Sentencia 2009-00030 de abril 8 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 27001-23-31-00-2009-00030-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Representantes de los consejos comunitarios de curvarado y jiguamiando.

Demandado: Ministerio de Defensa y Otros.

Referencia: Fallo segunda instancia

Bogotá D.C.,  ocho de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1º establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos  resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende en concreto la protección de los derechos fundamentales a la propiedad colectiva del territorio, a la vida, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al mínimo vital en conexidad con la vida digna, a la restitución y a la reparación integral y, en consecuencia, se ordene a los accionados suspender cualquier actividad que estén realizando, retirarse de manera definitiva de sus tierras y entregárselas en condiciones de habitabilidad. Así como garantizar que en el futuro no vuelvan a ser invadidas por personas ajenas a los consejos comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si con el actuar de los accionados, consistente en ocupar los territorios que los actores alegan ser propiedad colectiva de los consejos comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó, se les están vulnerando los derechos fundamentales invocados por estos.

En primer lugar, la Sala observa que los señores Luis Alberto Rentería y Efrén Romaña Cuesta, instauraron la acción objeto de estudio, en calidad de representantes legales de los consejos comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó, respectivamente. No obstante, en el trámite procesal el señor Germán Antonio Marmolejo Rentería declaró ser el representante legal del Consejo Comunitario Mayor de la Cuenca del Río Curvaradó y posteriormente, los señores William Ramírez Castaño y Ramiro Quintero Quintero, en su escrito de impugnación, alegaron que los actores no están legitimados por activa para actuar en este proceso, ya que no son los representantes legales de los consejos comunitarios en mención.

Al respecto la Sala advierte que en el expediente(3) obra constancia de inscripción de consejos comunitarios ante la Alcaldía Municipal de Carmen del Darién que hace constar que el señor Germán Antonio Marmolejo Rentería fue designado como representante legal del Consejo Comunitario Mayor de la Cuenca del Río de Curvaradó el 12 de septiembre de 2009. Sin embargo, de las pruebas no se observa que los señores Luis Alberto Rentería Mosquera y Efrén Romaña Cuesta, acrediten tal condición.

No obstante, los accionantes actúan como miembros y representantes legales de los consejos comunitarios en mención, al respecto la Corte Constitucional al estudiar la legitimación en la causa por activa en un caso similar señaló:

“(...) Los actores son integrantes de las comunidades negras de la Cuenca del río Cacarica, no interesa para efecto de determinar la legitimación de su pretensión que ostenten la representación de la persona jurídica Consejo Mayor de la Cuenca del Cacarica, como tampoco que dicha representación se encuentre actualmente en disputa. Lo expuesto en razón de que la jurisprudencia constitucional tiene definido que las organizaciones que agrupan a los pueblos indígenas y tribales, y quienes pertenecen a éstos, están legitimados para invocar su derecho a la subsistencia e integridad cultural. Resulta claro, entonces, que los accionantes están legitimados para invocar la protección del juez constitucional, sin consideración al estado actual de la representación de su comunidad, en cuanto persona jurídica i) porque pertenecen a las comunidades negras que ocupan la ribera del río Cacarica, y los artículos 2º y 7º constitucionales reconocen y protegen el derecho de éstos pueblos a la diferencia, ii) dado que el artículo 58 de la Carta ampara las formas asociativas y solidarias de propiedad, que los integrantes de las comunidades negras conocen y practican, y iii) en razón de que el artículo 55 transitorio de la Carta propende porque los pueblos que ocupan los ríos de la Cuenca del Pacífico mantengan sus prácticas tradicionales de producción, con total respeto de su autonomía e identidad cultural (negrillas fuera del texto)(4).

De la jurisprudencia trascrita, se desprende que los señores Luis Alberto Rentería Mosquera y Efrén Romaña Cuesta sí estaban legitimados para instaurar la acción que ahora es objeto de estudio, pues pertenecen a las comunidades negras organizadas en los consejos comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó y, en consecuencia, pueden invocar la protección del juez constitucional, pues se trata de poblaciones que merecen especial protección del Estado.

Superado lo anterior, la Sala analizará (i) el desarrollo constitucional y legal del reconocimiento de los derechos de las comunidades negras (ii) el desarrollo internacional (iii) el alcance del derecho de las comunidades negras al territorio colectivo (iv) el derecho a la restitución de la tierra de las personas en situación de desplazamiento forzado y (v)  el caso concreto.

(i) Desarrollo constitucional y legal del reconocimiento de los derechos de las comunidades negras:

La Constitución Política de 1991 consagró como deber del Estado el reconocimiento y protección de la diversidad étnica, cultural y natural de la Nación, a su vez, en el artículo 55 transitorio dispuso que dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia el Congreso debía expedir una ley que reconociera a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que debían ser demarcadas en esa misma oportunidad.

En desarrollo de la anterior disposición, el Congreso expidió la Ley 70 de 1993 en la que reconoció a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios que han ocupado histórica y ancestralmente, los cuales, en la actualidad, constituyen su hábitat y sobre éstos realizan sus prácticas tradicionales de producción.

Igualmente, la ley en mención estableció obligaciones en cabeza del Estado tendientes a diseñar mecanismos especiales e idóneos para promover el desarrollo económico y social de las comunidades, siempre y cuando se garantice la autonomía de éstas en la administración y aprovechamiento de los recursos naturales.

Por su parte, el Decreto 1745 de 1995(5) estableció la competencia para realizar los trámites de adjudicación al extinto Incora, que posteriormente fue transferida al Incoder, mediante el Decreto 1300 de 2003(6) y que en la actualidad se encuentra en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia en virtud de la Ley 1152 de 2007(7).

(ii) Desarrollo internacional:

El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991, mediante sus disposiciones permite reivindicar el derecho de las comunidades afrocolombianas, a ser tratadas como “pueblos”, debido a que sus características sociales, culturales y económicas las distinguen de otros sectores de la colectividad nacional.

La Corte Constitucional  al referirse a este instrumento internacional se pronunció en los siguientes términos:

“(…) los Estados partes, entre éstos el Estado colombiano, se encuentran igualmente obligados a respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y de los pueblos tribales, y a contribuir realmente con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u  otra manera” —art. 13—.

Por ello el instrumento internacional en comento desarrolla ampliamente el derecho de estos pueblos a que los gobiernos i) determinen sus propiedades y posesiones mediante la delimitación de los espacios efectivamente ocupados, ii) salvaguarden sus derechos a utilizar “las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”; y iii) protejan especial y efectivamente sus facultades de utilizar, administrar y conservar sus recursos naturales —art. 14—.

De modo que si a los estados partes no les resulta posible reconocer a los grupos étnicos derechos sobre los recursos naturales de sus territorios colectivos, se prevé el establecimiento de procedimientos “con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”(8).

Además, dentro del espíritu de hacer realidad el reconocimiento étnico vinculado al territorio, el instrumento dispone que las Partes se obligan “a prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos”, como también a adoptar instrumentos que impiden tales inmisiones —art. 18— (…)”(9).

De conformidad con lo anterior, el Estado colombiano tiene la obligación de reconocer y respetar la diversidad étnica y cultural de la Nación, por lo tanto, debe garantizar de manera real y efectiva la conservación de ésta, por medio de políticas públicas tendientes a cumplir tal fin.

(iii) El alcance del derecho de las comunidades negras al territorio colectivo

El derecho de las comunidades negras sobre su territorio tiene como fundamento además de la Constitución Política el Convenio 169 de la OIT, así como también la Ley 70 de 1993, que se refiere a la delimitación de sus tierras.

Al respecto la jurisprudencia constitucional ha señalado:

“(…) El derecho en comento comprende la facultad de las comunidades negras de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios, atendiendo a criterios de sostenibilidad.

Y que el derecho de propiedad colectiva en comento comprende, y siempre comprendió la facultad de las comunidades negras de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios, con criterios de sustentabilidad, y de acuerdo con las limitaciones legales —parte VII, título II, D. 2811 de 1974—.

Limitaciones éstas que puntualiza el decreto a que se hace mención, imponiendo al propietario la necesidad de obtener autorización de la entidad ambiental para adelantar explotaciones forestales persistentes en sus bosques, a fin de que las autoridades ambientales puedan velar por la conservación del recurso y por el uso de prácticas adecuadas —arts. 211 y 213 idem(10)—.

Es decir que desde el año de 1967, en los términos de la Ley 31, a las comunidades negras nacionales, en cuanto pueblos tribales, les fue reconocido el derecho a la propiedad colectiva de los territorios que ocupan ancestralmente y, por ende, las facultades de uso y explotación de sus suelos y bosques, esto último, por ministerio de la ley o previa autorización de la autoridad ambiental, en los términos del Código de Recursos Naturales (...)(11)”.

(iv) El derecho a la restitución de la tierra de las personas en situación de desplazamiento forzado

En primer lugar esta Sala advierte que la situación de la población desplazada por la violencia fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de enero 22 del 2004, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual se estudiaron 108 procesos de acción de tutela acumulados promovidos por más de 1150 núcleos familiares.

La Corte Constitucional además de examinar los casos concretos de los expedientes acumulados, profundizó sobre los derechos fundamentales de los desplazados y las políticas que el Estado ha adoptado para aminorar las consecuencias de tal situación. Con fundamento en lo anterior consideró la necesidad de declarar el estado de cosas inconstitucional frente al fenómeno del desplazamiento forzado, al cual se refirió así:

“(…) Cuando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales, que afectan a multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para atender problemas de orden estructural, esta corporación ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional y ha ordenado remedios que cobijen no sólo a quienes acuden a la acción de tutela para lograr la protección de sus derechos, sino también otras personas colocadas en la misma situación, pero que no han ejercido la acción de tutela”(12).

Lo anterior tuvo su fundamento básicamente en que la respuesta estatal no ha permitido el goce pleno de los derechos fundamentales de la población en cuestión. En esa medida, la Corte profirió varias órdenes perentorias tendientes a solucionar el estado de cosas inconstitucional, dirigidas a las entidades que tienen competencia en relación con la atención de los desplazados. Así las cosas, esta Sala reitera que las entidades accionadas deben cumplir tales órdenes conforme a los parámetros fijados por la Corte y atender, los plazos allí establecidos, sin que se precise  que cada afectado o su núcleo familiar se vea obligado a acudir a acciones de tutela en procura de hacer efectivo el amparo de derechos fundamentales cuyo marco de protección se ha delineado en la citada providencia, para las entidades que deben concurrir a evitar que se prolongue el citado “estado de cosas inconsitucional”.

De otra parte, la Corte Constitucional ha considerado como derecho fundamental de las personas que se encuentran en situación de desplazamiento que el Estado conserve su derecho de propiedad  o posesión y restablezca su uso, goce y libre disposición, en los siguientes términos:

“(…) Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de la cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en la materia. En efecto, en estos casos el derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente, reforzado, que merece atención especial por parte del Estado. (...)”(13).

Por su parte, la legislación colombiana(14) consagra instrumentos tendientes a asegurar que las personas desplazadas por lo menos vuelvan a gozar de las mismas condiciones en que vivían antes del desplazamiento, en procura de hacer efectivo el amparo de los derechos fundamentales de esta población.

(v) caso concreto

De las pruebas que obran en el expediente se advierte que el Incora a través de las resoluciones 2801 y 2809 de 22 de noviembre 2000, adjudicó 54.973 hectáreas al Consejo Comunitario de Jiguamiandó y 46.084 al Consejo Comunitario de Curvaradó.

También está demostrado en el plenario que el Incoder previo trámite de deslinde y amojonamiento mediante las resoluciones 2159 y 2424 de 2007 deslindó los predios de propiedad privada y delimitó la propiedad colectiva del Consejo Comunitario del Río Curvaradó en un área de 42.792 hectáreas y 9.880 metros cuadrados y la propiedad colectiva de Jiguamiandó en 51.860 hectáreas  y 9.236 metros cuadrados.

No obstante, de los hechos narrados por los actores y del informe de la Defensoría del Pueblo se observa que estas comunidades a pesar de la titulación colectiva en mención han sido víctimas de desplazamiento forzado y sus territorios en la actualidad son objeto de actividades productivas, sin su consentimiento, principalmente de cultivos de palma de aceite y procesos de ganadería extensiva.

Al respecto se observa que con ocasión de las exigencias de estas comunidades varias entidades del Estado, como el Ministerio del Interior y de Justicia y de Agricultura y Desarrollo Rural, el Incoder, entre otras, han desarrollado estrategias para recuperar jurídicamente las hectáreas que son de las comunidades pero que no tienen la tenencia real y material sobre ellas, lo que en la teoría se logró, al recuperar 29.000 hectáreas, pero que en la realidad estos territorios no se les han devuelto. Por lo tanto, se advierte que estas comunidades aún no gozan ni ejercen de manera efectiva todos sus derechos individuales y colectivos sobre los territorios que son de su propiedad.

De otra parte, algunos de los demandados alegaron su calidad de propietarios o de poseedores de buena fe de los predios ubicados dentro de la jurisdicción territorial de las tierras adjudicadas a los consejos comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó, por lo que la Sala considera acertada la conclusión del a quo, según la cual la orden impartida a las personas jurídicas y naturales demandas de restituir los territorios, deja a salvo el derecho de éstas, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de los requisitos indicados en los actos administrativos proferidos por el Incoder(15) y en la ley.

Tal argumento se extiende a los señores William Ramírez Castaño, Ramiro Quintero Quintero y Franklin de Jesús Calle Muñoz, que en su escrito de impugnación alegaron ser propietarios de buena fe de los predios objeto de discusión, por lo que deberán acreditar tal situación ante las autoridades competentes.

Ahora bien, la sala advierte tal como lo entendió el tribunal, que la acción de tutela en el caso bajo estudio, se presenta como el único medio idóneo, expedido y eficaz con el que cuentan las comunidades de Curvaradó y Jiguamiandó para hacer valer sus derechos fundamentales, pues a pesar de existir una vía ordinaria ante la jurisdicción civil o agraria tendiente a lograr la restitución de bienes inmuebles, ésta se presenta como una carga demasiado excesiva para éstas, pues la afectación de sus derechos y costumbres se ha reiterado por más de una década pese a ser reconocidos a nivel nacional e internacional. Además no sobra resaltar que las comunidades afrocolombianas merecen especial protección por parte del Estado, máximo si son personas desplazadas, como ocurre en el presente caso.

En este sentido, observa la Sala que la Corte Interamericana de Derechos Humanos mediante las resoluciones 6 de marzo de 2003, 7 de noviembre de 2004, 15 de marzo de 2005 y 7 de febrero de 2006 de las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó ha adoptado medidas provisionales, entre otras requirió al Estado colombiano para que adopte y mantenga mecanismo de protección de la vida e integridad personal de los miembros y de las familias pertenecientes a las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó, asegure la habitabilidad de estas comunidades en las zonas que tradicionalmente han habitado, sin coacción o amenaza y garantice a los miembros y familias que hayan sido desplazados condiciones de seguridad para retornar a sus sitios de origen.

Sin embargo, del caso bajo estudio se concluye que la situación crítica de las comunidades afrocolombianas persiste, por lo que el Estado colombiano tiene la obligación de asegurar a éstas el goce efectivo de los derechos individuales y colectivos, mediante la adopción y ejecución de medidas encaminadas a cumplir tal fin, debido a que gozan de una protección reforzada de acuerdo con la Constitución y las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano.

En el presente caso, advierte la Sala que las entidades encargadas de velar por el cumplimiento del fallo son: el Ministerio de Defensa Ejército Nacional y la Policía Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Agropecuario “Incoder”, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, la Defensoría del Pueblo, el Gobernador del Departamento y el Alcalde del Municipio del Carmen del Darién y corresponderá a los consejos comunitarios de Curvaradó y Jiguamiandó colaborar con éstas para el efectivo restablecimiento de sus derechos individuales y colectivos.

Finalmente, la Sala observa que el representante legal de la Sociedad C.I. El Roble S.A. en el trámite procesal alegó la falta de legitimación por pasiva debido a que la Resolución 2424 de 10 de septiembre de 2007 expedida por el Incoder, se menciona como una de las personas que ostentan la propiedad privada sobre los terrenos del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Curvaradó, a la sociedad Agropecuaria Palmas de Barija S.A. “El roble S.A.” y no esta sociedad.

Al respecto, la Sala observa de la resolución en mención que en efecto en ésta se nombra a la sociedad Agropecuaria Palmas de Barija S.A. “El Roble S.A, como propietaria situada dentro del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Curvaradó y no a la Sociedad C.I. El Roble S.A., por lo que se declarará probada la falta de legitimación por pasiva alegada.

Así las cosas, esta Sala confirmará la sentencia impugnada proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 9 de diciembre de 2009, en la que concedió el amparo solicitado y adicionará en numeral primero de la misma respecto de la falta de legitimación por pasiva de la sociedad C.I. El Roble S.A.

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia de 9 de diciembre de 2009 proferida por Tribunal Administrativo del Chocó, objeto de impugnación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ADICIÓNESE el numeral 1º de la providencia de 9 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el cual quedará así:

Primero: DECLÁRESE la falta de legitimación en la causa por pasiva de los señores José Arnoldo Hoyos Giraldo y Darío Mauricio Alzate Ossa y de la sociedad C.I. El Roble S.A. conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(3) Por el cual se reglamenta el capítulo III de la Ley 70 de 1993, se adopta el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las "Tierras de las comunidades negras" y se dictan otras disposiciones.

(4) Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura.

(5) Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones.

(6) Respecto de la consulta previa para la delimitación de las zonas mineras indígenas se puede consultar la Sentencia C-418 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) Corte Constitucional Sentencia T- 955 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(8) Sobre áreas forestales protectoras se pueden consultar los decretos 877 de 1976 y 1449 de 1979.

(9) Corte Constitucional Sentencia T-955 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(10) Ver entre otras, las sentencias T-068 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-153 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-590 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-606 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-090 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-847 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1695 de 2000, M.P. Marta Victoria Sáchica Méndez.

(11) Corte Constitucional Sentencia T-821 de 2007, M.P. (E) Catalina Botero Marino.

(12) Ver Ley 387 de 1997, Decreto 2007 de 2001, Decreto 250 de 2005, Ley 1152 de 2007.

(13) Resoluciones 2801 de fecha de 22 de noviembre de 2000 artículo octavo y la Resolución  2809 de la misma fecha, por las cuales se adjudican tierras a los consejos comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó, respectivamente.

(14)  Ver Ley 387 de 1997, Decreto 2007 de 2001, Decreto 250 de 2005, Ley 1152 de 2007 .

(15) Resoluciones 2801 de fecha de 22 de noviembre de 2000 artículo octavo y la Resolución2809 de la misma fecha, por las cuales se adjudican tierras a los consejos comunitarios de Jiguamiandó y Curvaradó, respectivamente.