Sentencia 2009-00061 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 11001-03-25-000-2009-00061-00(1051-09)

Consejero Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Sindicato de Trabajadores de la Industria de las Telecomunicaciones y Correos Sintratelecorreos.

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden:

Competencia

Por tratarse de un acto administrativo proferido por el Ministerio de la Protección Social, la competencia corresponde al Consejo de Estado según el artículo 128 numeral 1º Código Contencioso Administrativo.

Problema jurídico

Consiste en resolver si el acto administrativo demandado que revocó la inscripción de nuevos nombres en la junta directiva departamental, seccional Antioquia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Telecomunicaciones y Correos, Sintratelecorreos, mediante la cual se realizó un reajuste y rotación de los mismos se encuentra conforme a derecho según lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, o si por el contrario, el acto administrativo acusado es violatorio de la norma legal mencionada, así como del derecho de asociación sindical conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.

Análisis de la Sala

El derecho de asociación sindical

1. A partir de la consideración del carácter social de la persona humana para el pleno desarrollo de su personalidad y para el cumplimiento de actividades de distinto orden en los diferentes aspectos de la vida en comunidad, el artículo 38 de la Carta garantiza el derecho a la libre asociación, el cual incluye una fase positiva para fundar o crear asociaciones de distinta naturaleza y con diferentes propósitos, afiliarse a las ya existentes, así como una fase negativa en virtud de la cual puede el individuo abstenerse de participar en la fundación o retirarse de una asociación ya existente.

2. Como una consecuencia del desarrollo mismo del derecho de asociación con características especiales, en su campo de actividad, el artículo 39 de la Constitución de 1991, por primera vez en el contexto histórico del derecho colombiano incluyó en la Carta Política el derecho de asociación sindical específicamente establecido como tal en el artículo mencionado.

3. La nueva normativa constitucional se encuentra acorde con los tratados internacionales que sobre derechos humanos han sido suscritos por Colombia, tal como lo puso de presente la Corte Constitucional en Sentencia T-084 de febrero 16 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto en donde se dijo:

“La Constitución Política erige el derecho de asociación sindical en su artículo 39, al consagrar que: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución (…)”(3).

A más de esta formulación interna, el derecho de asociación sindical ha sido también objeto de regulación y protección a través de instrumentos internacionales, dentro de los que se destacan la Declaración universal de los derechos humanos de 1948(4); el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales(5); el protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de San Salvador”(6); y los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobados por Colombia mediante las leyes 26 de 1976 y 27 del mismo año.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido al respecto que ‘la libertad de asociación, en materia sindical, consiste básicamente en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio del respectivo derecho’(7).

Por su parte, la Corte Constitucional ha caracterizado la asociación sindical como un derecho de rango fundamental(8), inherente al ejercicio de toda actividad laboral(9) y que persigue la representación y consecución de intereses comunes, ora a los trabajadores, ora a los empleadores. De manera uniforme, el concepto genérico de derecho a la asociación ha sido planteado como “la facultad de toda persona para comprometerse con otra en la realización de un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural, político, económico, etc., a través de la conformación de una estructura organizativa, reconocida por el Estado (…) [y] abstenerse a formar parte de una determinada asociación y la expresión del derecho correlativo a no ser obligado —ni directa ni indirectamente a ello—, libertad que se encuentra protegida por los artículos 16 y 38 de la Constitución”(10).

En esa medida, la garantía del derecho a la asociación sindical, entendido como la facultad libre y voluntaria con que cuentan los trabajadores y patronos para formar un grupo dedicado a la defensa de sus intereses laborales y económicos, envuelve el respeto de sus dimensiones positivas y negativas. Esto es, no solo el establecimiento y promoción de condiciones propicias para la asociación, sino también el respeto de la determinación libre de no coaligarse.

Igualmente, la doctrina constitucional ha visto en la idea de asociación sindical un concepto que engloba tanto una dimensión individual como una colectiva. La primera se traduce en la posibilidad de ingresar, permanecer y retirarse de un sindicato(11), mientras la segunda hace referencia a la facultad de que gozan los trabajadores asociados para decidir, de conformidad con el orden legal y los principios democráticos, la estructura interna y el funcionamiento de la asociación a la que perteneces, es decir, una facultad para autogobernarse(12). Al mismo tiempo, el derecho de asociación sindical comprende una dimensión instrumental, debido a su estructuración “sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación social”(13), en sí, la negociación y suscripción de una convención colectiva.

Dadas las anteriores características, el derecho a la asociación sindical resulta menoscabado cuando alguna de sus dimensiones es desconocida, circunstancia asociada con la garantía del derecho a la igualdad, en el sentido de las condiciones de trabajo entre empleados, coaligados y los no, deben ser establecidas bajo criterios de equidad e imparcialidad, salvo que razones objetivas lo demanden”.

4. Conforme al artículo 39 de la Carta Política, la constitución de sindicatos o asociaciones, por los trabajadores y los empleadores, puede realizarse “sin intervención del Estado”, lo cual de manera expresa se corrobora directamente por la Constitución en cuanto en el artículo 39 de la Carta se establece que el reconocimiento jurídico de una asociación sindical “se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”, es decir que en acatamiento a los convenios internacionales sobre el derecho a la sindicalización, ya no se requiere en Colombia, como antes se requería, el reconocimiento de la personería jurídica de un sindicato mediante una resolución proferida por el Ministerio del Trabajo para el efecto.

De la misma manera, si la asociación sindical se crea conforme a la decisión contenida en el acta de constitución correspondiente sin necesidad de reconocimiento expreso de su personería por acto administrativo, la cancelación o la suspensión de esa personería ya no corresponde a las autoridades administrativas por conducto del Ministerio del Trabajo, como antes de la Constitución de 1991 acontecía, por cuanto esta Constitución, de manera armónica con el contenido del derecho de asociación sindical expresamente dispuso que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica solo procede por vía judicial, con lo cual se reafirma la autonomía de los sindicatos y la función de los jueces para garantizar los derechos fundamentales.

5. En armonía con el principio democrático que orienta a la Constitución colombiana y con lo dispuesto por el artículo 4º de la Carta en cuanto se impone a todos los nacionales y extranjeros el acatamiento a la Constitución y a las leyes, el artículo 39 de la Carta Política en su inciso 2º establece que “la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetaran al orden legal y a los principios democráticos”, lo que significa que ese es el límite para el ejercicio del derecho de asociación sindical, sin la intervención del Estado para su creación y con la garantía judicial para su existencia y funcionamiento sin que sea lícito a autoridades distintas de las judiciales la cancelación o suspensión de la personería jurídica respectiva.

Análisis de la norma acusada

1. El Congreso de la República mediante la Ley 50 de 1990 introdujo algunas reformas al Código Sustantivo del Trabajo y, entre ellas dispuso en su artículo 55, que se adicionara el capítulo VI del título I de la parte segunda de dicho código que regula el derecho colectivo del trabajo.

En esta nueva disposición legal se autorizó a todo sindicato para prever en sus estatutos la creación de sus directivas seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a 25 miembros; además, también autorizó la creación de comités seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros, sin que puedan existir más de una subdirectiva o comité por municipio.

2. En el caso que ahora ocupa la atención de la Sección, la pretensión de que se declare la nulidad de la Resolución 0643 de 8 de abril de 2008, por presunta violación del debido proceso en la vía gubernativa, no habrá de prosperar, por cuanto:

2.1. Los actos administrativos se encuentran amparados por la presunción de legalidad y acierto, lo que efectivamente ocurre con la Resolución 001419 de 4 de septiembre de 2007 que ordenó la inscripción en el registro sindical de la elección y designación de algunos directivos sindicales en cargos de la junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Telecomunicaciones y Correos, Sintratelecorreos, contra las cuales era procedente el recurso de reposición y apelación, resolución que fue confirmada mediante la Nº 02327 de 21 de diciembre de 2007 al decidir la reposición interpuesta contra ella por la apoderada de Edatel S.A. ESP.

2.2. Mediante la Resolución 0643 de 8 de abril de 2008 el coordinador del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 0001419 del 4 de septiembre de 2007, que había sido confirmada mediante la Resolución 02327 de 21 de diciembre de 2007 al desatar la reposición contra ella interpuesta, decidió revocar en todas sus partes la resolución objeto de la impugnación y, en consecuencia, no acceder a la petición de inscripción por reajuste y rotación de cargos en la junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Telecomunicaciones y Correos, Sintratelecorreos, Seccional Antioquia.

2.3. Conforme a lo expresado en los dos numerales inmediatamente precedentes la actuación administrativa se inició con la solicitud de inscripción de nuevos nombres como directivos del sindicato - Sintratelecorreos en virtud de haberse realizado una recomposición de la junta directiva, en reemplazo de directivos anteriores.

Contra la resolución que decidió esa petición formulada por los representantes sindicales, se interpusieron entonces por la empleadora - Edatel S.A. ESP, los recursos de reposición y apelación subsidiaria, es decir, con ellos se agotó la vía gubernativa, sin que pueda entonces aducirse válidamente que esa actuación administrativa vulneró el derecho al debido proceso, pues el sindicato solicitante de tales inscripciones tenía conocimiento de la posibilidad que concede la ley para que la inscripción inicialmente decretada pudiese ser recurrida en reposición y apelación en la vía gubernativa, como efectivamente lo fue, razón por la cual la presunta vulneración del debido proceso que se invoca en la demanda con motivo de la expedición de la Resolución 0643 de 8 de abril de 2008, proferida por el coordinador del grupo de trabajo empleo y seguridad social de la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social no quebranta la garantía constitucional establecida por el artículo 29 de la Carta, pues con ella culminó la vía gubernativa y, en consecuencia, se agotaron los recursos para controvertir las actuaciones administrativas, sin perjuicio de que puedan ejercerse las acciones judiciales contencioso administrativas correspondientes.

3. La pretensión de que se declare la nulidad de la Resolución 0643 del 8 de abril de 2008 proferida por el coordinador del grupo de trabajo empleo y seguridad social de la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social, por haberse incurrido “en falsa motivación” que el demandante hace consistir en haberse desconocido que mediante la Resolución 00356 de marzo 11 de 2002, se creó la junta seccional de Sintratelecorreos en el departamento de Antioquia, aprobada entonces por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no puede prosperar, por cuanto:

3.1. Los actos administrativos no discrecionales, es decir, los actos reglados, le imponen al funcionario aducir las razones de derecho y el presupuesto fáctico que se invoca para proferirlos.

De esta manera cuando una decisión se adopta sin motivación alguna debiendo tenerla o cuando los motivos expresados en ella no corresponden a los que la ley exige para adoptarla, no existe concordancia entre la motivación y lo resuelto, o dicho de otra manera esa motivación es contraria a la realidad, en cuanto no existe relación entre los hechos y las normas jurídicas en las que se fundamenta la decisión.

3.2. En la resolución que se impugna por el demandante no fue expresamente invocado como fundamento jurídico la existencia de la resolución que autorizó la creación y funcionamiento de la seccional de Sintratelecorreos en el departamento de Antioquia, razón por la cual si no es ese el motivo en el cual se apoya la decisión de revocar en todas sus partes la Resolución 0001419 del 4 de septiembre de 2007 que ordenó la inscripción del reajuste y la rotación de cargos en la junta directiva de Sintratelecorreos seccional Antioquia, el cargo por falsa motivación de la resolución que desató el recurso de apelación no incurrió en la supuesta falta de motivación que se le endilga.

Obsérvese que ya se encontraba autorizada la creación de la subdirección de Sintratelecorreos en el departamento de Antioquia, lo que el demandante reclama es que resulta contrario a la ley no inscribir el reajuste y rotación de los cargos de la junta directiva de esa seccional sindical. Pero, esa inconformidad no constituye falsa motivación del acto administrativo que combate y cuya nulidad se pretende.

4. Se afirma por el demandante que en la resolución cuya nulidad pretende que sea declarada se incurrió en violación de los artículos 1º, 23, 25, 29, 39, 53, 83, 89, y 93 de la Constitución, pues se le negó al sindicato demandante “… el derecho a ejercer los recursos de ley” y además, se le “… desconoció el derecho de asociación sindical y por ende la autonomía sindical de que tratan los artículos 39 de la Carta Política y los convenios internacionales de la OIT ratificados por el Estado colombiano y que hacen parte del bloque de constitucionalidad…” (fl. 4).

El cargo así propuesto no puede prosperar, por cuanto:

4.1. Ha de observarse que, como ya se dijo no se configura la violación del artículo 29 de la Carta Política, pues contra la Resolución 0001419 de 4 de septiembre de 2007 que inicialmente ordenó la inscripción en el registro sindical de la elección y designación de algunos nuevos directivos de Sintratelecorreos seccional Antioquia, fueron interpuestos y decididos los recursos de reposición y apelación para agotar la vía gubernativa, en cuyo trámite el sindicato ahora demandante tenía legitimación para actuar y, al igual que si al ejercerlos no hubiesen sido acogidas sus razones, no se habría producido como efectivamente no se produjo, violación alguna en esas actuaciones administrativas, las cuales culminaron al resolver la apelación mediante acto administrativo que ahora se demanda como nulo ante la jurisdicción contencioso administrativa.

4.2. El sindicato demandante afirma que se quebrantó el artículo 1º de la Carta Política, al igual que acontece con los artículos 23, 25, 39, 53, 83, 89, y 93 de la Carta. Sin embargo, teniendo sobre sí la carga de demostrar las razones por las cuales fueron violadas las normas que denuncia como infringidas, se limitó a afirmar que se desconoció el derecho de asociación sindical, la autonomía sindical y los convenios internacionales del trabajo celebrados por Colombia en el marco de la OIT, sin que en la demanda aparezca argumentación que desarrolle y fundamente el cargo propuesto en relación con la presunta infracción de cada una de las normas constitucionales mencionadas, de manera específica, particular y concreta.

Por ello subsiste entonces la presunción de legalidad del acto administrativo que se impugna pues le está vedado al sentenciador sustituir con la suya, la actividad que le corresponde al sindicato demandante, en este caso, no aparece como evidente la violación de derechos fundamentales que autorizarían a proceder oficiosamente para protegerlos.

Si la parte actora omite la demostración de las normas de cuya violación se acusa a la administración, esa omisión acarrea como consecuencia ineludible el fracaso de la pretensión de nulidad formulada en la demanda, pues se impone la presunción de legalidad y acierto del acto administrativo mientras estas no se desvirtúen por el accionante.

4.3. Adicionalmente la Resolución 0643 de 8 de abril de 2008, proferida por el coordinador del grupo de trabajo empleo y seguridad social de la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social, invocó como elemento esencial de su decisión de revocar la Resolución 0001419 de 4 de septiembre de 2007, e impartir la orden de no inscribir el reajuste y rotación de cargos en la junta directiva de la organización sindical Sintratelecorreos Sección Antioquia, el artículo 55 de la Ley 50 de 1990 bajo la consideración según la cual en esa norma legal se autoriza la creación de subdirectivas seccionales sindicales en los municipios distintos al del domicilio principal del sindicato cuando tengan un número no inferior a 25 afiliados en el respectivo municipio, y la de comités seccionales en aquellos municipios distintos al domicilio principal o al de la subdirectiva cuando en ellos existe un número de afiliados no inferior a 12 miembros, norma que según la resolución que se impugna no autoriza la inscripción de subdirectivas departamentales, pues solo se autorizó la existencia de estas a nivel municipal.

Con independencia del contenido de esta norma legal y sin entrar ahora a discutir la existencia o no existencia de la prohibición de creación de las subdirectivas departamentales de un sindicato y el funcionamiento de estas en un municipio de un departamento cuando ya exista directiva seccional de orden municipal, es lo cierto que si el accionante considera que la interpretación de esa norma en la sentencia que se impugna es equivocada, la carga procesal del sindicato demandante le imponía citar como infringida esa norma legal lo que no hizo; y, en caso de haberla citado también tendría que demostrar en qué consiste la errónea interpretación de la norma en cuestión, aún para rectificar jurisprudencia si fuere el caso, lo cual también se abstuvo de hacer. Por este aspecto no puede prosperar la pretensión del demandante para que se declare la nulidad del acto administrativo acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NEGAR la pretensión de nulidad de la Resolución 0643 de 8 de abril de 2008, proferida por el coordinador del grupo de trabajo empleo y seguridad social de la dirección territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social, mediante la cual se decidió revocar en todas sus partes las resoluciones 001419 de 4 de septiembre de 2007 y 02327 de 21 de diciembre del mismo año, que ordenaban la inscripción del reajuste y rotación de cargos de la junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de las Telecomunicaciones y correos ‘Sintratelecorreos’.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase».

(3) Pie de página original de la sentencia citada “artículo 39 de la Constitución Política”.

(4) “El artículo 23.4 de la Declaración universal de los derechos humanos dispone que ‘toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses’”.

(5) El artículo 8º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966 dispone que los Estados partes se comprometen, entre otras cosas, a garantizar ‘el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales...’”.

(6) El artículo 8º del Protocolo de San Salvador dispone que los Estados partes garantizarán ‘el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección para la protección y promoción de sus intereses...’.

(7) “Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de DDHH”. Disponible en www.cidh.oas.org.

(8) “Sentencia T-418 de 1992”.

(9) “Sentencia T-570 de 2007”.

(10) “Sentencias C-606 de 1992, T-697 de 1996, T-247 de 1998 y C-399 de 1999”.

(11) “Sentencia T-1328 de 2001”.

(12) “Sentencia T-701 de 2003”.

(13) “Sentencia T-441 de 1992”.