Sentencia 2009-00083 de 21 de octubre de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 11001-03-26-000-2009-00083-00 (37155)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Leonardo Ramírez Yaima

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de dos mil nueve

Leonardo Ramírez Yaima presentó el 21 de noviembre de 2008, mediante apoderado, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, mediante la cual solicita que se declare la nulidad del "auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la revocatoria directa y la Resolución 540 del día siete (7) del mes de abril del año de dos mil ocho (2008) expedidas por el Instituto Nacional de Desarrollo Rural, Incoder, mediante el cual se declaró la revocatoria directa de la resolución de adjudicación 936 del 30 de noviembre de 2006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado Arizona a mi poderdante señor Leonardo Ramírez Yaima".

Por auto de 5 de febrero de 2009 la Sección Primera-Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el escrito de demanda a esta corporación por razones de competencia. El asunto fue repartido a la Sección Primera de la corporación el 6 de mayo siguiente y por auto de 23 de junio del mismo año la magistrada conductora del proceso en esa Sección lo remitió a la Sección Tercera. Este despacho recibió el expediente mediante oficio de la secretaría de la Sección Tercera el 15 de julio pasado.

Mediante providencia de 30 de julio de 2009 la Sala inadmitió la demanda por no haberse acompañado copia auténtica de los actos acusados, ni de su constancia de notificación y ejecución. Por escrito radicado el 19 de agosto siguiente el actor subsanó las deficiencias anotadas.

En escrito separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de la Resolución 540 de abril 7 de 2008 en tanto "viola de manera manifiesta las normas superiores invocadas en la demanda, por cuanto se estableció sin motivo alguno en el acto acusado, la revocatoria directa de la resolución de adjudicación 935 del citado predio, contiene violaciones al debido proceso y al derecho de defensa del adjudicatario demandante".

Adujo que la resolución impugnada "establece un procedimiento subsiguiente a efectos de continuar con los trámites administrativos, se aprecia así que la entidad demandada ha dado aplicación a procedimientos no establecidos dentro del mismo trámite adelantado por el Incoder, pues, subsiguiente a la resolución de revocatoria directa y sin que el perjudicado haga uso de su derecho a que en el término de los cuatro (4) meses subsiguientes a la notificación del acto, inicie el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento ante la jurisdicción contencioso administrativo, el día 23 de mayo funcionarios del Incoder tramitaron ante la oficina de registro de instrumentos públicos, la inscripción de resolución de revocatoria de 31 predios adjudicados, dentro de los cuales se encuentra el predio Arizona de propiedad del demandante".

Agregó que luego en asocio con la Unidad Nacional de Tierras se expidió la Resolución 378 y el Decreto 181 del mismo año por el cual se declaró reserva especial sobre varios predios entre ellos el del demandante, sin que le haya sido notificada y de la que tuvo conocimiento mediante un derecho de petición y que el mismo día funcionarios del Incoder iniciaron visitas a los predios afectados informándoles a los ocupantes que tenían 3 días para desalojarlos o que lo serían por la fuerza, cuando según el artículo 48 del Decreto 230 de 2008 el término para la intervención en desalojo es de 10 días a partir de la notificación. Agrega que se presentaron escritos de oposición a las diligencias, los cuales no han sido resueltos "configurándose un nuevo hecho violatorio de derechos".

Relató que con posterioridad el Incoder fijó nueva fecha para la práctica del lanzamiento por ocupación de hecho, diligencia suspendida a raíz de unas tutelas instauradas por otros adjudicatarios. Agregó que con los desalojos se están violando derechos como la propiedad ya que hay mejoras que no han sido valoradas.

A continuación anunció que anexaba "copias de las diligencias de desalojo pretendidas por parte de la entidad accionada, con las cuales se da prueba y cumplimiento de lo antes enunciado, dejando manifestación de que la entidad accionada continúa cometiendo irregularidades con el adjudicatario, toda vez que según información adquirida se pretende realizar la práctica de desalojo a como dé lugar, en los próximos días, constituyendo con estos hechos graves perjuicios al adjudicatario".

Para resolver se considera

1. Este asunto le corresponde conocer a esta Sección, por virtud de lo dispuesto por el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998 en el sentido de que esta corporación conoce de los procesos de nulidad con restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (hoy Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural, Incoder(1)).

En cuanto hace a la distribución de los negocios entre las distintas secciones del Consejo de Estado el artículo 12 del Acuerdo 58 de 1992(2), modificado por el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se adoptó el reglamento del Consejo de Estado, dispone que esta sección conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos agrarios.

2. La demanda será admitida, por cuanto cumple con los requisitos de ley.

3. La solicitud de suspensión provisional de la Resolución 540 de abril 7 de 2008, se contrae a señalar que "viola de manera manifiesta las normas superiores invocadas en la demanda, por cuanto se estableció sin motivo alguno en el acto acusado, la revocatoria directa de la resolución de adjudicación 953 del citado predio, contiene violaciones al debido proceso y al derecho de defensa del adjudicatario demandante", argumentos que fundamenta en que la disposición acusada establece "procedimientos no establecidos dentro del mismo trámite adelantado por el Incoder".

La anterior petición habrá de negarse, por cuanto no cumple con uno de los requisitos establecidos por la ley (CCA, art. 152, num. 2º) para la procedencia de esta medida, esto es, la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la suspensión, por confrontación directa o mediante documentos aducidos en la solicitud.

No debe perderse de vista que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene un objeto preciso (la pérdida de fuerza ejecutoria temporal de un acto administrativo, mientras se decide definitivamente su legalidad en un sentencia que ponga fin a un proceso) y por ello debe reunir unos requisitos o presupuestos particulares que no pueden ser los mismos, por supuesto, que los de la demanda, esto es, los fundamentos de derecho de las pretensiones dado el objeto y la entidad de esta medida excepcional y restrictiva.

Lo cual impone que el actor, a partir de un simple cotejo de los contenidos de las normas enjuiciadas y las disposiciones superiores, cumpla la exigencia de exponer las razones por las cuales a su juicio se presenta una ostensible y manifiesta infracción de las disposiciones invocadas.

Al respecto, la Sala ha sido reiterativa en manifestar que es requisito para la procedencia de la suspensión provisional que se demuestre la ostensible infracción de disposiciones legales, deducible por la simple confrontación directa del acto, con la norma que se considera violada, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

Esta infracción manifiesta del acto administrativo demandado en relación con la normatividad legal superior, debe de ser evidente, ostensible, producto de un elemental y sencillo cotejo entre ellos; por el contrario, si es necesario realizar estudios o análisis profundos, no procederá la medida cautelar.

En efecto, este instituto precautorio consagrado en el artículo 238 Superior y desarrollado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo (D. 2304/89, art. 31)(3) está concebido para suspender los efectos de los actos administrativos que adolezcan de errores groseros de ilegalidad, siempre que aparezca a primera vista, en un proceso comparativo a doble columna, la oposición flagrante con las disposiciones que se invocan como contrariadas. Exigencia que debe configurarse sin que sea menester entrar a un análisis de fondo de la situación controvertida para advertir con el solo cotejo del acto acusado con la normatividad superior que se presenta -con claridad- su trasgresión y desconocimiento.

Por manera que esta figura excepcional y restrictiva es corolario directo del principio de legalidad (C.N., preámbulo, arts. 1º, 6º, 121 y 122), de allí que el rasgo característico dominante de esta medida cautelar radica en que de la sola confrontación se advierta la contradicción palmar entre la norma superior y el acto administrativo demandado.

En el presente asunto, para determinar la ilegalidad manifiesta de las disposiciones acusadas, no basta con afirmar que se violan los derechos constitucionales al debido proceso y al derecho de defensa, que aduce el demandante como presuntamente desconocidos, ni con enlistar las disposiciones legales que se dicen violadas como se hace en un cuadro paralelo sino que era menester exponer las razones por las cuales todas ellas resultan manifiestamente infringidas. El actor se limitó a señalar una serie de procedimientos que se han adelantado con posterioridad a la expedición del acto, los cuales per se no suponen violación manifiesta de normas superiores, o al menos así no se desprende del escrito de demanda.

Como puede apreciarse, de la sola confrontación del acto enjuiciado con las citadas normas no salta a la vista una ilegalidad ostensible de la disposición acusada, toda vez que para llegar a una conclusión a ese respecto, es menester realizar un prolífico examen y estudio probatorio no solo de los documentos públicos (resoluciones demandadas) aducidos en el proceso, sino de aquellos otros elementos que soporten toda la actuación y procedimiento llevado a cabo y desarrollado por la administración para adoptar las decisiones en ellos contenidas.

Además como en la sustentación se afirma vulnerado el artículo 29 de la Constitución Política y demás normas legales que para el caso la desarrollan, para concluir si ello fue así, requiere que el juez realice un estudio jurídico y probatorio de fondo, que a términos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo no resulta posible para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, toda vez que, se insiste, para que ello sea procedente es indispensable una manifiesta violación de la ley, infracción que debe ser ostensible y deducible por la simple confrontación directa del acto con la norma que se considera violada o mediante los documentos públicos aportados con la solicitud.

Igualmente, averiguar con certeza acerca de la violación al debido proceso en el sub lite requiere el análisis además del cumplimiento de los trámites legales en el proceso administrativo adoptado por la administración, lo cual resulta extraño y desborda el estudio de conducencia de la suspensión provisional de un acto administrativo, institución jurídica cautelar y excepcional, que se insiste, está consagrada para salvaguardar la legalidad mediante la suspensión de los efectos de un acto administrativo cuando el contenido del mismo sea evidentemente contrario a una norma constitucional o legal.

Por lo demás, las actuaciones ocurridas con posterioridad al nacimiento del acto administrativo y que se presentan en el trámite subsiguiente con miras a lograr que la decisión sea cumplida y a garantizar el derecho de contradicción, por las vías administrativa y judicial, no afectan la legalidad del acto administrativo, sino que atañen directamente con su firmeza, eficacia y ejecutividad.

No significa lo anterior que la violación al principio del debido proceso o al derecho de defensa, cuyo respeto es propio también de las actuaciones administrativas, no pueda conllevar a la nulidad del acto administrativo, solo que para que tenga la capacidad de viciarlo de ilegalidad es menester que la vulneración se haya presentado en el trámite que da lugar al nacimiento del acto administrativo, lo cual no acontece en el sub lite o, al menos, no es alegado expresamente en el escrito de solicitud de la medida cautelar.

Es claro para la Sala que dilucidar este punto no es una actividad que pueda ser realizada en la presente oportunidad procesal, en tanto para llegar a una eventual conclusión a ese respecto, es menester realizar un prolífico examen y estudio probatorio no solo de la resolución acusada, sino de aquellas otros elementos que soporten toda la actuación y procedimiento llevado a cabo y desarrollado por la administración para adoptar las decisiones en ellos contenidas.

Por otra parte, el actor tampoco cumplió con la exigencia contenida en el numeral 3º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, conforme a la cual si la acción es distinta de la de nulidad, como es justamente el evento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

En efecto, a folios 69 a 105 obra copia simple de una serie de documentos, los cuales no tienen valor demostrativo comoquiera que no fueron autorizados ni autenticados ni compulsados en los términos de que trata el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, como no se acreditó el perjuicio supuestamente padecido con el acto administrativo acusado no se reunió tampoco la segunda exigencia para que proceda la suspensión provisional.

Por lo anterior, se negará la medida cautelar solicitada en relación con la Resolución 540 de 2008, expedida por el Incoder.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. ADMÍTESE la demanda interpuesta por Leonardo Ramírez Yaima en contra de la Resolución 540 de 2008, expedida por el Incoder.

2. Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público.

3. Notifíquese personalmente este auto al señor gerente general del Incoder.

4. Fíjese en lista por el término de diez (10) días.

5. Niégase la solicitud de suspensión provisional solicitada por el demandante.

6. Señálese la suma de $ 100.000 pesos para pagar los gastos ordinarios del proceso. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice.

7. Solicítese a la entidad demandada el envío de los antecedentes administrativos de la Resolución 540 de 2008.

8. Reconócese personería al doctor Carlos Alberto Peláez Londoño para actuar en representación del demandante.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Enrique Gil Botero-Ruth Stella Correa Palacio-Mauricio Fajardo-Myriam Guerrero de Escobar.

(1) Cfr. Decreto 1300 de 2003 y Ley 1152 de 2007.

(2) En desarrollo de lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 237 de la Carta.

(3) Expedido en consonancia con el artículo 193 de la Constitución de 1886.