Sentencia 2009-00032 de julio 14 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: 2009-00032-02

Consejera ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades departamentales

Actor: Efrén Antonio Hernández Díaz

Bogotá, D.C., catorce de julio de dos mil once.

En atención a la decisión adoptada por la Sección en sesión de marzo 17, de conferir prelación al caso presente, con fundamento en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996(1), y ante la solicitud formulada por el Auditor General de la República, atendida la trascendencia social e importancia jurídica de la materia, la Sala resuelve preferentemente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del departamento de Casanare contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Casanare, estimatoria de las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. Consideración preliminar.

La Sala se abstendrá de proferir pronunciamiento acerca de las pretensiones encaminadas a que se declare: ii) la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Gobernación de Casanare, con posterioridad a la Ordenanza 1 de 2009; (iii) que se decrete la nulidad de la creación de la Empresa de Servicios Públicos Departamental de la Gobernación de Casanare, en caso de haberse establecido; y (iv) que se decrete la nulidad del esquema fiduciario para el manejo de los recursos del PDA, ordenando la liquidación del mismo, con la devolución de los recursos al tesoro departamental, en caso de haberse contratado” Respecto de estas pretensiones, la demanda adolece de ineptitud sustantiva por no satisfacer los requisitos exigidos en el artículo 137 Código Contencioso Administrativo.

Sirva a estos efectos recordar que esta corporación, al analizar el numeral 4º. del artículo 137 Código Contencioso Administrativo, ha señalado que las demandas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad contra un acto administrativo deberán contener los siguientes elementos: (i) el texto de la(s) norma(s) demandada(s); (ii) las disposiciones constitucionales o legales violadas; y (iii) las razones por las cuales se considera que la(s) norma(s) acusada(s) vulnera(n) tales disposiciones.

En relación con este último presupuesto, esta corporación ha advertido que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras(20), ciertas, específicas(21), pertinentes(22) y suficientes(23), como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria(24).

Siguiendo estas precisiones, la Sala contraerá su examen al cargo dirigido contra la Ordenanza 1 de 2009, que aduce violación del artículo 352 de la Constitución Política y de la Ley 819 de 2003, por ser el único que satisface las condiciones de suficiencia, pertinencia y sustentación razonables que la jurisprudencia de la Corporación, exige para que se tenga por debidamente satisfecho el requisito contemplado en el numeral 4º del artículo 137 Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, “deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”.

No le corresponde a esta corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados, sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente sustentadas que efectivamente formulen los ciudadanos, lo cual implica que esta corporación solo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida forma(25), lo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles.

5.2. El problema jurídico.

Se trata de examinar los límites constitucionales y legales a la atribución de las administraciones de las entidades territoriales (en este caso del departamento) de financiar proyectos de gasto público, comprometiendo los recursos de presupuestos de anualidades posteriores, mediante el mecanismo de las denominadas “vigencias futuras excepcionales”.

Como se examinará en detalle, más adelante, la Ley 819 de 2003(26), “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, denomina vigencias futuras, a los instrumentos de financiación de proyectos a nivel nacional y local. Las clasifica en vigencias futuras ordinarias y vigencias futuras excepcionales.

Dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución presupuestal anual, y, por tanto, deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de las administraciones futuras. Por ello, es imprescindible que las vigencias futuras excepcionales consulten metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo.

En ese contexto, debe la Sala determinar si la Asamblea de Casanare podía autorizar al gobernador, mediante la Ordenanza 1 de 2009 (ene. 30), para apropiar vigencias futuras excepcionales, como en efecto lo hizo.

Ello, por cuanto el apoderado del departamento considera que esa autorización encuentra fundamento constitucional en la autonomía de que goza el ente territorial, conforme a los artículos 1º, 287 y 298 superiores, y en la Circular Externa 07 del 20 de febrero de 2007, en que la dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las autoriza expresamente.

La normatividad citada, dispone:

Constitución política

“ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

“ART. 298.—Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.

La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga”.

Circular Externa 07 del 20 de febrero de 2007, expedida por la directora de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

“Es de anotar que con relación a las vigencias futuras excepcionales, la única modificación que agrega la Ley 819 de 2003 con respecto a lo que sobre estas establecía el Decreto 111 de 1996, consiste en que su monto, plazo y condiciones, deben consultar las metas plurianuales del marco fiscal, de manera que es posible que dentro del estatuto vigente de cada entidad territorial esté consignada la posibilidad de asumir compromisos por el mecanismo de vigencia futura excepcional y solo se requiera efectuar una modificación para agregar que deben consultar el marco fiscal y también para definir los casos excepcionales en que se pueden adquirir

(...).

Si las vigencias futuras excepcionales no están reglamentadas dentro del estatuto orgánico presupuestal de la entidad territorial no se podrían adquirir obligaciones por esta modalidad, de manera que para optar por este mecanismo habría que, en primera instancia, modificar el estatuto presupuestal. Una vez modificado se procederá a solicitar y otorgar la autorización en los términos y condiciones allí aprobaos...”.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala estima pertinente comenzar analizando la temática concernida en las acusaciones planteadas, atinentes a la (i) relación entre los principios del Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales, (ii) la jerarquía normativa superior de la ley orgánica de presupuesto, respecto de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (iii) las funciones interpretativas de las normas presupuestales o tributarias que plasma la división de apoyo fiscal en circulares y a (iv) la regulación normativa que la Ley Orgánica 819 de 2003, en la actualidad hace de las vigencias futuras. A la luz de estas premisas, examinará las acusaciones.

5.3. Los principios del Estado unitario y la limitada autonomía de las entidades territoriales en lo que toca con los intereses nacionales.

Es de todos conocido que la Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se organiza en forma de República unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la autonomía de las entidades territoriales(27). Adoptó entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como de esta corporación, se ha referido en numerosas oportunidades(28).

Respecto del principio de Estado unitario la Corte Constitucional ha explicado que comprende la forma de organización bajo un solo “centro de impulsión política”. Es decir, donde “la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de este obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”(29).

Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales.

El artículo 287 superior también advierte que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de interés local.

Es así como la jurisprudencia ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonomía. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene carácter absoluto, pero que tampoco pueden desvanecerse por completo: “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”(30).

En relación con los componentes básicos de la autonomía territorial, cuyo eje es el artículo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha señalado que “está[n] constituido[s] en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(31).

En todo caso, es importante advertir que la autonomía protegida constitucionalmente es la que tiene que ver con la gestión de los asuntos de interés propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen, pero no frente a cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional. Sobre este aspecto, en la Sentencia C-579 de 2001 la Corte Constitucional precisó lo siguiente:

“[D]e la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de la Sentencia C-216 de 1994, “es un desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-004 de 1993 se afirmó: “la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506/95): “La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico” (Sent. C-497A/94)” (se resalta).

Respecto de esta relación entre principio unitario y autonomía, en relación concreta con los temas presupuestal y crediticio, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, para citar algunos criterios sentados sobre este punto por la jurisprudencia constitucional, cabe reseñar lo dicho en la Sentencia C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz):

“Tanto la unidad de la República, como la autonomía de las entidades territoriales que la integran, constituyen principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente han de ser observados al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses regionales, departamentales o municipales. El fenómeno presupuestal es una de tales materias.

(...).

En este caso, como en el de planeación y en el de presupuestación, el grado de autonomía concedido estará sujeto a la ley, tal como lo prescribe el artículo 287 de la Constitución, con un alcance semejante al establecido por la carta europea de autonomía local. Se busca evitar un crecimiento desordenado de la deuda municipal y departamental sin medios diferentes de los que provengan del erario nacional” (énfasis fuera de texto).

En este mismo orden de ideas se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-783 de 1999(32), cuando dijo:

“... es claro que una de las variables macroeconómicas más importantes para conservar el adecuado equilibrio de las finanzas estatales y que presenta un trascendente significado dentro de los diversos indicadores de la economía: es la deuda pública; de ahí que, el Estado, en su conjunto, esté obligado a adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar su planeación y control, con el objetivo de que su monto se conozca con certeza y se encuentre suficientemente garantizado con los recursos estatales con que se dispone”.

Y en la Sentencia T-147 de 1996(33), la Corte expresó:

“La ordenación y gestión de las actividades económicas, dentro de sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades [...]. Las variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman, en principio, aplicación uniforme en el territorio nacional. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales las que de paso participan en la elaboración de las políticas generales a través de los mecanismos previstos para la elaboración del plan nacional de desarrollo, no pueden, en consecuencia, desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas del nivel central” (énfasis fuera de texto).

5.4. La jerarquía normativa superior de la ley orgánica del presupuesto, respecto de la ley aprobatoria del plan de desarrollo.

A los efectos de la decisión por adoptarse en este fallo, la Sala considera indispensable referirse a la naturaleza jerárquica superior de las leyes orgánicas, y, en particular, de la ley orgánica de presupuesto, que es, en concreto, la relevante para el examen de los cargos, y examinar su relación jerárquica respecto de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

Es sabido que el principio de jerarquía normativa, cuyos orígenes se remontan al surgimiento del Estado liberal clásico, proclama la relativa superioridad intrínseca de unas normas sobre otras. Se fundamenta en una categorización de las normas, de conformidad con una escala de rangos, en la que cada norma puede disponer sobre aquellas ubicadas en un nivel inferior, en tanto que estas últimas deben respetar estrictamente los contenidos de aquellas situadas en un rango superior.

El principio de jerarquía comporta, a su vez, consecuencias positivas y negativas. Positivas, en cuanto su ubicación en el sistema de fuentes implica un cierto grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las demás normas que conforman el ordenamiento jurídico. De allí que la norma superior pueda modificar o derogar válidamente todas aquellas que se encuentren en los niveles inferiores, e igualmente, dicha norma solo puede ser modificada o derogada por otra del mismo o superior nivel. Por su parte, las consecuencias negativas de la aplicación del principio conllevan a que la norma de inferior jerarquía que contraríe los contenidos de la superior, deba ser retirada del ordenamiento jurídico o inaplicada por contravenir la Constitución Política, que es la norma de normas.

En punto al principio de jerarquía normativa, y en cuanto concierne a las relaciones existentes entre las leyes orgánicas y las leyes ordinarias, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que estas gozan de una “naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que estas deben ajustarse a lo que organiza aquella”(34).

En otros términos: las leyes orgánicas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza.

En relación con la naturaleza y características de las leyes orgánicas, la jurisprudencia constitucional(35) ha puesto de presente que estas leyes tienen características especiales, entre ellas, (i) que reglamentan plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva estricta para esta clase de leyes orgánicas, (ii) que en razón de lo anterior y dada la importancia que la Constitución les ha otorgado, las leyes orgánicas han sido dotadas de una gran estabilidad, la cual se refleja en los requisitos particulares para su expedición; (iii) que la Carta les ha reconocido prevalencia y estatus superior respecto de las demás leyes ordinarias.

Ahora bien, en la misma sentencia, la Corte Constitucional realizó una exposición detallada y sistemática acerca de la naturaleza y características de las leyes orgánicas, analizando las reglas y criterios estructurales del concepto de ley orgánica en el constitucionalismo colombiano, en cinco aspectos esenciales: “(i) el carácter instrumental que cumple la ley orgánica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República; (ii) las diversas funciones que está llamada cumplir en el ordenamiento jurídico; (iii) las relaciones existentes entre la ley orgánica y las demás leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su aprobación; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad”.

Acerca del tema relativo a las relaciones existentes entre la ley orgánica y las demás leyes, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado el carácter superior jerárquico de las leyes orgánicas, en cuanto gozan de una naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, las cuales deben ajustarse a lo que organiza aquella.

Sobre este tema la Corte Constitucional en Sentencia C.557-09 expresó:

“... en el tema de las leyes orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en razón de su especial caracterización constitucional, aquella ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior”.

La ley orgánica del presupuesto y su contenido. Superioridad de las leyes orgánicas

La Constitución Política consagra en el artículo 151 que corresponde al Congreso expedir las normas orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.

Como de manera repetida lo ha dicho la jurisprudencia, las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo la Corte Constitucional deba implicar que se confronte la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la respectiva norma orgánica. Esta viene a constituirse en límite, directriz y referencia obligada de la ley ordinaria.

Así lo entendió la Corte Constitucional, cuando en Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) expresó:

“La ley orgánica de presupuesto tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (C.P./91, art. 151). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad; b) requieren de un quórum especial para su adopción según el art. 151; c) sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeación (C.P., arts. 151, 342), presupuesto (C.P., arts. 151, 349, inc. primero, 352), ordenamiento territorial y su distribución de competencias (C.P., arts. 151, 288), funcionamiento del Congreso y de cada una de las dos Cámaras (C.P., art. 151).

(...).

Estas características de la ley orgánica de presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del artículo 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”.

El artículo 151 de la Carta Política señala que por medio de las leyes orgánicas se establecerán, entre otras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, así como la del plan nacional de desarrollo. Por su parte, el artículo 352, Ibidem reafirma que la ley orgánica de presupuesto regulará, además de lo señalado en la Constitución, lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el plan nacional de desarrollo.

El Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, todas las cuales conforman el estatuto orgánico del presupuesto, consagra en el artículo 3º que este estatuto consta de dos niveles: uno que corresponde al presupuesto general de la Nación, a su vez compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y por el presupuesto nacional (sector central) propiamente dicho; y otro que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de su autonomía.

De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que la ley orgánica del presupuesto, tiene características constitucionales especiales:

“En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (C.P., art. 151). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”(36).

En este sentido ha explicado la Corte Constitucional que cuando se demanda una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la ley orgánica(37).

Ahora bien, respecto de los principios presupuestales establecidos en la ley orgánica de presupuesto, a los que se ha referido la jurisprudencia constitucional en múltiples pronunciamientos(38), cabe recordar que el artículo 12 del Decreto 111 de 1996 —estatuto orgánico de presupuesto—, señala lo siguiente:

“ART. 12.—(L. 38/89, art. 8º, L. 179/94, art. 4º) Los principios del sistema presupuestal son la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis”.

Cabe recordar que aparte de su significación desde el punto de vista político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos(39), el presupuesto se ha convertido en un claro instrumento de manejo macroeconómico(40). Por ello ha dicho la Corte que reducir el alcance normativo de la Ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o condición para la ejecución de las partidas que contempla, es desconocer los poderes políticos del Congreso de la República en materia presupuestal(41).

Al aprobar el presupuesto, el órgano legislativo ejerce, en efecto, una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas en la ley del plan de desarrollo económico y social. La ley anual de presupuesto orienta así las finanzas públicas, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular, lo que la convierte claramente en un instrumento de política macroeconómica(42).

Ha dicho la Corte lo siguiente:

“Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por la importancia del presupuesto en el origen de la democracia y en su evolución. Si bien la Corte no pretende hacer un resumen de la historia del derecho público en esta materia, y de la cual surgió el principio según el cual no hay tributación sin representación(43), sí se quiere resaltar el hecho de que el presupuesto cumple una función democrática trascendental, en la medida en que define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales.

La función administrativa y política del presupuesto no es incompatible, entonces, con su carácter de herramienta macroeconómica(44). Por el contrario, la deliberación del Congreso sobre el proyecto del presupuesto constituye un control democrático y periódico de los representantes del pueblo a la política macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por el ejecutivo. El presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no solo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo (C.P., art. 2º), tienen un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”(45).

En síntesis, se concluye:

Diversas normas constitucionales determinan un manejo macroeconómico unitario, especialmente en lo referente al endeudamiento público. Así, el artículo 334 de la Carta dispone que “la dirección general de economía estará a cargo del Estado”; el 189 numeral 25 superior, le otorga al presidente de la República la facultad de organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y organizar su servicio, y, por su parte, el numeral 3º del artículo 268 superior, impone al Contralor General de la República, la obligación de llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales. Por su parte, los artículos 295 y 364 de la Constitución Política, son explícitos en deferir a la ley la regulación de las condiciones del endeudamiento de dichas entidades territoriales. Estas normas superiores especiales, que involucran un aspecto relevante del orden público económico como es el del crédito público, prevalecen sobre las generales sobre autonomía presupuestal local, sin eliminar este concepto. Los departamentos y municipios conservan sus competencias constitucionalmente reconocidas, especialmente en materia crediticia, pero en forma concurrente con las competencias asignadas al Estado central y en especial al legislador, que se justifican por cuanto las variables esenciales de la economía, reclaman un manejo coordinado y una aplicación uniforme.

La ley orgánica del presupuesto se diferencia de la ley anual de presupuesto en que, “mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P., art. 352)(46), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo “(C.P., arts. 346 y ss.)(47).

5.5. Ha sido definido jurisprudencialmente, con fuerza de cosa juzgada absoluta que la división de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, carece de competencia para fungir como autoridad doctrinaria o para interpretar por vía de autoridad la normativa constitucional y legal en materia tributaria o presupuestal de las entidades territoriales.

Este tema fue examinado in extenso por la Corte Constitucional en Sentencia C-877 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), al declarar inexequible el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 que erigía a la dirección general de apoyo fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en autoridad doctrinal en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que fueron objeto de su función asesora. La norma además disponía que “en desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas”, lo que desde luego, implicaba definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cuál es el sentido y alcance de las referidas normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que estos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo.

La Corte Constitucional consideró el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 violatorio del numeral 1º del artículo 150 de la Constitución, en cuanto convertía a la mencionada dirección en la titular de una función, como es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso según el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución.

5.6. Las vigencias futuras excepcionales, a la luz de la Constitución Política y las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto.

En este sentido, debe precisar la Sala que el régimen presupuestal nacional, consagrado en los artículos 346 y ss. de la Constitución Política, determina que el gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo, y en el que solo pueden incluirse partidas que correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

Lo anterior se encuentra sujeto a la ley orgánica del presupuesto, según lo establece el artículo 352 ibidem, en virtud de la cual se regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, su coordinación con el plan nacional de desarrollo, y también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

Ahora bien, en desarrollo de los anteriores preceptos, se expidieron las leyes 38 de 1989(48), 179 de 1994(49) y 225 de 1995(50), compiladas por el Gobierno Nacional en el Decreto 111 de 1996 (estatuto orgánico del presupuesto), y las leyes 617 de 2000(51) y 819 de 2003(52).

Las vigencias futuras ordinarias fueron consagradas desde la Ley 179 de 1994 cuyo artículo 23 dispuso que se podía autorizar el asumir obligaciones que afectaran presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se iniciara con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se llevara a cabo en cada una de ellas.

El artículo 23 de dicha ley previó las vigencias futuras ordinarias para los entes territoriales así:

“Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento”.

Por el contrario, el artículo 26 ibidem hacía relación a las vigencias futuras excepcionales para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa, seguridad, así como para las garantías de las concesiones casos en los cuales se podía autorizar que se asumieran obligaciones que afectaran vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. En este caso, no se hizo ninguna referencia a las entidades territoriales.

El artículo 24 de la Ley 225 de 1995, compilada en el Decreto 111 de 1996 señaló:

“ART. 24.—El consejo superior de política fiscal, Confis, en casos excepcionales para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el consejo, para estos casos.

(...)”.

Tampoco en este caso se hizo alusión a las entidades territoriales en tratándose de vigencias futuras excepcionales.

5.7. La regulación normativa en materia de vigencias futuras, contenida en la Ley Orgánica 819 de 2003.

En la actualidad, la Ley 819 de 2003 regula las vigencias futuras, de la siguiente manera:

“LEY 819 DE 2003

(Julio 9)

“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Capítulo I

Normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica

[...].

Capítulo II

Normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal.

ART. 8º—Reglamentación a la programación presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las entidades territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes marcos fiscales de mediano plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el congreso de la república, las asambleas y los concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.

ART. 9º—Información obligatoria. Las empresas o sociedades donde la Nación o sus entidades descentralizadas tengan una participación en su capital social superior al cincuenta por ciento (50%) deberán reportar, dentro de sus competencias, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, la información de carácter presupuestal y financiera que se requiera con el fin de dar cumplimiento a la presente ley.

ART. 10.—Vigencias futuras ordinarias. El artículo 9º de la Ley 179 de 1994 quedará así:

El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de que trata el artículo 1º de esta ley;

b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo.

La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.

Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9º de la presente ley. El gobierno reglamentará la materia.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto público nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.

PAR.—Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en la dirección general del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el presupuesto general de la Nación y en las juntas o consejos directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4º del artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis presentará un informe trimestral a dicho consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.

ART. 11.—Vigencias futuras excepcionales. El artículo 3º de la Ley 225 de 1995 quedará así:

El consejo superior de política fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del marco fiscal del que trata el artículo 1º de esta ley.

La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el consejo, para estos casos.

Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del consejo superior de política fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.

ART. 12.—Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de que trata el artículo 1º de esta ley;

b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el plan de desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el consejo de gobierno previamente los declare de importancia estratégica.

En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

PAR. TRANS.—La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de gobernadores y alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el plan nacional de desarrollo”.

Respecto al asunto que es materia de análisis, es del caso señalar que los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003 (julio 9), capítulo II sobre normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal, distinguen el caso de vigencias futuras ordinarias, referido a la asunción de obligaciones que afectan presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicia con recursos de la vigencia fiscal en curso (art. 10), del evento de las vigencias futuras extraordinarias, para casos excepcionales, cuando se asumen obligaciones sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización (art. 11)(53), exclusivamente para los casos de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías de las concesiones.

Así, se tiene que los artículos 10 y 12, respectivamente, regulan el procedimiento para apropiar vigencias futuras ordinarias de carácter nacional y territorial; y el 11 para apropiar vigencias futuras excepcionales únicamente de carácter nacional.

5.8. El examen de los cargos.

El a quo sostuvo que el artículo 11 de la Ley 819 de 2003 únicamente era aplicable para apropiar vigencias futuras excepcionales del orden nacional, lo que resulta de vital importancia para dilucidar si el departamento de Casanare era competente para facultar al gobernador a que comprometiera vigencias futuras excepcionales; pues de considerar acertada esta tesis, resultará imperioso confirmar el fallo, más de ser errada, será necesario para la Sala continuar con el análisis de legalidad respectivo.

En este orden de ideas, se advierte que el artículo 11 referido dispone:

LEY 819 DE 2003

“ART. 11.—Vigencias futuras excepcionales. El artículo 30 de la Ley 225 de 1995 quedará así:

El consejo superior de política fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del marco fiscal del que trata el artículo 1º de esta ley.

La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el consejo, para estos casos.

Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del consejo superior de política fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”.

De la lectura del precitado artículo, se observa que para comprometer vigencias futuras excepcionales han de mediar los siguientes requisitos:

1. Autorización del consejo superior de política fiscal.

2. Se trata de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.

3. Su objeto es hacer viable la realización de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, y las garantías a las concesiones.

4. El monto máximo de las vigencias futuras excepcionales, su plazo y condiciones deberán estar en consonancia con las metas plurianuales del marco fiscal, conforme lo preceptúa el artículo 1º de la Ley 819.

La Sala advierte que aun cuando el artículo 11 de la Ley 819 de 2003 no dispone expresamente que su marco de aplicación se restringe al orden nacional, los elementos descritos en su contenido permiten establecer que ello es así.

En efecto, se observa cómo el artículo prevé que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del marco fiscal “del que trata el artículo 1º de esta ley (sic)”; (L. 809/2003) según el cual el marco debe ser presentado por “el Gobierno Nacional” y, entre otros requisitos, debe contener “una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación”.

Es claro que si el legislador hubiera querido que las entidades territoriales apropiaran vigencias futuras excepcionales, habría indicado que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultaran las metas plurianuales del marco fiscal para las entidades territoriales, y habría remitido expresamente al artículo 5º(54) de la misma ley. Además, si la intención del Congreso hubiera sido la de otorgar a los entes territoriales esta facultad, lo habría dispuesto de manera manifiesta, tal como lo hizo con la potestad que les dio para apropiar vigencias futuras de carácter ordinario(55) o hubiera hecho referencia al envío a las comisiones económicas del Congreso de las autorizaciones dadas por el Confis para este caso.

En conclusión, no cabe la menor duda de que ni el Decreto 111 de 1996 —que compila varias normas—, ni la Ley 819 de 2003 prevén la posibilidad de que entes territoriales comprometan vigencias futuras excepcionales; y de que mal puede interpretarse el silencio de la ley en este respecto como una autorización tácita.

Cabe anotar que la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales, radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.

De otra parte, la Sala estima que la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los entes territoriales no puede convertirse en una patente de corso para desconocer los artículos 352 y 364 de la Constitución Política, ni los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003, de cuyo tenor surge de manifiesto que los entes territoriales no están facultados por el legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, y tampoco para autorizar vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno de sus respectivas administraciones.

Tampoco asiste razón al apoderado del departamento de Casanare, al considerar que el ente territorial podía apropiar vigencias futuras excepcionales, con base i) en la Circular Externa 07 del 20 de febrero de 2007, expedida por la dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues como quedó visto, no es dable a la DAF determinar el sentido y alcance constitucional o legal de las disposiciones presupuestales, tributarias ni de cualquier otra índole; y ii) en la Ordenanza 14 de 1996 — estatuto orgánico de presupuesto del departamento— norma de inferior jerarquía que debe sujetarse a la ley orgánica de presupuesto que, por lo mismo, fue inaplicada por el a quo.

Por último, se precisa que el fallo apelado se adicionará, en el sentido de inaplicar el artículo 153(56) de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, según el cual: “Para proyectos de gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, contenidos en el presente plan de desarrollo, que requieran para su ejecución cofinanciación por parte de las entidades territoriales, la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por parte del Confis territorial o el órgano que haga sus veces, podrá en el último año de gobierno autorizar vigencias futuras ordinarias o excepcionales. Lo anterior con el fin de garantizar el cumplimiento de las metas de cobertura en materia de gasto social previstas en el presente plan”.

Este artículo desconoce abiertamente el artículo 352 de la Constitución Política que dispone que “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, [y] ejecución de los presupuestos de (...) las entidades territoriales (...) y su coordinación con el plan nacional de desarrollo...” y también va en contravía con la Ley 819 de 2003, cuyo artículo 12, en términos concluyentes dispone que “en las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador” (se resalta).

Es sabido que, tratándose de una previsión normativa contenida en la ley orgánica del presupuesto, goza de superior jerarquía, de modo que tanto la ley anual del presupuesto de apropiaciones de rentas y gastos, como la ley del plan nacional de desarrollo, deben observar estrictamente sus mandatos.

Así lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000:

“5. Partiendo de la concepción que entiende la planeación como el instrumento fundamental para el manejo económico del Estado, y con base en lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política según el cual “(e)l plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, y que “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”, la jurisprudencia ha destacado que la ley del plan de desarrollo, que debe expedirse en cada período presidencial, determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto,  de otras leyes que tocan el tema económico, social o ambiental, y en general de todas las demás, toda vez que estas deben corresponder una planificación global. Esta prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la ley del plan de desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria. Emana, en cambio, como se explica adelante, de la naturaleza misma de la ley del plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo 341, arriba citado. No sobra recordar que la ley orgánica del plan de desarrollo económico, prevista en el artículo 151 superior, es aquella por medio de la cual se establecen las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de desarrollo. De esta es de la que se predica su naturaleza orgánica”.

Lo contrario, conduciría a desconocer el principio de jerarquía normativa que rige en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, esta Sección, mediante sentencia de 23 de mayo de 2002 (M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola) estableció:

“La circunstancia de que el ordenamiento jurídico está formado por grados, de forma tal que el grupo de normas ubicado en el grado inferior de la jerarquía es concreción del derecho creado en el grado superior y a la vez creación de derecho respecto de los grados inferiores, implica que la extensión de las normas integrantes de cada grado depende del espacio que por su abstracción le deje la norma superior de la cual es su concreción. En el presente caso, en lo que a la materia concierne, la ley marco es concreción del derecho creado en la Constitución, los decretos reglamentarios de esa ley son concreción de la Constitución y de la misma ley, mientras que las resoluciones que se expidan para impartir instrucciones sobre tales decretos, son concreción de ellos, de la ley marco y de la Constitución, siendo lo importante que las normas de cada grado estén acordes con las del grado inmediatamente superior, en cuanto a su forma y contenido(57)(se resalta).

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la Asamblea Departamental del Casanare no podía expedir las autorizaciones contenidas en la Ordenanza 1 del 30 de enero de 2009 que comprometían vigencias futuras excepcionales del departamento “a partir del año 2010 hasta el 2018, por lo que procede confirmar el fallo del a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ADICIÓNASE el numeral 1º de la sentencia apelada, en el sentido de inaplicar en este caso concreto, asimismo, el artículo 153 de la Ley 1151 de 2007 en el caso que se juzga, por infracción a los artículos 352 de la Constitución Política y 11 de la Ley 819 de 2003.

2. CONFÍRMASE el fallo apelado, por las razones expuestas en la presente providencia.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la referencia».

(1) Adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010.

(20) “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental”(20), no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.

 

(21) “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”(21). El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” (21) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”(22).

(22) “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales(22) y doctrinarias(22), o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” (22); tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia(22), calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” (22) a partir de una valoración parcial de sus efectos”.

(23) “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º, num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

(24) Sentencia C-1052 de 2001.

(25) Sentencia C-447 de 1997.

(26) Diario Oficial 45.243 de 2003 (julio 9).

(27) “ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

(28) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-478 de 1992, C517 de 1992, C216 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de 2001, C-832 de 2002, C-894 de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009 y C-149 de 2010, entre muchas otras.

(29) Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1994, reiterada en numerosas ocasiones.

(30) Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.

(32) M.P. Álvaro Tafur Gálvis.

(33) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(34) C-432-2002.

(35) C-557-09.

(36) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665 de 2001 y C-892 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(37) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665 de 2001 y C-892 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(38) Ver, entre otras las sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero 423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, C-442 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-793 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(39) A respecto en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general de la Nación es “... un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental” (resaltados fuera de texto).

(40) Sentencia C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(41) Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(42) Sentencia C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(43) No se pierda de vista que buena parte de la evolución que se dio en Europa desde la edad media hacia la consolidación de la idea de Estado, en los términos acuñados por la modernidad, se relaciona de manera esencial con el desarrollo de la esfera de la Hacienda Pública “y la evolución de los poderes del Parlamento sobre la política en general”. La idea central detrás de esta manera de organizar el poder público se relaciona con la necesidad de asegurar que la acción de los miembros de una sociedad (el Estado o los mismos particulares) cuente con los recursos económicos necesarios para llevarla a cabo y tales recursos sean debidamente protegidos. Se trata, entre otros, de reconocer la utilidad y necesidad de que el parlamento proteja los recursos dinerarios destinados a financiar la actividad pública y así limite la capacidad de acción del ejecutivo (“the power of the purse” del parlamento es la elocuente expresión empleada en el derecho inglés para referir este principio). Al respecto, pueden consultarse: David Coombs, “El poder financiero del parlamento”. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1981, págs. 281 y ss., y “Parliaments of the World” (Edición preparada por Valentine Herman) The Macmillan Press Ltd. East Kilbride (Escocia) 1976, págs. 731 y ss., por tan solo citar dos textos clásicos dentro de la literatura comparada, que dan cuenta del proceso histórico ya relatado y su importancia dentro de la formación de la idea moderna de democracia.

(44) Sobre la importancia del presupuesto como herramienta de la política macroeconómica para, entre otros, cumplir los fines sociales del Estado, la Corte ha dicho:

(...) “El presupuesto, sea nacional, departamental o municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. Su importancia va más allá de las actividades de fomento (...) En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter de instrumento de política económica.” (C. Const., Sent. C-478/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del análisis de exequibilidad de la L. 38/89).

(45) Sentencia C-1064-01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño.

(46) “ART. 352.—Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

(47) “ART. 346.—El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.

“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

“Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”.

(48) Por la cual se expidió el “normativo del presupuesto general de la nación”.

(49) Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto.

(50) Por la cual se modifica la ley orgánica de presupuesto.

(51) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

(52) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.

(53) Concepto de 23 de octubre de 2003, actor: Ministerio de Transporte, Radicado 1520, M.P. Augusto Trejos Jaramillo.

(54) “ART. 5º—Marco fiscal para entidades territoriales. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el gobernador o alcalde deberá presentar a la respectiva asamblea o concejo, a título informativo, un marco fiscal...”.

(55) Artículo 12 de la Ley 819 de 2003. “Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales”.

(56) “ART. 153.—Proyectos gasto social. Para proyectos de gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, contenidos en el presente plan de desarrollo, que requieran para su ejecución cofinanciación por parte de las entidades territoriales, la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por parte del Confis territorial o el órgano que haga sus veces, podrá en el último año de gobierno autorizar vigencias futuras ordinarias o excepcionales. Lo anterior con el fin de garantizar el cumplimiento de las metas de cobertura en materia de gasto social previstas en el presente plan”.

(57) Sentencia de 23 de mayo de 2002, Radicado 1100103240002000121601(7536), actora: Rocío Sanabria Guerra, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.