Sentencia 2009-00059 de noviembre 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: 630012331000200900059 01

Autoridades municipales

Actora: Blanca Nelly López Agudelo

Bogotá D.C., veinte de noviembre de dos mil catorce.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por la demanda en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable o no revocar la sentencia proferida el 7 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Al efecto, se advierte que la recurrente argumenta que el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio) debe declararse nulo, pues i) la prohibición que establece para el expendio y/o consumo de bebidas embriagantes no fija límites de tiempo y espacio; y ii) porque no se expidió con base en hechos, debidamente demostrados, de alteración del orden público en el municipio.

Bajo el anterior contexto, pasa la Sala a estudiar el cargo expuesto por la actora en el recurso de apelación.

1. El caso concreto.

La actora sostiene que debe declararse nulo el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio), pues la prohibición de expender y/o consumir bebidas embriagantes en vías públicas, parques públicos y en establecimientos cuya actividad comercial no lo permita, no fija un límite espacio-temporal para su vigencia; y porque tampoco se expidió con base en hechos que permitieran corroborar la existencia previa de alteraciones del orden público en el municipio.

Por su parte, el municipio de Circasia considera que la disposición acusada no está viciada de nulidad, debido a que la alcaldesa tenía competencia para expedirla, en atención a lo previsto en los artículos 91 de la Ley 136 de 1994(4) y 12(5) de la Ley 62 de 1993(6) que determinan, respectivamente, que el alcalde debe conservar el orden público en el área en la que ejerce jurisdicción, y que él es la primera autoridad de policía en el municipio.

Es claro, entonces, que en el presente asunto la Sala debe determinar si la alcaldesa de Circasia podía expedir el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio) sin un límite espacio-temporal que determinara su vigencia y sin la existencia de hechos que permitieran corroborar la existencia previa de alteraciones del orden público en el municipio.

Bajo el anterior contexto, es menester destacar que el tenor literal de la disposición acusada señala:

“ART. 2º—Prohíbese el expendio y/o consumo de bebidas embriagantes en la vía pública, en los parques y en establecimientos cuya actividad comercial no se los permita, tales como tiendas, misceláneas, droguerías, farmacias, estación de servicio para la venta y la distribución de combustible, lavaderos y parqueaderos, entre otros.

PAR.—La infracción o incumplimiento a la medida prevista en este decreto será sancionada con multa de hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo primero del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, sin perjuicio de las demás sanciones que legalmente sean procedentes en este caso, impuesta por el inspector de policía urbano. (…)”.

De conformidad con lo previsto en el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio), se advierte que la alcaldesa de Circasia prohibió en dicho municipio el expendido y/o consumo de bebidas embriagantes en vías públicas, parques públicos y en establecimientos cuya actividad comercial no lo permitiera; y fijó una sanción de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes para quienes incumplieran tal disposición.

Al efecto, debe hacerse hincapié en que es deber de los alcaldes conservar el orden público en el municipio en el que ejercen jurisdicción, así como dictar las normas que consideren pertinentes para mantenerlo o restablecerlo. De hecho, los artículos 315 de la Constitución Política y 91 de la Ley 136 de 1994 así lo disponen, cuando fijan dicha competencia de la siguiente manera:

Constitución Política

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

(…).

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía en el municipio…” (se resalta)

LEY 136 DE 1994 

“ART. 91.—Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

(…).

B) En relación con el orden público:

1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:

a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos;

b) Decretar el toque de queda;

c) Restringir o prohibir el expendido y consumo de bebidas embriagantes;

d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley;

e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme el artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen.

PAR. 1º—La infracción a las medidas previstas en los literales a), b) y c) se sancionarán por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mínimos mensuales. (…)” (se resalta)

En este orden de ideas, se advierte que en el presente caso la alcaldesa de Circasia sí tenía competencia para expedir el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio), pues debía atender a lo dispuesto en la normativa transcrita, que dispone que los alcaldes deben conservar el orden público en el área de su jurisdicción, adoptando, entre otras medidas, aquellas necesarias para restringir o prohibir el expendio y/o consumo de bebidas embriagantes.

Precisamente, por la razón expuesta, la Sala encuentra que las súplicas de la demandante no tienen vocación de prosperidad, ya que la prohibición de expender y/o consumir bebidas embriagantes, que contienen la disposición acusada, no debe necesariamente fijar un límite espacio-temporal para su vigencia, ni estar supeditada a hechos previos de alteración del orden público, habida cuenta de que las normas que confieren a los alcaldes la facultad de conservar el orden público no restringen la adopción de medidas para ello a un sitio específico, un periodo determinado, ni a hechos previos de desorden.

Con la expedición del artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio) la alcaldesa de Circasia, máxima autoridad de policía dentro del municipio, hizo efectivo lo dispuesto en los artículos 31 de la Ley 136 de 1994 y 111 del Decreto 1355 de 1970(7), que señalan, respectivamente, que i) para mantener el orden público los alcaldes pueden adoptar medidas, tales como “restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes…” y ii) que los reglamentos de “policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimiento donde se expendan bebidas alcohólicas”.

En efecto, la finalidad de la norma acusada no es otra que de garantizar la seguridad ciudadana y proteger los derechos y libertades de quienes transitan en la vía pública y en los parques, así como de quienes circulan o ingresa a establecimientos cuya actividad comercial no permite el expendido y/o consumo de bebidas embriagantes; frente al riesgo que implica para unos y otros el efecto del expendio de bebidas alcohólicas, tal y como sucede con la embriaguez, generadora de situaciones de peligro o amenaza para la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos.

En vista de lo expuesto, la Sala despachará desfavorablemente la súplica de la demanda, pues considera que la disposición acusada, contenida en el artículo 2º del Decreto 51 de 2008 (10 de julio), no está viciada de nulidad, ya que se expidió atendiendo a la normatividad que impone a los alcaldes la obligación de “conservar el orden público en el municipio”.

Esta línea de pensamiento no ha sido ajena a la Sala, pues en un caso análogo tomó la misma decisión, cuando estudió la solicitud de nulidad del Decreto 238 de 1997 (8 de abril), mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá limitó el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos y deportivos del Distrito Capital. Al efecto en dicha providencia se lee:

“De manera diáfana, el artículo 111 transcrito autoriza el uso de este medio para señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas. Dicho en otras palabras, para establecer límites al expendio de estas bebidas respecto del dónde y cuándo; y eso exactamente se hace mediante el decreto sub judice, de manera relativa, puesto que se refiere solo a los parques y escenarios recreativos o deportivos, y a un sector restringido del “espacio público”.

A su vez, el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993, faculta en forma expresa al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá “Como primera autoridad de policía en la ciudad”, para dictar, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas (las negrillas no son del texto)

(…).

O sea, que, tanto desde el punto de vista formal como material, el decreto acusado se encuentra conforme a las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, las cuales, a su vez, encuentran cabal respaldo en el artículo 315, numeral 5, de la Constitución, que le atribuye al alcalde conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley, así como la calidad de primera autoridad de policía del municipio, que comprende la facultad de expedir reglamentos, dentro del ámbito de su competencia. La compatibilidad material, aflora del escrutinio del articulado del acto acusado frente a los cánones legales y reglamentarios superiores mencionados.

Es así, como se observa que el artículo primero no hace cosa distinta de dar efectividad al artículo 111 del Código Nacional de Policía, al establecer unos lugares en donde no se puede expender y, por consiguiente, consumir bebidas alcohólicas, como son los parques y escenarios recreativos y deportivos del Distrito Capital, así como el espacio público que esté a su alrededor hasta 200 metros de distancia.

Si el artículo 111 del Código Nacional de policía autoriza que los reglamentos de policía local, tal el demandado, podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, implícitamente, les atribuye la facultad para señalar zonas donde no se pueden expender bebidas alcohólicas.”(8) (se resalta)

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 7 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase».

4 Por el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

5 Ley 62 de 1993. “ART. 12.—De las autoridades políticas. El gobernador y el alcalde son las primeras autoridades de policía en el departamento y el municipio, respectivamente. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que estas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces.
Los gobernadores y alcaldes deberán diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción.”

6 Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

7 Por el cual se dictan normas sobre Policía.

8 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 10 de febrero de 2000, radicado interno 5725, Actor: Jorge Vélez Garcia, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.