Sentencia 2009-00084 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000200900084-01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Número interno: 18666

Asunto: Acción de nulidad contra el literal a) (parcial) del artículo 3º de la Ordenanza 4 del 20 de abril de 1993, “Por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro electrificación rural del Departamento del Amazonas”.

Demandante: Andrés Mauricio Medina Salazar.

Demandado: Departamento del Amazonas.

Fallo

Bogotá, D.C., Veinticuatro de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decidirá el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del departamento del Amazonas contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de la expresión: “o con los municipios de Leticia y Puerto Nariño y demás entidades de derecho público que no estén exentas por ley”, contenida en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995, que modificó el artículo 3º de la Ordenanza 4 de 1993, y en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 3 de 2006, que modificó el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995.

En los términos del recurso, la Sala decidirá si la expresión acusada violó las disposiciones constitucionales y legales invocadas en la demanda.

Concretamente, analizará la facultad impositiva de los entes territoriales en relación con la Estampilla Pro Electrificación Rural, autorizada por la Ley 23 de 1986 y el Decreto Extraordinario 1222 de 1986.

Para resolver, la Sala reiterará la posición que ha tomado en un caso similar al presente(1).

Autonomía fiscal de los entes territoriales

El artículo 286 de la Constitución Política dispone que son entidades territoriales, entre otras, los departamentos y los municipios, a quienes se les reconoce autonomía para el gobierno de sus propias autoridades, el ejercicio de sus competencias, la administración de los recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones(2).

Tan importante es la autonomía de los entes territoriales, que la misma Constitución instituye, a favor de ellos, que el legislador no podrá establecer tratamientos preferenciales o exenciones con los tributos de su propiedad(3).

Así, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales y de los entes territoriales entre sí, de manera que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por la injerencia indebida de las demás.

En las relaciones entre departamentos y municipios, los primerosejercen funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios(4); mientras que el municipio, en los términos del artículo 311 de la Constitución, es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, y tiene adscritas importantes competencias como “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes, (...)” Es decir, los departamentos tienen preeminencia en el desarrollo social y económico que los hace merecedores de una mayor garantía en cuanto a su autonomía.

La Sala, al interpretar el artículo 338 de la Constitución, en materia de autonomía fiscal de la entidades territoriales, consideró que las asambleas departamentales y concejos municipales tienen una competencia que debe ejercerse en el marco de la Constitución y la ley. De tal forma que, si bien dichos órganos de representación popular no pueden crear tributos, porque esta es una función reservada al legislador, que bien puede definir sus elementos básicos o limitarse a expedir una ley que los autorice para que las asambleas departamentales y concejos municipales, en desarrollo de su autonomía impositiva pueden regular los aspectos no desarrollados por el legislador(5).

Asunto objeto de demanda

Las disposiciones acusadas de nulas son las siguientes, en los apartes subrayados:

Ordenanza 60 de 1995

“ART.1º—Modificar el artículo tercero (3º) de la Ordenanza 4 del 20 de abril de 1993, el cual quedará así:

Los documentos gravados con la Estampilla Pro Electrificación Rural son:

a) Los contratos celebrados por personas naturales y jurídicas con el departamento del Amazonas o con los municipios de Leticia y Puerto Nariño y demás entidades de derecho público que no están exentas por ley; estos documentos deberán pagar en la Tesorería Departamental el 0.8% del valor total de la contratación”.

Ordenanza 3 de2006

“ART.1º—Modificar el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 del 10 de noviembre de 1995, el cual quedará así:

a) Los contratos celebrados por personas naturales y jurídicas con el departamento del Amazonas o con los municipios de Leticia y Puerto Nariño y demás entidades de derecho público que no están exentas por ley; estos documentos deberán pagar en la Tesorería Departamental el 0.8% del valor total de la contratación, con excepción de los contratos de prestación de servicios personales que se celebren en todos los campos antes mencionados y que no exceda la cuantía de tres millones de pesos ($ 3.000.000)”.

Mediante la Ley 23 de 1986 el Congreso autorizó a las asambleas departamentales y a los concejos intendenciales y comisariales, por el término de 20 años, para disponer la emisión de la Estampilla Pro-Electrificación Rural, como recurso para contribuir a la financiación de esa obra en todo el país (art. 1º)(6).

Así mismo, la Ley 23 facultó a los concejos municipales para que, previa autorización de las respectivas asambleas departamentales, consejos Intendenciales y Comisariales, hicieran obligatorio el uso de la estampilla en los actos municipales, y fijó a los funcionarios municipales que intervengan en el acto, la obligación de adherir y anular la estampilla.

Las asambleas departamentales quedaron autorizadas para señalar “el empleo, tarifas discriminatorias, y demás asuntos inherentes al uso de la Estampilla Pro- Electrificación Rural”.

(...).

En esa medida, con base en la autonomía de los entes territoriales, y en la forma como las leyes 23 de 1986 y el Decreto 1222 de 1986 diseñaron la Estampilla Pro-Electrificación Rural, la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizados con los municipios de Leticia y Puerto Nariño, pues tal competencia es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación y a la autorización de la asamblea.

Ahora bien, para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla.

En esa medida, para la Sala la expresión “y demás entidades de derecho público que no estén exentas por ley” no es nula, en el entendido de que los contratos, órdenes de servicio y de trabajo con personas naturales y jurídicas están gravados, siempre y cuando sean entidades descentralizadas del orden departamental, exclusivamente.

Adicionalmente, se reitera que resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla Pro-Electrificación Rural”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento, y que no estén exentas por ley. Además, porque con ello se violaría el artículo 71 del Decreto Ley 1222 de 1986 (num. 5º), que prohíbe a las asambleas departamentales, “imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley,” como sería el caso del impuesto de industria y comercio que, además de ser municipal, recae sobre las actividades comerciales, industriales o de servicios realizadas en el respectivo municipio.

En consecuencia, la Sala confirmará la nulidad, de la expresión “o con los municipios de Leticia y Puerto Nariño”, declarada por el tribunal, por ser violatoria de lo dispuesto en los artículos 287 y 338 de la Constitución Política y 71, numeral 5º, del Decreto 1222 de 1986. No obstante, se negará la nulidad de la expresión “y demás entidades de derecho público que no estén exentas por ley”, con el alcance fijado por la Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia apelada. En su lugar:

DECLÁRASE lanulidad de la expresión “o con los municipios de Puerto Leticia y Puerto Nariño”, contenida en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995, que modificó el artículo 3º de la Ordenanza 4 de 1993, y en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 3 de 2006, que modificó el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995.

NIÉGASE la pretensión de nulidad de la expresión “y demás entidades de derecho público que no estén exentas por ley”, contenida en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995, que modificó el artículo 3º de la Ordenanza 4 de 1993, y en el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 3 de 2006, que modificó el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 60 de 1995, en el entendido de que los contratos, órdenes de servicio y de trabajo con personas naturales y jurídicas están gravados, siempre y cuando sean entidades descentralizadas del orden departamental, exclusivamente.

2. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 12 de marzo de 2012, expediente 18744, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia.

(2) ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.

(3) Constitución Política de 1991. ART. 294.—La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo317.

(4) Constitución Política. ART. 298.—Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.

La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 9 de julio de 2009, expediente 16544, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia y del 4 de abril de 2013, expediente 18660, Consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(6) El Decreto 1222 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”, autorizó a las asambleas departamentales por el término de 20 años para disponer la emisión de la estampilla, a partir de la vigencia de la Ley 23 de 1986.