Sentencia 2009-00068/2635-2013 de diciembre 7 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Rad.: 25000-23-24-000-2009-00068-02 (2635-13)

Actor: Distrito Capital de Bogotá.

Demandado: Universidad Distrital Francisco José de Caldas

Acción Pública: Nulidad parcial del Acuerdo 3º del 8 de abril de 1997 y total del Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008.

Bogotá D.C., siete de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones.

Anotaciones preliminares.

• Recusación respecto de la magistrada Sandra Lisset Ibarra.

Entre los folios 545 y 549 del expediente milita memorial en el que el apelante recusa a la honorable magistrada Sandra Lisset Ibarra con fundamento en las causales que consagran los numerales 1º, 2º y 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

Al respecto, basta con señalar brevemente que la manifestación en comento adolece de carencia actual de objeto por sustracción de materia toda vez que la consejera recusada se apartó del conocimiento del presente asunto, en el que actuó como magistrada encargada, al posesionarse como titular del despacho el actual ponente, William Hernández Gómez. A ello se suma que la citada no hace parte de la presente Sala pues integra la Subsección B. Lo anterior implica que la consejera recusada no ha tenido conocimiento e incidencia alguna en la decisión de fondo que a continuación ha de tomarse, desapareciendo así los supuestos de hecho en que se apoya la recusación.

• Pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008.

Previo a abordar el estudio sobre el fondo del asunto, la Sección Segunda, Subsección A, considera conveniente precisar que el hecho de que el Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008 haya perdido su vigencia no anula la posibilidad de que el juez de lo contencioso administrativo emita un pronunciamiento de fondo respecto de su legalidad, en los siguientes términos:

El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos son obligatorios siempre que no se hubieren anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La aludida norma también indica los eventos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria(16), dentro de los cuales se incluye “Cuando desaparezcan los fundamentos de hecho o de derecho” y “Cuando pierdan su vigencia”.

Esta norma fue objeto de análisis por la Corte Constitucional(17) al estudiar la exequibilidad del referido artículo 66 y particularmente, respecto de las causales que se acaban de mencionar, precisó por una parte, que un acto administrativo decae cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen. Así, cuando se declara la inexequibilidad o la nulidad de la norma en la cual se funda el acto administrativo este pierde fuerza ejecutoria, pues ello hace que no pueda seguir produciendo efectos hacia el futuro, en razón a que desapareció su fundamento legal o su objeto.

Por otra parte, en lo atinente a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando pierdan su vigencia” por razón de su derogatoria, destacó que si la norma ha dejado de regir por haber sido sustraída del ordenamiento jurídico, la consecuencia es que deja de ser aplicable por la administración y, por consiguiente, pierde el carácter obligatorio para los asociados.

Ahora bien, cuando opera el decaimiento de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha sostenido(18) que aquella situación no vicia de nulidad el acto, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad, y así (...) su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedición; máxime si se considera que sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que los acompañó mientras produjeron efectos (...)”(19).

Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta:

¿El Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008 está viciado de nulidad por haberse expedido por organismo incompetente o en desconocimiento de las normas en que debía fundarse?

Para resolver este interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: i) autonomía y régimen especial de las universidades del Estado ii) régimen disciplinario de las universidades estatales iii) la función de dirección en las universidades estatales iv) caso concreto.

i) Autonomía y régimen especial de las universidades del Estado.

El artículo 67 de la Constitución Política consagra la educación como un derecho y un servicio público con función social cuyo propósito es acceder al conocimiento, la ciencia, la técnica y otros bienes y valores propios del ámbito cultural. Este puede prestarse bien sea por el Estado, quien debe garantizarlo en forma gratuita a quienes no tengan la capacidad económica, o bien por particulares, a quienes el artículo 68 ibidem les permite fundar establecimientos educativos.

La educación superior, como uno de los distintos niveles que conforman el proceso educativo, tiene cabida con posterioridad a la educación media o secundaria y se encuentra regulada en la Constitución Política y en la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”.

Una de las características esenciales del servicio que prestan las universidades, como instituciones de educación superior(20), es que la normativa vigente les concede autonomía, lo que significa que estas pueden darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos, de conformidad con la Constitución y la ley. Ello, a su vez, supone la existencia de un régimen especial aplicable por sobre cualquier otra norma de carácter general.

En ese sentido, el artículo 69 superior dispuso lo siguiente:

“ART. 69.—Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.

En consonancia con lo anterior, el artículo 3º de la Ley 30 de 1992 precisó que (...) El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía universitaria (...)” y en su artículo 28 se ocupó de definir esta figura como

(...) el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional”.

Por su parte, el artículo 29 ejusdem señaló sobre la materia que

“ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)”.

Ahora bien, sobre el alcance que debe reconocerse al marco normativo que se proporcionan a sí mismos los entes de educación superior en ejercicio de la autonomía que les conceden la Constitución y la ley, tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta Corporación han coincidido en que dichas instituciones se encuentran facultadas para expedir, sin la intervención de poderes externos, las normas por las cuales han de regirse pero ello en modo alguno significa que puedan actuar por completo a su arbitrio pues en el ejercicio de esta competencia de auto regulación no les es dado escapar al sometimiento a otras fuentes formales del derecho, como lo es la Constitución y el régimen legal especial que les resulta aplicable, lo que supone que los reglamentos, estatutos y demás disposiciones que dicten en ejercicio de la facultad de autogobernarse puedan ser demandados y, con ello, sometidos al control jurisdiccional(21).

En lo que tiene que ver con el régimen especial aplicable a las universidades estatales, el artículo 57 de la ley en comento previó en su inciso tercero que (...) comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley (...)”.

En conclusión, es plausible indicar que las instituciones universitarias oficiales tienen autonomía académica, administrativa y financiera con ocasión de la cual pueden expedir o modificar los estatutos y reglamentos por los que han de regirse, estos constituyen un régimen especial con amparo constitucional, aplicable con prelación sobre cualquier otra norma de carácter general siempre y cuando se ajusten a las normas constitucionales y legales que reglan la materia.

(ii) Régimen disciplinario de las universidades estatales.

De acuerdo a lo señalado, la autonomía que se les reconoce a las instituciones universitarias del Estado se proyecta en múltiples aspectos, entre los cuales está comprendido el ámbito disciplinario como quiera que la Ley 30 de 1992, en sus artículos 75 y 79, le asignó al Consejo Superior Universitario la facultad de establecer su propio régimen en dicha materia, así:

(...) ART. 75.—El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:

a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.

b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos.

c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.

d) Régimen disciplinario

“ART. 79.—El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo. (negrilla fuera del texto)

No obstante lo anterior, esta competencia suscitó cuestionamientos en cuanto al alcance que tenía para permitirle a las universidades dictar sus propias normas en materia disciplinaria habida cuenta de la existencia del Código Disciplinario Único, cuyo rango es legal. El estudio de esta cuestión fue abordado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-829 de 2002 en la que se examinó la constitucionalidad de las expresiones arriba resaltadas. Se abogó allí por una posición intermedia que permitiera tanto el respeto de la autonomía universitaria como de aquellos aspectos esenciales de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, que por tener la calidad de tal constituyen un mínimo al que deben ajustarse las regulaciones que en virtud de aquella autonomía expidan las universidades. En dicha oportunidad se indicó lo siguiente:

(...) ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único.

Eso significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado.

Desde luego, asuntos como lo relativo a las formas y requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos dentro de la carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos determinados o la no concesión de estos últimos, serán asuntos propios del estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado.

Las normas sancionatorias que expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes, profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción a la Constitución. La regulación de conductas y sanciones internas, no constituyen antecedentes disciplinarios frente al Código Único Disciplinario.

Resulta entonces, que el “régimen disciplinario” de las universidades no sustituye a la ley, queda comprendido dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal administrativo se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Único como ya se expresó y sin que pueda expandirse ni aquella ni éste para que el resultado sea la mutua inocuidad de sus normas (...)”. Negrillas fuera del texto original)

iii) La función de dirección en las universidades estatales.

La Ley 30 de 1992, en su capítulo II, denominado “Organización y elección de directivas”, prevé en el artículo 62 la existencia de tres autoridades de naturaleza directiva a quienes corresponde la administración, manejo y conducción de la institución educativa universitaria. El texto de esta norma es el siguiente:

“ART. 62.—La dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector.

Cada universidad adoptará en su estatuto general una estructura que comprenda entre otras, la existencia de un consejo superior universitario y un consejo académico, acordes con su naturaleza y campos de acción (...) (Negrillas fuera del texto original)

El entendimiento que esta Subsección tiene acerca del precepto en cita es que por fuera de las categorías legalmente designadas para ejercer la dirección de las universidades del Estado, esto es i) el Consejo Académico, ii) el rector y iii) el Consejo Superior Universitario, no pueden crearse otros mandos de igual naturaleza. En ese orden de ideas, el inciso segundo de la norma ibidem no consagra una habilitación para que por medio del estatuto general se disponga la creación de otro tipo de autoridades directivas sino para que en uso de la autonomía universitaria dote a la institución de una estructura administrativa que resulte funcional y apropiada a los fines que la misma se ha trazado, teniendo como limitante en la definición de su esquema organizacional la necesidad de que exista un Consejo Académico y un Consejo Superior Universitario, quienes, junto con el rector, se reservan la titularidad de las funciones de mando de la entidad.

En efecto, a cada uno de estos mandos la ley le ha confiado la dirección de un flanco, de manera que en conjunto abarquen la atención de las diferentes materias a las que debe hacerse frente es una institución de naturaleza universitaria. Así, la gestión de las más importantes cuestiones de orden académico como el diseño de políticas de esta índole y la creación y el desarrollo de los programas estudiantiles, fueron confiadas al Consejo Académico (arts. 68 y 69, L 30/92). Por su parte, el Consejo Superior Universitario fue designado como el máximo órgano de dirección y gobierno (art. 64, L 30/92), correspondiéndole el cumplimiento de las siguientes funciones (art. 65, ibidem):

(...)

a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.

c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.

d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.

e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.

f) Aprobar el presupuesto de la institución.

g) Darse su propio reglamento.

h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

PAR.—En los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el Rector”. (Negrillas fuera del texto original)

Por su parte, el artículo 66 de la referida ley dispone que el rector (...) es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo Superior Universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos (...)”. Lo anterior significa que este funcionario es el encargado de hacer presente a la universidad en sus relaciones con terceros y de otras cuestiones relativas a la dirección de la entidad que, habida cuenta de la falta de una asignación de competencias de índole legal, deben ser detalladas en los estatutos de la misma por el Consejo Superior Universitario en ejercicio de la facultad que le concede el literal d) del citado artículo 65.

Establecido lo anterior, en criterio de la Sala, el hecho de que la ley haya dispuesto que el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno, asignándole las funciones precisas que debe cumplir y facultándole para establecer las del rector, es indicativo de que el querer del legislador, si bien no ha sido el de definir una relación de subordinación jerárquica entre el rector y el aludido órgano colegiado, ha sido el de atribuir las decisiones más importantes relacionadas con el manejo, la conducción, la estructura y la organización administrativa y financiera de la institución educativa al Consejo Superior Universitario, quien no obstante lo anterior debe actuar estrictamente dentro de las competencias que le reconoce la ley y las normas internas de la entidad.

IV) Caso concreto.

La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, creada mediante el Acuerdo 10 de 1948 por el Concejo de Bogotá, es un instituto de educación superior que según el marco general explicado en líneas precedentes se encuentra sometida a un régimen especial y goza de autonomía para dictarse sus propios reglamentos con sujeción a la Constitución y a la Ley.

En desarrollo de dichos postulados, el Consejo Superior Universitario de la institución, haciendo uso de las competencias que le otorga el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, expidió el Acuerdo 3º del 8 de abril de 1997, contentivo del estatuto general de la universidad en comento. De este, para los fines que convocan la presente, interesa resaltar lo que a continuación de señala(22).

Según su artículo 8º, “La dirección de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas define y contribuye a la elaboración, ejecución y cumplimiento de las políticas generales y está constituida por: a.- El Consejo Superior Universitario. b.- El Rector. c.- El Consejo Académico”.

El Consejo Superior Universitario, “(...) es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad (...)” (art. 9º, Acuerdo 3º/97) y tiene asignadas las siguientes funciones (art. 14, ibidem):

“a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional, procurando armonizarlas con los planes y programas de desarrollo del país y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la institución.

c) Velar por que la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, y las políticas institucionales.

d) Expedir y modificar los Estatutos y Reglamentos de la Universidad.

e) Designar al rector para un período de tres (3) años y removerlo de acuerdo con la Ley y los Reglamentos.

f) Encargar al rector en ausencia del titular cuando a ello haya lugar y lo estime conveniente.

g) Aprobar el presupuesto de la Universidad.

h) Crear, modificar o suprimir proyectos académicos, unidades administrativas y secciónales de la Universidad y proyectos académicos de conformidad con las normas legales.

i) Crear, suprimir o fusionar cargos y expedir, con arreglo al presupuesto, la planta de personal de la Universidad.

j) Fijar el valor de los derechos pecuniarios que cobre la Universidad.

k) Crear, organizar y reglamentar fondos.

l) Otorgar títulos honoríficos conforme a los reglamentos.

m) Definir políticas y programas de Bienestar Universitario y organizar mediante mecanismos de administración directa o fiduciaria, sistemas de becas, subsidios y créditos estudiantiles.

n) Resolver las dudas que se presenten en la interpretación de los reglamentos que expida.

o) Delegar en el Rector o en los Consejos Académico y de Facultad, las funciones que considere conveniente para la agilidad y buena marcha de la Universidad.

p) Expedir y modificar su propio reglamento.

q) Intervenir cada vez que ocurran hechos o situaciones que afecten o puedan afectar el normal funcionamiento de la Institución.

r) Las demás que le atribuyan las leyes, los estatutos y reglamentos de la Universidad. (Negrillas fuera del texto original)

Por su parte, el artículo 15 de la norma en cuestión precisa que (...) El rector es el representante legal (sic) la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y, por ende, su primera autoridad académica, administrativa y ejecutiva (...)”. En cuanto a las funciones que tiene a su cargo, se encuentran:

“ART. 16.—Funciones. Son funciones del Rector:

a) Cumplir y hacer cumplir la ley, los reglamentos y demás normas legales.

b) Ejercer la capacidad nominadora en la Universidad de acuerdo con la ley y los reglamentos.

c) Refrendar los títulos que la Universidad confiere.

d) Suscribir convenios y contratos.

e) Presentar el proyecto de presupuesto al Consejo Superior Universitario para su aprobación y ejecución una vez aprobado.

f) Dirigir la conservación y la administración del patrimonio de la Universidad.

g) Expedir manuales de cargos, funciones y procedimientos administrativos.

h) Establecer y supervisar sistemas de evaluación de desempeño, de gestión y de autoevaluación.

i) Delegar funciones de acuerdo con la ley y los reglamentos.

j) Reglamentar y convocar elecciones.

k) Elaborar el informe anual de gestión.

l) Presentar al Consejo Superior Universitario los proyectos y planes de evaluación, estratégico e institucional.

m) Mantener informado al Consejo Superior sobre la marcha de la Institución”.

n) Las demás que le correspondan conforme a la ley, el Estatuto General y los reglamentos de la Universidad. (Negrillas fuera del texto original)

Definido lo anterior, es importante preguntarnos si las competencias legales y estatutarias con que cuenta el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas le facultaban para expedir el Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008, “por medio del cual se reforman algunos artículos del Estatuto General —Acuerdo 3º de 1997—, se crea el Censor Universitario y se dictan otras disposiciones” y si los términos en que el mismo fue creado se ajustan a las normas constitucionales y legales. La tesis de la Sala es que dicha norma debe ser declarada nula por los motivos que se explican en los renglones subsiguientes.

El primer escollo que impide afirmar la validez del acuerdo en cuestión está referido a la naturaleza directiva que se le otorgó al cargo de censor universitario pues al disponerse en el artículo 7º(23) que el mismo sería directivo se desconoció el artículo 62 de la Ley 30 de 1992 en cuanto señala que “La dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector (...)”. Como se explicó en líneas precedentes, esta disposición debe interpretarse de manera restrictiva bajo el entendido de que las autoridades a las que por voluntad del legislador corresponde la dirección de las universidades estatales son exclusivamente las tres que señala la norma antedicha, de manera que el Consejo Superior Universitario se extralimitó en sus funciones al prever en el acto acusado la creación de un nuevo mando de índole directiva.

De otra parte, considera esta Sala que si los estatutos generales de la universidad le otorgaron a una autoridad directiva como el rector el ejercicio de “la capacidad nominadora de la universidad” Art. 16, lit. b) no resulta viable que la misma sea exceptuada para confiársele al nuevo cargo de censor universitario, pues la única salvedad que a este respecto se consagra por obvias razones es la de la designación del rector, que corresponde al Consejo Superior Universitario según el literal e) del artículo 65 de la Ley 30 de 1992. Lo anterior denota igualmente la forma en que el artículo 2º del acto acusado desconoce dichos preceptos ya que, como lo señaló el a quo, el Consejo Superior Universitario se atribuyó para sí la facultad de elegir al censor universitario cuanto este solo gozaba de la que legal y estatutariamente se le asignó para elegir al rector.

Asimismo, se observa que varias de las funciones que le fueron entregadas al censor universitario pueden ubicarse dentro de otras que ya correspondían a cargos de naturaleza directiva como el rector y el mismo Consejo Superior Universitario, circunstancia que no es de recibo pues ello conduce a un vaciamiento de competencias en la medida en que aquellos, sin fundamento legal alguno, pierden la titularidad, el control y el direccionamiento de las actividades que originalmente les habían sido atribuidas. Esta circunstancia puede advertirse de la manera en que se indica en el siguiente cuadro:

Funciones del censor universitario (art. 5º Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008)Funciones del Consejo Superior UniversitarioFunciones
del rector
“1. Defender los principios, fundamentos e intereses generales de la Institución.
2. Velar por el cumplimiento de los Acuerdos, Resoluciones, mandatos y decisiones del Consejo Superior y demás consejos, órganos y autoridades institucionales de la Universidad, y por que (sic) dichas normas y decisiones estén acordes entre sí y con las disposiciones legales, el Estatuto General y las políticas y planes institucionales.
3. Velar porque en la Universidad se respete y enaltezca el espíritu democrático libre, pluralista y se defiendan los derechos humanos y el derecho a un ambiente sano.
(...)
6. Velar por el cumplimiento de los planes de desarrollo de la Universidad Distrital, y de los de cada una de las dependencias y unidades administrativas y académicas de la institución.
13. Solicitar al Consejo Superior y demás Consejos, comités, órganos y autoridades institucionales el cumplimiento de las disposiciones necesarias para asegurar el buen funcionamiento de la institución.”
— Art. 65, literal c), Ley 30/92:
“c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.”
— Art. 14, Acuerdo 003/97: c.) Velar por que la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, y las políticas institucionales.
— Art. 16, literal a), Acuerdo 003 de 1997:
“a) Cumplir y hacer cumplir la ley, los reglamentos y demás normas legales.”
“4. Actuar como segunda instancia en los procesos disciplinarios administrativos y docentes, y emitir los conceptos que el Consejo Superior solicite.”
“ART. 3º.—Del Censor Universitario dependerán en forma directa, las actuales Oficinas Asesoras de Control Interno y Asuntos Disciplinarios; el Censor actuará como autoridad de segunda instancia en las decisiones tomadas por la Oficina Asesora de Asuntos Disciplinarios en el caso de los funcionarios administrativos, y en el caso de los docentes actuará como autoridad de segunda instancia de la autoridad nominadora a que se refiere el literal e) del Artículo 116 del Estatuto Docente de la Universidad Distrital.”
 Artículo 76, inciso 3º, Ley 734 de 2002. Control disciplinario interno:
“En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.”
“17. Actuar como autoridad nominadora para los cargos de Jefe de Oficina Asesora de Control Interno y Jefe de Oficina Asesora de Asuntos Disciplinarios”. Art. 16, literal a), Acuerdo 003 de 1997:
“b) Ejercer la capacidad nominadora en la Universidad de acuerdo con la ley y los reglamentos”.

Finalmente, es del caso centrar la atención en el artículo 6º del Acuerdo 5º del 11 de diciembre 2008, según el cual “El censor asumirá las funciones actualmente asignadas a la Oficina de Quejas y Reclamos —atención al ciudadano—, definidas en la Resolución 1101 de 2002 manual de funciones de la Universidad, las cuales comprende la dirección, coordinación, evaluación y control, de Quejas, Reclamos, y atención al ciudadano, así como la recepción y trámite de las quejas y reclamos que presenten los ciudadanos sobre los servicios y el funcionamiento de la Universidad o sus funcionarios (...)”. A juicio de la Sala, esta determinación comporta la usurpación de competencias por parte del Consejo Superior Universitario al rector pues aquel previó la modificación del manual de funciones de la universidad a pesar de que es a este último a quien corresponde “Expedir manuales de cargos, funciones y procedimientos administrativos” (art. 16, lit. g, Acuerdo 3º/97).

Establecido lo anterior, se advierte que el contenido del acto administrativo demandado sobrepasa las facultades propias de la autonomía universitaria que se le concede constitucional, legal y estatutariamente a la referida institución educativa toda vez que riñe con algunos de los postulados mínimos que consagran las Leyes 30 de 1992 y 734 de 2002.

En conclusión, el Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008 es nulo en tanto se expidió por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en desconocimiento de las normas legales y reglamentarias en las que debía fundarse.

Decisión de segunda instancia

Por lo anterior, la Subsección A confirmará la Sentencia de primera instancia proferida el 31 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A, dentro del proceso de nulidad simple seguido por el Distrito Capital de Bogotá contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMASE la Sentencia proferida el 31 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en cuanto accedió a la pretensión de nulidad del Acuerdo 5º del 11 de diciembre de 2008, proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

2. RECONÓZCASE personería al abogado Fernando Enrique Bobadilla Niño, identificado con cédula de ciudadanía 79.794.425 y T.P. 152.569 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en los términos y para los efectos del poder conferido, el cual obra en el folio 557 del expediente.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase».

16. Sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, prevé: “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

17. Corte Constitucional Sentencia C-069 de 1995.

18. Sobre el particular ver las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de agosto de 1991, Rad. 949, C.P. Miguel González Rodríguez, y de la Sección Tercera, Sentencia del 5 de julio de 2006, Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00482-0121051), Actor: Municipio de Puerto Boyacá, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio; Sentencias del 10 de marzo de 2011, Exp. 13857 C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Sección Tercera; 10 de mayo de 2012 Exp. 00353-01 C.P. María Claudia Rojas Lasso, Sección Primera; 12 de octubre de 2006, Exp. 14438 C.P Juan Ángel Palacio Hincapié, Sección Cuarta; 3 de agosto de 2000, Exp. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete, Sección Primera y del 3 de febrero de 2010, Exp. 19526, C.P. Ruth Stella Correa, Sección Tercera.

19. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 10 de marzo de 2011, Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00380-01, Actor: Álvaro Restrepo Valencia, C.P.: Maria Claudia Rojas Lasso.

20. Artículo 16, Ley 30 de 1992.

21. Sobre la autonomía universitaria pueden verse algunos pronunciamientos destacados de la Corte Constitucional dentro de los cuales se encuentran las Sentencias T-1010 del 7 de diciembre de 2010 con ponencia de la María Victoria Calle Correa; C-768 del 23 de septiembre de 2010, con ponencia del Juan Carlos Henao Pérez; T-1105 del 6 de noviembre de 2008, con ponencia del Humberto Sierra Porto; T-767 del 25 de septiembre de 2007 con ponencia del Marco Gerardo Monroy Cabra.

22. El estudio realizado por la Subsección A se basó en el Acuerdo 3º de 1997 vigente para la fecha de interposición de la demanda, sin embargo es importante advertir que el mismo ha sufrido múltiples modificaciones, motivo por el cual su contenido actual no se corresponde necesariamente con las normas citadas en esta providencia.

23. “ART. 7º.—El Censor Universitario tendrá tratamiento de directivo de la universidad en cuanto a autoridad y ubicación dentro de la institución. El control de su gestión será realizado directamente por el Consejo Superior.”