Sentencia 2009-00089 de marzo 17 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-25-000-2009-00089-00

Consejero ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Carlos Orjuela Murcia y otro

Demandado: Junta Central de Contadores

Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

1. Los actos acusados son las Resoluciones 228 del 11 de septiembre de 2008 y 332 del 27 de noviembre de 2008(1), expedidas por la Junta Central de Contadores de Bogotá.

La Sala omite la transcripción de los actos acusados, dada su considerable extensión, aun cuando se hará referencia a los apartes de los mismos pertinentes a los cargos contra ellos formulados.

Sea lo primero referirse a la solicitud de nulidad sugerida por el Ministerio Público, en atención a que inicialmente el proceso comenzó su trámite en la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa de esta Corporación, cuando su conocimiento corresponde a la Sección Primera(2). Al respecto, es de anotar que de acuerdo con el artículo 128 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, la competencia para conocer del asunto es del Consejo de Estado, lo cual implica que es en esta Corporación donde aquella se halla radicada y por ende, el que el proceso judicial se hubiere iniciado en otra Sección, diferente de la que, por su especialidad, debe conocer del proceso, no representa vicio alguno generado en falta de competencia, dado que esta es una sola y la misma se halla radicada en el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la distribución de los negocios de acuerdo con su temática y especialidad entre las diversas secciones que integran la Sala Contencioso Administrativa, por parte de la Sala Plena, en virtud del artículo 96 ibídem, constituye una metodología de reparto de los procesos judiciales que en nada afecta la regla de competencia que se asigna legalmente al Consejo de Estado para el conocimiento de determinados asuntos. De ahí que la solicitud de nulidad propuesta por el Ministerio Público no cuente con vocación para prosperar, pues el presente asunto ha sido conocido desde la interposición de la demanda hasta el pronunciamiento de la sentencia que lo decide por el Consejo de Estado, de acuerdo con la norma de competencia antes señalada.

Precisado lo anterior, procede la Sala a decidir el fondo del asunto.

La Resolución 228 del 11 de septiembre de 2008 declara la responsabilidad disciplinaria de los contadores públicos Carlos Alberto Ávila Sierra y Carlos Ignacio Orjuela Murcia, contador y revisor fiscal, respectivamente, de la empresa Catering de Colombia S.A. en reestructuración.

En consecuencia, la resolución señalada sanciona disciplinariamente a los contadores públicos mencionados, con suspensión de la inscripción profesional por el término de un año.

Por su parte, la Resolución 332 del 27 de noviembre de 2008, confirma en todas sus partes la resolución anterior, al resolver el recurso de reposición contra esta interpuesto.

2. El motivo fundamental que generó la sanción disciplinaria impuesta a los contadores referenciados consiste, según se deriva de lo expuesto en los actos acusados, en que los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2004 presentados por la empresa Catering de Colombia S.A. en reestructuración a la Secretaría de Educación Distrital para efectos de participar en una licitación ante dicha Entidad, presentaron alteraciones en virtud de las cuales se refleja una utilidad para el ejercicio de ese año. Tal diferencia se verificó, por parte de la Junta Central de Contadores, mediante la comparación de las cifras expresadas a propósito de la licitación pública, con las reflejadas en los estados financieros presentados ante la Superintendencia de Sociedades para el mismo período, de donde concluyó que la conducta infractora consistió en la vulneración de lo establecido en los artículos 10, 37.4 y 37.6 de la Ley 43 de 1990(3).

2(sic). El apoderado de los demandantes alega que las resoluciones demandadas no se ajustan a derecho, esencialmente, porque las diferencias en los estados financieros aducidas por la demandada no corresponden a datos alterados o falsos. Al efecto, arguye que los contadores sancionados actuaron conforme a lo solicitado en la licitación pública adelantada por la Secretaría de Educación Distrital, aclarando que los estados financieros exigidos por la entidad eran de carácter general con objeto específico. Por su parte, los estados financieros presentados a la Superintendencia de Sociedades son de propósito especial, lo cual, se recalca, explica las divergencias advertidas.

Asimismo, invoca el dictamen contable aportado a la investigación disciplinaria por parte de la contadora comisionada para ese efecto, en el que se expone, que las diferencias presentadas en el informe a la Superintendencia de Sociedades, estaban dadas únicamente por su presentación, es decir, se compensaban entre cuentas.

3. Expuesta así la posición del apoderado de los contadores sancionados y de la entidad demandada, corresponde a la Sala dilucidar si la argumentación expresada por aquel, en el sentido que los estados financieros de propósito general, pueden arrojar cifras que difieran de las reflejadas en los estados financieros de propósito especial presentados ante la Superintendencia de Sociedades, sin que ello constituya una alteración de los mismos, representa una justificación valedera para concluir que los actos acusados vulneraron la legalidad, al imponer la sanción disciplinaria. Para analizar tal asunto es de tener en cuenta que las diferencias se manifiestan en varios rubros de los estados financieros(4), y que estos arrojan una utilidad en la información contable aportada con ocasión de la licitación pública, a diferencia de lo expresado en la información presentada ante la Superintendencia de Sociedades.

4. Pues bien, en primer lugar, es menester aludir a las definiciones de los estados financieros a que refiere el demandante, a fin de visualizar si de ellas se deriva una posible diferencia explicable en concordancia con los conceptos que a cada uno de estos corresponde.

Así, el artículo 19 del Decreto 2649 de 1993, señala sobre los estados financieros, lo siguiente:

“Importancia. Los estados financieros, cuya preparación y presentación es responsabilidad de los administradores del ente, son el medio principal para suministrar información contable a quienes no tienen acceso a los registros de un ente económico. Mediante una tabulación formal de nombres y cantidades de dinero derivados de tales registros, reflejan, a una fecha de corte, la recopilación, clasificación y resumen final de los datos contables”.

Por su parte, el artículo 20 ibídem señala:

“Clases principales de estados financieros. Teniendo en cuenta las características de los usuarios a quienes van dirigidos o los objetivos específicos que los originan, los estados financieros se dividen en estados de propósito general y de propósito especial”.

Los estados financieros de propósito general, se definen por el artículo 21 ibídem, como sigue:

“Son estados financieros de propósito general aquellos que se preparan al cierre de un período para ser conocidos por usuarios indeterminados, con el ánimo principal de satisfacer el interés común del público en evaluar la capacidad de un ente económico para generar flujos favorables de fondos. Se deben caracterizar por su concisión, claridad, neutralidad y fácil consulta. Son estados financieros de propósito general, los estados financieros básicos y los estados financieros consolidados”.

Ahora, el artículo 24 ibídem establece lo que debe entenderse por estados financieros de propósito especial así:

“Son estados financieros de propósito especial aquellos que se preparan para satisfacer necesidades específicas de ciertos usuarios de la información contable. Se caracterizan por tener una circulación o uso limitado y por suministrar un mayor detalle de algunas partidas u operaciones.

Entre otros, son estados financieros de propósito especial: el balance inicial, los estados financieros de períodos intermedios, los estados de costos, el estado de inventario, los estados financieros extraordinarios, los estados de liquidación, los estados financieros que se presentan a las autoridades con sujeción a las reglas de clasificación y con el detalle determinado por estas y los estados financieros preparados sobre una base comprensiva de contabilidad distinta de los principios de contabilidad generalmente aceptados”.

Indica el demandante que los estados financieros presentados con ocasión de la licitación pública eran de carácter general, pero con el propósito específico de dar soporte al balance fiscal reflejado en la declaración de renta del año gravable 2004. Ello, se reitera, explica en términos del actor, las diferencias halladas por la entidad demandada.

Para la Sala, el hecho de que la información contable suministrada a la Secretaría de Educación se hubiere enmarcado en el concepto de estados financieros de propósito general, según defiende el demandante, no explica el que los mismos arrojen una utilidad del ejercicio que no se refleja en la documentación contable presentada ante la Superintendencia de Sociedades.

Nótese que de las definiciones antes transcritas, no se deriva la posibilidad de que un estado financiero general tergiverse la realidad contable de un ente económico, con respecto a los datos expuestos en un estado financiero de propósito especial, pues las diferencias conceptuales de ambos tipos de información contable radican, principalmente, en el nivel de detalle que de ciertas cifras contables u operaciones se ha de suministrar a terceros interesados.

De otro lado, el actor alude al informe contable emitido por la contadora comisionada para emitir concepto en la investigación disciplinaria llevada a cabo por la Junta Central de Contadores, señora Doris Aracely Joya Franco, en el que se lee: “…las diferencias presentadas en el informe a la Superintendencia de Sociedades estaban dadas únicamente por su presentación, es decir, se compensaban entre cuentas…”. Tal dictamen refleja, según el demandante, la inexistencia de una falsedad o alteración de los estados financieros. Sin embargo, la Sala observa que le asiste razón a la Entidad demandada al señalar que el actor se refiere parcialmente a dicho dictamen, pues en efecto, omite los apartes en que se constatan las diferencias entre los estados contables en comento y que dieron lugar a la imposición de la sanción. Así, tal como especificó la apoderada de la Junta Central de Contadores, es evidente que el concepto contable que obra a folios 43 a 49 del cuaderno principal del expediente especifica con detalle las diferencias expresadas en los rubros contables presentados ante la Secretaría de Educación de Bogotá y la Superintendencia de Sociedades, de forma tal que resulta innegable, por un lado, la existencia de las divergencias encontradas por la demandada; y, de otro, el que dicha desigualdad en las cifras así presentadas, no encuentran una explicación razonada en los argumentos del demandante referentes a las diferencias conceptuales entre estados financieros de propósito general y específico, según se anotó.

Además, el actor se limita en su libelo a transcribir los apartes del dictamen contable que considera favorables a sus pretensiones, pero sin explicar la razonabilidad contable o matemática de las diferencias advertidas en las cifras, es decir, aquel alude a definiciones conceptuales que no soporta en un ejercicio económico o práctico que permita proporcionar un mínimo de claridad a sus afirmaciones, referentes a que las diferencias plasmadas en los estados financieros presentados ante la Secretaría de Educación no entrañan una alteración de los mismos.

De lo anterior, colige la Sala que no es factible admitir la inexistencia de alteraciones en los estados financieros aportados para efectos de la participación de la empresa Catering de Colombia S.A., en reestructuración, en la licitación pública llevada a cabo por la Secretaría de Educación, y por tanto, resulta evidente que la información contable así presentada no reflejó la realidad económica de la empresa.

En este punto, es de resaltar que la Sala ya se había pronunciado sobre similar asunto a propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la sociedad Catering de Colombia S.A., contra los actos administrativos por los cuales la Superintendencia de Sociedades le ordenó al Representante Legal de dicha empresa, elaborar, en adelante, sus estados financieros conforme a los principios o normas de contabilidad previstos en el Decreto 2649 de 1993 y sus modificatorios(5). Ello, con ocasión de las inconsistencias advertidas en los estados financieros presentados por motivo de la licitación pública ante la Secretaría de Educación, y que fueron certificados y dictaminados por los demandantes en el presente caso.

Así, en Providencia de 4 de octubre de 2012, expediente 2007-00378-00, M.P. Dra. Maria Elizabeth García González, se indicó lo siguiente, en relación con los diversos tipos de información contable:

Es claro entonces, que el fundamento fáctico de los actos administrativos cuya nulidad se depreca, sobre el cual descansa la orden dada al Representante Legal de la empresa demandante, de presentar sus estados financieros “teniendo en cuenta los principios o normas de contabilidad, contenidos en el Decreto 2649 de 1993 y sus modificatorios.”, es el hecho de que los estados financieros enviados por Catering de Colombia S.A. en reestructuración, a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá “no fueron tomados fielmente de los libros” oficiales de la compañía.

(…).

Por lo tanto, la Sala estima que aun cuando en las decisiones administrativas acusadas, se mencionan diferencias entre dos estados financieros, presuntamente presentados para el mismo ejercicio del año 2004, ello no constituye la base fáctica de las mismas, sino el hecho de que mientras el estado financiero que se envió a la Superintendencia se ajustó a la normativa contable, el dirigido a la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría de Educación Distrital), se fundamentó en normas tributarias.

En tales circunstancias, le asiste razón a la entidad demandada cuando asegura que en el presente asunto es irrelevante la diferencia entre estados financieros de propósito general y de propósito especial, pues, lo que debe establecerse, en aras de constatar la veracidad de la motivación de los actos acusados, es si la empresa demandante estaba obligada legalmente a presentar sus estados financieros con base en la normativa contable o sí, eventualmente, podía hacerlo en atención a normas tributarias

…la normativa contable debe ser aplicada por todas las personas que, de acuerdo con la Ley, deban llevar contabilidad, la cual está encaminada a suministrar la información respectiva, mediante los estados financieros, a quienes no tienen acceso al registro de una empresa. Adicionalmente, las mencionadas disposiciones prevén que los estados financieros deben elaborarse con fundamento en los libros en los cuales se hubieren asentado los comprobantes.

Obsérvese entonces que cuando la Superintendencia de Sociedades sostiene en sus actos acusados que la demandada debía ajustarse a la normativa contable para elaborar sus estados financieros, independientemente de su tipología o clasificación, se ajustó a lo previsto en las normas que informan el caso concreto. 

Ahora bien, dado que la entidad demandada afirmó que la actora no cumplió con dichos deberes legales al elaborar el estado financiero dirigido a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, pues a este respecto tuvo en cuenta una normativa tributaria, la empresa demandante debió desvirtuar tal afirmación, demostrando que la información que lo soporta fue tomada en forma fidedigna de los libros correspondientes o, a lo menos, que en este caso estaba autorizada por la ley para preparar dichos estados financieros sobre una base comprensiva de contabilidad distinta a los principios de contabilidad generalmente aceptados, en los términos del artículo 31 del Decreto 2649 de 1993, aspectos que carecen por completo de sustento probatorio…” (Subrayado y negrillas fuera de texto).

En este orden, resulta evidente que los demandantes incurrieron en una falta de ética en el ejercicio de la profesión de contador público que, en el presente caso, genera un impacto desfavorable para los intereses del Estado, considerando que la misma se desplegó en el marco de la participación de una empresa en un proceso licitatorio, y de cuya información contable depende la demostración de su capacidad económica para asumir la contratación pública de que se trate. Así se deriva de lo expuesto en el artículo 35 de la Ley 43 de 1990, que al efecto dispone:

Las siguientes declaraciones de principios constituyen el fundamento esencial para el desarrollo de las normas sobre ética de la contaduría pública:

La contaduría pública es una profesión que tiene como fin satisfacer necesidades de la sociedad, mediante la medición, evaluación, ordenamiento, análisis e interpretación de la información financiera de las empresas o los individuos y la preparación de informes sobre la correspondiente situación financiera, sobre los cuales se basan las decisiones de los empresarios, inversionistas, acreedores, demás terceros interesados y el Estado acerca del futuro de dichos entes económicos. El contador público como depositario de la confianza pública, da fe pública cuando con su firma y número de tarjeta profesional suscribe un documento en que certifique sobre determinados hechos económicos. Esta certificación, hará parte integral de lo examinado. El contador público, sea en la actividad pública o privada es un factor de activa y directa intervención en la vida de los organismos públicos y privados. Su obligación es velar por los intereses económicos de la comunidad, entendiéndose por esta no solamente a las personas naturales o jurídicas vinculadas directamente a la empresa sino a la sociedad en general, y naturalmente, el Estado. La conciencia moral, la aptitud profesional y la independencia mental constituye su esencia espiritual. El ejercicio de la contaduría pública implica una función social especialmente a través de la fe pública que se otorga en beneficio del orden y la seguridad en las relaciones económicas entre el Estado y los particulares, o de éstos entre sí”. (Subrayado fuera de texto).

Así las cosas, concluye la Sala que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, por lo que no accederá a las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Folios 2 a 42 del cuaderno principal del expediente.

(2) Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena.

(3) “ART. 10.—De la fe pública. La atestación o firma de un contador público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en casos de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance”.

“37.4. Responsabilidad. Sin perjuicio de reconocer que la responsabilidad, como principio de la ética profesional, se encuentra implícitamente comprendida en todas y cada una de las normas de ética y reglas de conducta del contador público, es conveniente y justificada su mención expresa como principio para todos los niveles de la actividad contable. En efecto, de ella fluye la necesidad de la sanción, cuyo reconocimiento en normas de ética, promueve la confianza de los usuarios de los servicios del contador público, compromete indiscutiblemente la capacidad calificada, requerida por el bien común de la profesión”.

“37.6. Observancia de las disposiciones normativas. El contador público deberá realizar su trabajo cumpliendo eficazmente las disposiciones profesionales promulgadas por el Estado y por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública aplicando los procedimientos adecuados debidamente establecidos. Además, deberá observar las recomendaciones recibidas de sus clientes o de los funcionarios competentes del ente que requiere sus servicios, siempre que éstos sean compatibles con los principios de integridad, objetividad e independencia, así como con los demás principios y normas de ética y reglas formales de conducta y actuación aplicables en las circunstancias”.

(4) Dentro de las cuentas que expresan diferencias, se señala en el concepto contable allegado a la investigación de disciplinaria, por parte de la Contadora de la entidad demandada comisionada para el efecto, las siguientes:

Cuenta pasiva de proveedores; cuentas del patrimonio: ajustes por inflación, utilidad (pérdida) ejercicios anteriores y utilidad (pérdida) del ejercicio.

Asimismo observa diferencias en el estado de resultados; cuentas de gastos operacionales de ventas, gastos no operacionales y costo de ventas.

(5) Resoluciones 350-002593 de 10 de octubre de 2006 y 350-000074 de 19 de enero de 2007, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial.