Sentencia 2009-00047 de septiembre 2 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001032800020090004700

Radicación interna 2009-0047

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Demandante: Mauricio Hernández Oyola

Demandada: Mauricio Gómez Villegas

Electoral. Única instancia

Bogotá, D.C., dos de septiembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer la presente acción electoral en única instancia por virtud del numeral 3º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 la Ley 446 de 1998; al igual que por lo dispuesto en el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Prueba del acto acusado.

El nombramiento del señor Mauricio Gómez Villegas como subcontador general de la Nación, código 0008-21 de la unidad administrativa especial Contaduría General de la Nación, se acreditó con copia auténtica de la Resolución 434 del 22 de septiembre de 2009 expedida por la Contadora General de la Nación(1).

3. Sobre la excepción de “falta de causa para pedir”.

La apoderada judicial propuso la excepción que denomina “Falta de causa para pedir” que sustentó en el hecho de que el acto administrativo de nombramiento es legal, “porque no se configura ninguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo”.

Al respecto, como lo sostuvo el Ministerio Público, la Sala advierte que lo que denomina excepción es en realidad el tema sobre el cual estriba el fondo del asunto que, para el caso, se circunscribe a determinar si la Contadora General de la Nación al expedir el acto demandado obró o no conforme a derecho.

4. De la Contaduría General de la Nación.

En el artículo 354 de la Constitución se prevé la existencia del Contador General de la Nación como funcionario de la rama ejecutiva con las funciones de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidarla con la de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, excepto la referente a la ejecución del presupuesto que compete a la Contraloría.

También tiene a su cargo uniformar, centralizar y consolidar la actividad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley.

En el año 1996 se expidió la Ley 298 “Por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 4º de la ley la asigna a la Contaduría las siguientes funciones:

“Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad, que deben regir en el país para todo el sector público.

Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales, que permitan uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública.

Llevar la Contabilidad General de la Nación, para lo cual expedirá las normas de reconocimiento, registro y revelación de la información de los organismos del sector central nacional.

Conceptuar sobre el sistema de clasificación de ingresos y gastos del Presupuesto General de la Nación, para garantizar su correspondencia con el plan general de contabilidad pública. En relación con el sistema integrado de información financiera, SIIF, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará el desarrollo de las aplicaciones y el acceso y uso de la información que requiera el Contador General de la Nación para el cumplimiento de sus funciones.

Señalar y definir los estados financieros e informes que deben elaborar y presentar las entidades y organismos del sector público, en su conjunto, con sus anexos y notas explicativas, estableciendo la periodicidad, estructura y características que deben cumplir.

Elaborar el balance general, someterlo a la auditoría de la Contraloría General de la República y presentarlo al Congreso de la República, para su conocimiento y análisis por intermedio de la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes, dentro del plazo previsto por la Constitución Política.

Establecer los libros de contabilidad que deben llevar las entidades y organismos del sector público, los documentos que deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas, y los requisitos que éstos deben cumplir.

Expedir las normas para la contabilización de las obligaciones contingentes de terceros que sean asumidas por la Nación, de acuerdo con el riesgo probable conocido de la misma, cualquiera sea la clase o modalidad de tales obligaciones, sin perjuicio de mantener de pleno derecho, idéntica la situación jurídica vigente entre las partes, en el momento de asumirlas.

Emitir conceptos y absolver consultas relacionadas con la interpretación y aplicación de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.

La Contaduría General de la Nación, será la autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas contables y sobre los demás temas que son objeto de su función normativa.

Expedir las normas para la contabilización de los bienes aprehendidos, decomisados o abandonados, que entidades u organismos tengan bajo su custodia, así como para dar de baja los derechos incobrables, bienes perdidos y otros activos, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar.

Impartir las normas y procedimientos para la elaboración, registro y consolidación del inventario general de los bienes del Estado.

Expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o excedentes financieros, con base en la información suministrada en los estados financieros de la Nación, de las entidades u organismos, así como cualquiera otra información que resulte de los mismos.

Producir informes sobre la situación financiera y económica de las entidades u organismos sujetos a su jurisdicción.

Adelantar los estudios e investigaciones que se estimen necesarios para el desarrollo de la ciencia contable.

Realizar estudios económicos-financieros, a través de la contabilidad aplicada, para los diferentes sectores económicos.

Ejercer inspecciones sobre el cumplimiento de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.

Coordinar con los responsables del control interno y externo de las entidades señaladas en la ley, el cabal cumplimiento de las disposiciones contables.

Determinar las entidades públicas y los servidores de la misma responsables de producir, consolidar y enviar la información requerida por la Contaduría General de la Nación.

Imponer a las entidades a que se refiere la presente ley, a sus directivos y demás funcionarios, previas las explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.

Las demás que le asigne la ley”.

Por otra parte, el Decreto 143 de 2004, “Por el cual se modifica la estructura de la Contaduría General de la Nación y se determinan las funciones de sus dependencias”, en el artículo 3º establece que habrá una subcontaduría general y de investigación con las siguientes funciones:

“1. Dirigir y velar por el cumplimiento y evaluación del proceso de investigación contable de la Contaduría General de la Nación.

2. Preparar los proyectos de normas sobre contabilidad pública que deben regir para las entidades obligadas a aplicar el plan general de contabilidad pública.

3. Emitir conceptos y absolver consultas sobre contabilidad pública.

4. Señalar y definir los estados financieros e informes que deben elaborar y presentar las entidades y organismos del sector público, con sus anexos y notas explicativas, estableciendo la periodicidad, estructura y categorías que deben cumplir.

5. Realizar los estudios, investigaciones e intercambios de información que propendan al desarrollo institucional de la Contaduría General de la Nación.

6. Proponer al Contador General de la Nación las normas y los procedimientos que sobre contabilidad pública deben ser adoptados por los entes públicos.

7. Dirigir, elaborar y establecer los programas de capacitación tanto para los servidores públicos de la Contaduría General de la Nación, así como a los demás servidores de los entes públicos, sobre las normas y procedimientos de contabilidad pública, de acuerdo con las políticas establecidas por el Contador General de la Nación con el apoyo y soporte de las subcontadurías.

8. Las demás que se le asignen y que correspondan a la naturaleza de la dependencia”(2).

5. Caso concreto.

La demanda se funda en la vulneración de los artículos 1º, 2º, 3º inciso 1º y parágrafo, y 13 numerales 1º y 2º de la Ley 43 de 1990, el manual de funciones y requisitos de la Contaduría General, y el artículo 17 del Decreto 2772 de 2005.

Para el demandante y los coadyuvantes, el señor Gómez Villegas al momento del nombramiento no reunía el requisito de experiencia profesional relacionada de al menos 56 meses, pues su tarjeta profesional fue aprobada mediante la Resolución 129 del 18 de mayo de 2006 expedida por la Junta Central de Contadores.

También consideran que el título de magíster en administración de la Universidad Nacional de Colombia que posee el demandado, no cumple con la exigencia del manual de funciones y requisitos de la entidad, que establece que se requiere “Título de postgrado en la modalidad de maestría en áreas relacionadas con la Contaduría Pública”.

De la experiencia para el cargo de subcontador general de la Nación

La Sala comenzará por ubicar el nivel y el grado del empleo de subcontador.

Según el artículo 5º, numeral 2º, literal a) de la Ley 909 de 2004, dicho empleo es de libre nombramiento y remoción, así como de dirección, conducción y orientación institucional.

Acorde con los artículos 3º y 4º del Decreto 770 de 2005, pertenece al nivel directivo, para el cual el artículo 5º ibídem prevé un rango de requisitos donde los mínimos son título profesional y experiencia, y como máximos, título profesional, título de postgrado y experiencia, salvo que los requisitos estén fijados por la Constitución Política o la ley como ocurre con los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos para quienes están señalados en el artículo 207 de la Constitución.

Para el nivel directivo, grado 21, en el que se ubica el empleo de subcontador general de la Nación, el artículo 17 del Decreto 2772 de 2005 dispone que deberá acreditarse 56 meses de experiencia profesional relacionada si se cuenta con título de maestría o 68 meses de la misma clase de experiencia, si el titulo de postgrado es de especialización.

El manual específico de funciones y de competencias laborales de la Contaduría General de la Nación establece que el subcontador general de la Nación debe acreditar:

“Título profesional en Contaduría Pública, título de postgrado en la modalidad de maestría en áreas relacionadas con la Contaduría Pública y cincuenta y seis (56) meses de experiencia profesional relacionada o título de postgrado en la modalidad de especialización en áreas relacionadas con la contabilidad pública y sesenta y ocho (68) meses de experiencia profesional relacionada”.

En el sub lite, lo primero que se debe señalar es que el demandado terminó materias del programa de Contaduría Pública de la Universidad Nacional de Colombia en el primer período académico de 2001, según lo certifica el secretario de la facultad (fl. 222) y que obtuvo el título de contador público el 10 de abril de 2003 en la misma universidad como se demuestra con la copia auténtica del diploma que obra a folio 129.

Cabe anotar, que la tarjeta profesional de contador público fue expedida el 18 de mayo de 2006(3), lo cual en este caso es de gran importancia porque a partir de allí, como ya lo sostuvo esta sección en sentencia del 15 de julio de 2010 dictada en el proceso con radicación interna 2009-0041, es que debe contarse el ejercicio profesional toda vez que el artículo 1º de la Ley 43 de 1990 señala que “Se entiende por contador público la persona natural que, mediante la inscripción acredite su competencia profesional...” y que el artículo 3º ibídem prescribe que “La inscripción como contador público se acreditará por medio de una tarjeta profesional que será expedida por la Junta Central de Contadores”.

No comparte la Sala el razonamiento de la apoderada del demandado, en el sentido de que es incorrecto interpretar que la experiencia profesional debe contarse a partir de la expedición de la tarjeta profesional, porque el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 43 de 1990 exige que para la expedición de dicho documento, además del título de contador público es necesario acreditar un año de experiencia profesional.

En efecto, la mencionada norma establece que para ser inscrito como contador público se debe haber obtenido el respectivo título y “acreditar experiencia en actividades relacionadas con la técnica contable en general no inferior a un (1) año y adquirida en forma simultánea con los estudios universitarios o posteriores a ellos”. Nótese que la disposición no se refiere a experiencia profesional como requisito para la consabida inscripción sino a experiencia en actividades relacionadas con la técnica contable en general.

Ahora bien, el Consejo de Estado en la sentencia antes citada señaló que la experiencia profesional se asimila al ejercicio de la profesión de contador, para lo cual como se ha dicho es exigible la inscripción, que se comprueba con la respectiva tarjeta profesional.

Por otra parte, no obstante que el Decreto 4476 del 2007 por el cual se modifica el Decreto 2772 de 2005 define la experiencia profesional como la “adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pensum académico de la respectiva formación profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo”, observa la Sala que es una norma general cuya aplicación en el caso concreto de la experiencia profesional de los contadores debe ceder frente a la normativa especial contenida en la Ley 43 de 1990, que como se ha explicado impone que la experiencia profesional se cuente a partir de la expedición de la tarjeta profesional. A esta conclusión se arriba en virtud de lo dispuesto por el artículo 5º numeral 1º de la Ley 57 de 1887 que preceptúa: “La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”.

Determinado lo anterior, se debe dilucidar si el señor Mauricio Gómez Villegas acreditó la experiencia profesional relacionada mínima.

Sobre las certificaciones que obran en el expediente acerca de la experiencia del demandado con posterioridad a la expedición de la tarjeta profesional de contador público:

Toda vez que se concluyó que la experiencia profesional de los contadores solamente se cuenta a partir de la expedición de la tarjeta profesional, para el caso del señor Mauricio Gómez Villegas se tendrá en cuenta la adquirida con posterioridad al 18 de mayo de 2006.

Así las cosas, a folio 321 reposa copia auténtica de una certificación del director del departamento de ciencias contables de la Pontificia Universidad Javeriana en la que consta que el demandado se desempeñó como profesor de planta y tiempo completo del 23 de enero al 30 de julio de 2006 (tiempo certificado con posterioridad al 18 de mayo de 2006: 2 meses 11 días).

En el folio 325 obra copia auténtica de certificación expedida por el director de la Junta Central de Contadores en la que consta que prestó servicios de asesoría contable del 25 de enero de 2006 al 24 de diciembre de 2006 (tiempo certificado después del 30 de julio de 2006: 4 meses 23 días).

A folio 296 obra copia auténtica de una certificación del director de la Escuela de Administración y Contaduría Pública de la Universidad Nacional de Colombia en donde aparece que se desempeñó como asesor académico del programa de Contaduría Pública con dedicación de tiempo completo desde el 14 de agosto de 2006 hasta el 30 de agosto de 2008 (tiempo certificado después del 24 de diciembre de 2006: 1 año 8 meses 5 días).

A folio 295 aparece copia auténtica de una constancia de la jefe de personal académico de la Universidad Nacional de Colombia con la que se comprueba que ejerció como profesor auxiliar de dedicación exclusiva adscrito a la Escuela de Administración y Contaduría Pública de la Facultad de Ciencias Económicas, del 1º de septiembre de 2008 al 23 de julio de 2009 (tiempo certificado 10 meses 22 días).

Por otra parte, también existen a folios 310, 313, 314, 315, 316, 317, 340, 349 y 358 varias copias auténticas de certificaciones sobre la prestación de servicios profesionales de asesoría y docencia en varias universidades que no se tendrán en cuenta para efecto de contar la experiencia profesional, comoquiera que se refieren a períodos de tiempo que se superponen a los que están certificados conforme a lo explicado en los párrafos anteriores.

Sumada la experiencia profesional acreditada, el resultado es de 38 meses y 1 día hasta el 22 de septiembre de 2009, fecha de expedición del acto administrativo de nombramiento, tiempo inferior a los 56 meses exigidos para quienes acrediten título de maestría.

Así las cosas, esta Sala, con base en la prueba documental estudiada, precisa que el señor Mauricio Gómez Villegas no cumple con el requisito de experiencia profesional relacionada mínima contemplado en el artículo 17 del Decreto 2772 de 2005 y en el manual específico de funciones y de competencias laborales de la Contaduría General de la Nación, razón suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo de nombramiento, por lo que la Sala se encuentra relevada de analizar el requisito de estudios de postgrado.

En consecuencia se accederá a la primera pretensión de la demanda.

En cuanto a la segunda pretensión, debe decirse que en materia de procesos de nulidad de carácter electoral, los efectos que se desprendan de la decisión de nulidad del acto de nombramiento, como el acusado en el presente caso, no constituyen un asunto que deba ser objeto de pronunciamiento por el juez de conocimiento, pues, anulado el nombramiento, no hay en este evento lugar a restablecimiento alguno. Este aspecto corresponde definirlo a las autoridades encargadas de cumplir la sentencia judicial, de conformidad con las normas legales que regulan la situación administrativa que surja de la declaración judicial de nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR INFUNDADA la excepción de falta de causa para pedir.

2. DECLARAR la nulidad de la Resolución 434 del 22 de septiembre de 2009 proferida por la Contadora General de la Nación.

3. COMUNÍQUESE esta decisión al Contador General de la Nación para lo de su competencia.

4. En firme esta providencia archívese el expediente.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(1) Folio 8.

(2) Decreto 143 de 2004, artículo 5º.

(3) Folio 132.