellos casos en que se niega la nulidad del acto acusado, en razón a que no se ejerce un control integral de legalidad, sino un control rogado y limitado a la causapetendi de la demanda.

La causa petendi en las acciones de nulidad simple hace alusión a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de una cosa ya operó la cosa juzgada es necesario cotejar las normas que fueron objeto de demanda en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de violación.

En el expediente reposa la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el día 9 de octubre de 2007, dentro de la acción de nulidad presentada por Enrique Vargas Lleras y Luis Fernando Villegas. Según se desprende de esta decisión, los entonces demandantes pretendieron la nulidad del Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba).

En el presente asunto, el demandante pidió la nulidad de los artículos 1º, 3º, 4º y 5º del citado Acuerdo 17.

Se observa, entonces, que aun cuando en la demanda que culminó con la sentencia del 9 de octubre de 2007 se pidió la nulidad de todo el Acuerdo 17 de 2004, lo cierto es que la nulidad pretendida por el ahora demandante, respecto de algunos de los artículos del acuerdo, estaba cobijada por la pedida en el primer proceso. Luego, existió identidad de objeto.

En cuanto a las normas violadas de la sentencia citada, se desprende que los demandantes invocaron la violación de los artículos 1º, 313 y 338 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994. En el concepto de violación, citó las leyes 97 de 1913, artículo 1º, literal d) y 84 de 1915, artículo 1º.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, la parte actora citó como violados los artículos 150, numeral 12, 338, 313, numeral 4º, y 287, numeral 3º, de la Constitución Política, así como las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

Es decir que entre el presente proceso y el que culminó con la sentencia del 9 de octubre de 2007, existe identidad en cuanto a la violación de los artículos 338 y 313 de la Constitución Política y las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

En cuanto al concepto de violación, en cada uno de los procesos se dijo lo siguiente:

 

Expediente 2006-00870Expediente 2009-00018
“(...) se señala que la Constitución Política de 1991 no otorgó a las entidades territoriales soberanía tributaria, pues en esta materia la iniciativa ha de ser siempre legal.
Que de acuerdo con los artículos 300 y 313 numerales 4º de la Constitución Política, la potestad tributaria de los departamentos y de los municipios tiene que ejercerse de acuerdo con la ley, lo cual implica que sobre esta materia los entes territoriales carecen de autonomía para establecer sus tributos y contribuciones, comoquiera que esta atribución debe someterse al ordenamiento legal, teniendo en cuenta que la república de Colombia por disposición del artículo 1º constitucional es una república unitaria, y porque todos los residentes de Colombia deben estar sometidos al mismo ordenamiento impositivo, para no vulnerar el principio de igualdad consagrado en la Constitución. Que asimismo se señala en el numeral 7º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Se formulan dos cargos contra el acuerdo demandado.
Primer cargo
Que el acto acusado fue expedido con fundamento en los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, artículo 1º literal a) de la Ley 84 de 1915 y 32 numeral 7º de la Ley 36 de 1994.
Que ni el literal a) del artículo 1º de la Ley 184 de 1915, ni en el literal d) del artículo 1º de Ley 97 de 1913 se señala cuál es el hecho generador del impuesto sobre el alumbrado público, no se indican los sujetos pasivos, ni establece pauta, parámetro o lineamiento que permita determinarlos. En relación con la base gravable y la tarifa, se observa que el precepto base del acuerdo no establece directriz de ningún tipo.
Que fue el acuerdo demandado el que fijó en su artículo 1º los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, la base gravable y el valor del impuesto sin que exista en el ordenamiento legal colombiano norma alguna que establezca los parámetros o las pautas para determinar dichos elementos, inexistencia y ausencia normativa que genera la nulidad del Acuerdo 17 de 2004 por vulnerar los artículos superiores 313 numeral 4º y 338 y la Ley 136 de 1994, al crear un tributo cuyos elementos no están predeterminados en la ley o esta no ha establecido sus directrices para su creación. Que ante la ausencia de dicha normatividad, no puede ninguna corporación municipal de elección popular, desarrollar el impuesto precitado. Que al haber ejercido el Concejo Municipal de Sahagún una facultad tributaria sin sujeción a la ley, desconoció el imperativo constitucional sobre la materia.
Que la jurisprudencia de la sección Cuarta del Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos, ha considerado que ante la inexistencia de norma superior jerarquía que consagre los lineamientos de la obligación tributaria, los entes territoriales no pueden regular los tributos en esas condiciones.
Segundo cargo
Que como ya se mencionó, ni en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, ni en el literal a) del artículo 1º de la Ley 84 de 1915 existen directrices sobre los elementos estructurales del impuesto sobre el alumbrado público, hecho que deviene en la inaplicabilidad de la norma habilitante y por ende la nulidad del acto acusado. Que en consecuencia, con la expedición del acuerdo demandado se está abrogando soberanía fiscal que no tiene por mandato constitucional y viola con su actuación el postulado de república unitaria consagrado en el artículo 1º de la Constitución”.
“Artículo artículo(sic) 150 numeral 12, artículo 287 numeral 3º artículo 313 numeral 4º y artículo 338 de la Constitución Política de Colombia.
El impuesto de alumbrado público es inconstitucional
Recientemente, el Consejo de Estado - Sección Cuarta, mediante fallo del 4 de septiembre del 2008, C.P. Ligia López Díaz, radicado 76001-23-31-000-2005-04582-01 (16850), ratificando su posición determinó la inconstitucionalidad del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, tal como lo trascribo a continuación:
(el demandante transcribió apartes del fallo)
El Concejo Municipal de Sahagún estableció mediante Acuerdo 17 de junio 4 de 2004 el impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Sahagún y fijó los elementos del impuesto y los valores a cobrar por el alumbrado público. Este acuerdo señaló dos (2) hechos generadores: uno de fijación y cobro y otro de pago sin ningún tipo de parámetros teniendo en cuenta las razones antes esbozadas por el Consejo de Estado.
En el de fijación estableció que el hecho generador está constituido por la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio de Sahagún; y en el pago el hecho generador lo constituye la propiedad, posesión o tenencia de predios en el municipio de Sahagún.
El Concejo determinó un sujeto pasivo (las personas que asimilen el hecho generador) y un responsable (quien responde ante el fisco aunque no sea contribuyente) alejándose mucho más de las facultades de determinación tributaria que tienen estos entes municipales porque esta última figura (responsable) solo existe para los impuestos indirectos como el IVA.
Para la base gravable del impuesto, el Concejo de Sahagún fijó en el artículo tercero del acuerdo demandado, criterios diversos para aplicar las tarifas, tales como la estratificación socioeconómica, la actividad económica desarrollada en el predio y el consumo de energía eléctrica. Igualmente, estableció en el artículo cuarto rangos de consumo para el sector no residencial.
En relación con las tarifas, en el artículo quinto del acuerdo demandado, el Concejo estableció porcentajes diferenciales y valores fijos a pagar por el impuesto sobre el servicio de alumbrado público dependiendo de los parámetros fijados para base gravable antes mencionados, sin ningún tipo de sistema o método para hacer su reparto como lo ordena la Constitución Política de Colombia en su artículo 338.
Todos estos elementos de la obligación tributaria los fijan los concejos municipales sin que exista alguna norma superior que le dé los parámetros para ello, a pesar de ser propios de la ley que crea el gravamen. Por ello, ante la ausencia de determinación legal de los elementos estructurales del impuesto, el Concejo carece de competencia derivada para desarrollarlo.
Por esta indeterminación de hecho generador y de los demás elementos del impuesto, los concejos municipales de manera irregular crean el objeto del tributo como en el presente caso y los hechos económicos reveladores de capacidad contributiva para el impuesto de alumbrado público, lo cual resulta inadmisible en el ordenamiento constitucional actual.
El gravamen creado por el Concejo de Sahagún no puede identificarse con el previsto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, salvo por el hecho que utilizan la misma denominación, pero este no es un factor que permita establecer sus elementos.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004 debe ser declarado nulo.
El impuesto sobre el servicio de alumbrado público no consagra todos los elementos de la obligación tributaria.
Tal como lo señala el artículo 338 de nuestra Carta, la obligación tributaria contiene cinco elementos indispensables para que nazca el vínculo jurídico entre el Estado y los contribuyentes. Ellos son: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador o gravable, la base gravable y la tarifa.
(...).
De acuerdo con lo anterior y revisando el acuerdo demandado, no encontramos en su texto aparte alguno en el que se establezca la causación y el período gravable del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, presentándose por dicha omisión dos grandes interrogantes: ¿Cuándo es exigible el pago del impuesto sobre el servicio de alumbrado público? Y considerando que este impuesto es de período ¿Cuál es su período fiscal?
Lo anterior pone en evidencia que el hecho generador no está determinado en su aspecto temporal, desconociendo así el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia según el cual los concejos podrán imponer tributos y deberán fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La Ley 97 de 1913 creó el impuesto sobre el servicio de alumbrado público sin indicar de manera completa sus elementos (sujeto activo, pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). Por vía de interpretación y de manera forzada se podría decir que el hecho generador es el servicio de alumbrado público pero ello no impide que los concejos municipales en ejercicio su poder impositivo derivado determinen los elementos de la obligación tributaria adecuadamente conforme a la ley tal como lo prescribe el artículo 338 de la Constitución Nacional en su inciso primero.
En la práctica esto ha originado, que el municipio de Sahagún a través del concesionario que administra el servicio de alumbrado público, facture mensualmente el servicio sin ninguna autorización legal; y lo más grave, es que determine intereses moratorios cuando no se paga en ese período sin que se haya señalado el momento de exigibilidad (causación) en el acuerdo demandado, ni mucho menos en el período gravable”.

 

En la sentencia del 9 de octubre de 2007, el tribunal se pronunció frente a los cargos de la demanda 2006-00870 en los siguientes términos:

Transcribió apartes de las sentencias C-504 de 2004 de la Corte Constitucional y del 11 de septiembre de 2006 del Consejo de Estado y con base en ellos concluyó que “el impuesto de alumbrado público fue creado por el artículo 1º literal d) de la Ley 97 de 1913, y sus elementos constitutivos también están determinados en la ley, pues se desprenden de la definición misma de lo que es la prestación de dicho servicio, entendiéndose que el sujeto activo es el ente territorial beneficiario del cobro del gravamen y el hecho generador es la realización de la actividad que da origen al cobro de aquel, es decir la prestación del servicio de alumbrado público”.

Además, consideró:

“Como el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fue declarado exequible por la Corte constitucional, significa que la norma legal que creó el impuesto de alumbrado público está vigente. Como el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 facultó a los municipios para establecer ese tributo, entonces sí existe una norma legal que habilita al concejo municipal de Sahagún, para que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pueda regular lo referente a dicho impuesto, fijando la base gravable y las tarifas.

Siendo así el acuerdo cuestionado por los demandantes no ha infringido las normas constitucionales y legales citadas, pues se expidió en ejercicio de las facultades conferidas al concejo municipal por el artículo 313 numeral 4º de la Constitución Política y el 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994. No se vulneró el artículo 338 constitucional por cuanto los elementos constitutivos del tributo se encuentran contemplados en la ley de creación y en el acuerdo que lo estableció en el ámbito local, tal como lo exige dicha norma. El artículo 1º de la Constitución Política relativo a la organización de la República como estado unitario, tampoco fue infringido porque el acuerdo fue expedido por el concejo municipal en ejercicio de la autonomía territorial que le otorga el artículo 287 ibídem, pero respetando el mandato legal que creó el impuesto y lo facultó para su establecimiento”.

La comparación de las normas constitucionales y legales invocadas, así como el concepto de violación de las mismas, con las que en esta oportunidad la parte actora invocó para soportar la pretensión de nulidad de los artículos acusados, permite inferir que existe identidad en cuanto a la violación de los artículos 313 y 338 de la Constitución Política, frente a la falta de potestad tributaria del Concejo Municipal de Sahagún para adoptar el impuesto de alumbrado público en esa jurisdicción.

En el caso de las demás disposiciones que invocó la parte actora en este proceso, es decir, los artículos 150, numeral 12, y 287, numeral 3º, de la Constitución, se advierte que si bien estas no fueron citadas en el proceso que culminó con la sentencia del 9 de octubre de 2007, lo cierto es que en el presente asunto la demandante circunscribió la supuesta violación a la falta de competencia del concejo municipal para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público que no fueron determinados en la Ley 97 de 1913; es decir, al mismo cargo de violación que se invocó en el primer proceso. Y adujo lo mismo respecto de la violación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

De tal manera que el fallo proferido el 9 de octubre de 2007, que decidió no declarar la nulidad de los artículos del Acuerdo 17 de 2004, surtió efectos de cosa juzgada relativa en el presente proceso, en cuanto atañe a la pretensión de nulidad de los artículos 1º, 3º, 4º y 5º del acuerdo, y solo frente al cargo de indefinición del impuesto de alumbrado público y la facultad impositiva del concejo municipal de Sahagún para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público en su jurisdicción, por violación de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

No ocurre lo mismo frente a los cargos de nulidad que, de manera individual, desarrolló la demandante por cada uno de los artículos demandados, como se pasa a ver.

De la nulidad parcial del numeral tercero del artículo primero del Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004

Según la demandante, a pesar de la indefinición de la Ley 97 de 1913 al fijar los elementos del impuesto de alumbrado público, el concejo municipal de Sahagún, en el artículo primero, fijó dos hechos generadores del impuesto, sin ningún tipo de parámetro, a saber: i) De fijación y cobro del impuesto: la prestación del servicio público de alumbrado público en el municipio de Sahagún y, ii) la propiedad, posesión o tenencia de predios en el municipio.

Al respecto, se parte de reiterar que en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial desarrollados en los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, el municipio de Sahagún tiene autonomía fiscal para regular directamente los elementos del impuesto de alumbrado público, creado por la Ley 97 de 1913 y extendida a los municipios por la Ley 84 de 1915.

De otra parte, como ya lo ha dicho la Sala(6), el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo. Es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo.

El hecho generador está compuesto necesariamente por un elemento objetivo y un elemento subjetivo. El elemento objetivo corresponde al hecho en sí mismo considerado y el elemento subjetivo a la conexidad de ese hecho con un sujeto, en la medida en que lo ejecuta o realiza.

Dentro del elemento objetivo, se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o cualitativo, que alude al propio hecho que el legislador previó como generador del impuesto.

El aspecto espacial, tiene que ver con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho; el aspecto temporal, con el momento en que nace la obligación, más conocido como causación, y el aspecto cuantitativo permite medir “la magnitud cuantitativa del hecho generador”(7).

Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala ha dicho que el objeto imponible del impuesto es la prestación del servicio de alumbrado público como tal, y que a partir del hecho imponible, como modelo abstracto que puede reproducirse en conductas concretas, constituye, a su vez, el hecho generador revelador de la capacidad económica del sujeto pasivo, cuya realización produce el nacimiento de la obligación tributaria(8), el que, para el caso del impuesto de alumbrado público, es el ser usuario potencial receptor de ese servicio

Con fundamento en lo anterior, y para el caso en estudio, la Sala considera que cuando el numeral 3º del artículo primero acusado alude a la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio de Sahagún como hecho generador del impuesto, no hace otra cosa que aludir al aspecto material y espacial del hecho generador fijado en la Ley 97 de 1913.

Y cuando alude a la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en el municipio de Sahagún, si bien no constituyen hecho generador del impuesto, son formas concretas de referirse al usuario potencial del servicio de alumbrado público, en la medida en que se benefician de la iluminación de los predios de los que son propietarios, poseedores, tenedores o usuarios. En otras palabras, este tipo de referentes conforman el elemento subjetivo del hecho generador.

Visto lo anterior, la Sala considera que el numeral tercero del artículo 1º del acuerdo acusado se ajustó a las previsiones de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, así como a los artículos 313 y 338 de la Constitución Política. Por tanto, no serán anulados.

De la nulidad parcial de los artículos tercero, cuarto y quinto del Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004

La demandante indicó que en el artículo tercero del acuerdo se fijaron diversos criterios para aplicar las tarifas del impuesto de alumbrado público en el municipio de Sahagún, tales como la estratificación socioeconómica, la actividad económica desarrollada en el predio y el consumo de energía eléctrica. Igualmente, dijo que el artículo cuarto estableció cuatro rangos de consumo para el sector no residencial.

Sostuvo que el artículo quinto del acuerdo estableció como tarifa del impuesto, porcentajes diferenciales y valores fijos a pagar, dependiendo de los parámetros fijados para la base gravable, sin ningún tipo de sistema o método para hacer su reparto.

También alegó que el acuerdo demandado no establece la causación y el período gravable del impuesto de alumbrado público.

Como ha dicho la Sala(9), la base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(10).

Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación(11).

Sobre la base gravable se aplica la tarifa como elemento que permite calcular la cuota con que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas.

De acuerdo con lo anterior, en el caso en examen, la Sala considera que el estrato socioeconómico o el consumo de energía eléctrica son parámetros válidos para cuantificar el hecho generador del servicio de alumbrado público en los sectores residencial y no residencial.

En el caso de la estratificación socioeconómica en el sector residencial, este se constituye como un criterio sobre el que se puede aplicar la tarifa del impuesto, en atención a las condiciones socioeconómicas de los sujetos pasivos del impuesto. Y en cuanto al consumo de energía eléctrica, también se constituye como un parámetro válido de medición, en la medida en que es un hecho relacionado con el alumbrado público.

También es un criterio admisible de medición la categorización por rangos, de acuerdo con las actividades que desarrollan los usuarios no residenciales, pues, conforme con lo dicho anteriormente, este tipo de sujetos tienen la condición de usuarios potenciales del servicio de alumbrado público.

De otra parte, la tarifa o elemento de medición de la base gravable, o si se quiere, de liquidación particular, puede ser fija o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que esté comprendida entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. La tarifa puede expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En el caso del impuesto de alumbrado público, “la tarifa debe referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacionen con este”(12).

En el caso, el acuerdo acusado (art. 5º) fija un esquema tarifario del impuesto equivalente, en unos casos, a una tarifa fija del impuesto, y en otros, a un porcentaje del consumo mensual de energía eléctrica; y se determina teniendo en cuenta el estrato socioeconómico y las actividades de los usuarios potenciales del servicio de energía.

Alegó el demandante que el acuerdo nada dice sobre el sistema o método que debió utilizar el municipio de Sahagún para fijar la tarifa. La Sala reitera que eso no era necesario pues, los concejos municipales deben fijar el sistema y el método para cuando permiten a las autoridades que fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, tal como lo precisa el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política(13). La exacción que se cobra por la prestación del servicio de alumbrado público es un impuesto como lo ha explicado la Sala en otras oportunidades(14) en los siguientes términos:

“— Conforme con la definición de servicio de alumbrado público establecida en el artículo 1º de la Resolución CREG 43 de 1995, de tal servicio gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo, teniendo en cuenta que cualquiera puede beneficiarse de la iluminación de las vías públicas, de los parques públicos y demás espacios de libre circulación proporcionando a su favor. Ese servicio da visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades de los habitantes de un determinado lugar. En el mismo sentido, cualquiera persona se beneficia de los sistemas de semaforización y relojes electrónicos que se instalen por los Municipios, por ejemplo.

Por la anterior situación, el tributo que se genera por la prestación del servicio de alumbrado público, se cobra indiscriminadamente a todo aquel que se beneficie del mismo, sin que pueda afirmarse que recae sobre un grupo social, profesional o económico determinado.

— En el mismo orden de ideas, el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio, pero no porque tenga la opción de optar, de escoger, sino porque, por las condiciones en que se presta el servicio de alumbrado público, un individuo cualquiera, quiéralo o no, puede beneficiarse del mismo en cualquier momento y, por tanto, no es posible derivar una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que accede habitual o esporádicamente el contribuyente.

— Del acuerdo demandado no se deriva que el municipio vaya a “destinar lo que se recaude a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios de acuerdo a criterios y prioridades que determinen” las autoridades municipales, así como tampoco se deriva “que su pago sea opcional o discrecional”.

— Del acuerdo también se deriva que las tarifas establecidas en los artículos demandados “pretenden tener en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, pero no “con el ánimo de regular la oferta y la demanda del servicio público ofrecido”, el que se presta en todo momento y de manera indiscriminada, sino para “graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad”.

— En tales condiciones, se advierte que, así como el servicio público de alumbrado público es general, el tributo que se pretende recaudar también es general en la medida que se cobra sin distinción de las personas que habitual u ocasionalmente se beneficien del servicio y, por tanto, su naturaleza jurídica corresponde a la de un impuesto más no a la de una tasa (ver ahora L. 1150/2007, art. 29).

Bajo las anteriores consideraciones se concluye que, como la carga impositiva que se deriva del hecho generador “servicio de alumbrado público” es propiamente un impuesto, no es necesario que en la ley, ni en el acuerdo municipal, la tarifa del impuesto se fije con fundamento en un sistema y un método para definir los costos y beneficios que se derivan de tal servicio, ni mucho menos la forma de hacer su reparto, como parece sugerir el demandante cuando precisa la forma en que debe formularse la tarifa, bajo la concepción de que tal tributo tiene la naturaleza jurídica de una tasa, cuando en realidad cumple los presupuestos para ser un impuesto. Aún desde la perspectiva de llamarse contribución, es lo cierto que la exacción funciona como un impuesto”.

Ahora bien, el demandante también alegó que el acuerdo no fija expresamente el momento en que se causa el impuesto. Sobre el particular se precisa que la causación del impuesto alude al aspecto temporal del hecho generador. Y esa temporalidad alude al momento en que se realiza el hecho generador.

En el caso del servicio de alumbrado público, el Estado y las entidades territoriales tienen el deber de prestarlo de manera permanente a toda la colectividad, pues constituye una necesidad básica.

Sin embargo, la realidad es que el servicio de alumbrado público es un servicio en expansión, que no necesariamente se presta de manera continua e ininterrumpida y mucho menos a toda la colectividad. Por eso, las entidades territoriales se tropiezan con dificultades para concretar los elementos conformantes del hecho generador. De ahí que la Sala haya precisado que no son nulas las normas territoriales que, para concretar los elementos del impuesto por el servicio de alumbrado público, acogen criterios que permiten identificar, vr.gr., en el conjunto de usuarios potenciales, a los usuarios efectivos del servicio.

Tratándose de la causación del impuesto del servicio de alumbrado público, la Sala considera que no es necesario que quede explícita en la norma territorial pues, por la misma naturaleza del servicio, la causación es instantánea, independientemente de que el servicio se preste de manera continua o en forma interrumpida o que por las circunstancias propias de la expansión no se preste a toda la colectividad.

Cosa distinta son los plazos y oportunidades que las normas territoriales prevean para pagar el impuesto, como las tiene, por ejemplo, el acuerdo demandado cuyo artículo 5º dispuso que el pago sería mensual y, para ciertos estratos, atado al pago del servicio de energía eléctrica.

Conclusiones

En atención a las anteriores consideraciones, la Sala modificará los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, en el sentido de que se declarará probada la excepción de cosa juzgada parcial y se atendrá a lo resuelto en la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba del 9 de octubre de 2007, Expediente 230012331000200600870, respecto de la pretensión de nulidad de los artículos 1º, 3º, 4º y 5º, del Acuerdo 17 del 4 de junio de 2004, por violación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

Asimismo, se adicionará la sentencia en el sentido de negar las demás pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCANSE los numerales primero y segundo de la sentencia apelada por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar:

PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada parcial respecto de la pretensión de nulidad de los artículos 1º, 3º, 4º y 5º, del acuerdo 17 del 4 de junio de 2004.

En consecuencia, ESTESE a lo resuelto en la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba del 9 de octubre de 2007, Expediente 230012331000200600870, frente al cargo de indefinición del impuesto de alumbrado público y la facultad impositiva del Concejo Municipal de Sahagún para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público en su jurisdicción, por violación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(3) Entre otras, la sentencia de este despacho del 4 de agosto de 2011, Expediente 470012331000200100534-02, número interno 17854.

(4) Para la Corte Constitucional, habida cuenta de que sí ejerce un control integral de constitucionalidad, la cosa juzgada absoluta “(...) es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión” (C. Const., A. 189/2006).

(5) En el mismo auto citado anteriormente, la Corte Constitucional precisa que la cosa juzgada relativa admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corporación ya ha analizado.

(6) Sentencias del 11 de marzo de 2010, 16667, y del 15 de noviembre de 2012, Expediente 18107, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(7) Mauricio Marín Elizalde. La estructura jurídica del tributo. En Curso de derecho fiscal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2010. Páginas 303 a 332.

(8) Ídem 6.

(9) Sentencia del 2 de agosto de 2012, Expediente 18562, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(10) Bravo Arteaga, Juan Rafael. Nociones fundamentales de derecho tributario. Tercera edición. Cuarta reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.

(11) Piza Rodríguez, Julio Roberto, Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, primera edición, 2010, pág. 386.

(12) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de marzo de 2011, Expediente 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(13) “Artículo 338, Código Penal. Inciso segundo. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

(14) Sentencia del 6 de agosto de 2009, Expediente 080012331000200100569-01 (16315), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.