Sentencia 2009-00102 de febrero 27 de 2013

 

Sentencia 2009-00102 de febrero 27 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Rad.: 73001-23-31-000-2009-00102-01(0224-10)

Actor: Henry Ramírez Daza

Demandado: alcaldía municipal de Ambalema-Tolima

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación, se contrae a determinar la facultad del alcalde municipal para fijar las escalas de remuneración de los servidores públicos del nivel central de la administración o si dicha facultad es exclusiva de los concejos municipales conforme al artículo 313 numeral 6º de la Constitución Política en concordancia con las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000.

Marco normativo y jurisprudencial

Se destaca que con ocasión a la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 87 y 88 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios” la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-510 de 1999, el cual definió la competencia concurrente entre el Gobierno nacional en materia prestacional, en los siguientes términos:

“4.2. Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración?

4.2.1. La propia constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la ley general.

En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central.

4.2.2. En cuanto a la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores —se refiere a los de las entidades territoriales— guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-315 de 1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (C.P., arts. 300, num. 7º y 313, num. 6º) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (C.N., arts. 305, num. 7º y 315, num. 7º), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución. Se dijo en la mencionada providencia.

“No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P., arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287). Del artículo 150-19 de la Constitución Política, se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P., art. 287).

“La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

“La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional—, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.” (Cfr. Sent. C-315/95, M.P. doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (art. 287, num. 1º), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.

4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional

(…).

7. Sin embargo, surge un interrogante ¿podía el legislador establecer directamente los salarios mínimos y máximos que puede devengar la primera autoridad municipal, tal como lo hizo en el artículo 87 demandado?

Esta corporación, teniendo como referente lo que se explicó en el acápite cuarto de esta providencia sobre la competencia de los distintos órganos para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, observa que el legislador, en el precepto demandado, excedió su competencia al señalar los salarios mínimos y máximos que podía devengar la primera autoridad municipal, por cuanto se arrogó una competencia privativa del Gobierno nacional.

Si bien el Congreso podía establecer que la categorización de los municipios era un criterio a tener en cuenta para fijar la asignación salarial de los alcaldes, tal como se expuso anteriormente, correspondía al Gobierno Nacional y no aquél, con base en la competencia que le asigna el artículo 150, numeral 19, literal e), determinar los límites mínimos y máximos ha(sic) devengar por estos servidores, teniendo como punto de referencia la clasificación de los municipios elaborada por el propio legislador. No puede entenderse que la fijación de esos mínimos y máximos salariales estén comprendidos en la órbita de competencia del legislador, por cuanto la Constitución sólo le atribuye a éste la facultad de fijar principios o parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, y la determinación de límites mínimos y máximos salariales, en el ámbito de la ley general de salarios, desborda la naturaleza de esta atribución.

De aceptarse que dichos límites hacen parte de la facultad que tiene el Congreso de la República en esta materia, se preguntaría entonces ¿cuál es el papel del Gobierno Nacional en relación con la asignación salarial de los alcaldes municipales? La respuesta es: ninguno, pese a que la Constitución sí le asignó un rol activo, pues es a éste a quien corresponde desarrollar, dentro de los criterios determinados por el legislador, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

Así las cosas, es claro que en el artículo 87 acusado, cuando el legislador le señala directamente a los concejos municipales el marco de su competencia, al establecer que dentro de los límites por él impuestos les corresponde a éstos fijar la asignación de la primera autoridad local, usurpa la competencia del ejecutivo en esta materia. Si bien es cierto que con fundamento en el artículo 313, numerales 6º y 10 de la Constitución, es al concejo municipal al que compete determinar la remuneración del alcalde de su jurisdicción, también lo es que el Gobierno Nacional es el llamado a concretar las condiciones que han de tener en cuenta las autoridades territoriales para el ejercicio de esta atribución…”.

Esta subsección en la sentencia de 24 de julio de 2008(1), consejero ponente Jesús María Lemos Bustamante señaló que de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de 1991 la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados del sector territorial es concurrente entre el legislador, a través de leyes marco, el ejecutivo, y las autoridades locales, asambleas y gobernadores, y concejos y alcaldes.

Destacó la jurisprudencia en mención que la fijación del régimen salarial de los empleados al servicio de los entes territoriales está sujeto no sólo a las disposiciones que dentro de sus competencias expiden el Congreso y el Ejecutivo sino, además, a las limitaciones propias de su presupuesto.

En la sentencia en comento se destacó el marco normativo del reconocimiento del incremento salarial anual de los servidores de las entidades territoriales así:

Dispone el artículo 150, numeral 19, literal e):

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”.

Con base en esta facultad el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, en la que estableció respecto al régimen salarial de empleados del orden territorial:

“ART. 12.—El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”.

Esta norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-315 de 1995, en el sentido de considerar que, de acuerdo con la competencia compartida entre autoridades nacionales y locales, el ejecutivo sólo podía establecer los límites máximos salariales a que estarían sujetos los empleados públicos de entidades territoriales.

La competencia respecto a la fijación del régimen salarial en las autoridades territoriales, concretamente en las departamentales, se encuentra establecida en las siguientes disposiciones constitucionales:

ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias

2. Ejercer las competencias que les correspondan

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones

4. Participar en las rentas nacionales.

ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:

(…).

1. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.”.

ART. 305.—Son atribuciones del gobernador:

(…).

5. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos.

(…).

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar las funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”.

Así se señaló que la fijación del régimen salarial de los empleados al servicio de los entes territoriales está sujeto(sic) no sólo a las disposiciones que dentro de sus competencias expiden el Congreso y el Ejecutivo sino, además, a las limitaciones propias de su presupuesto.

Estas razones han sido expuestas en los siguientes términos, en casos que, mutatis mutandis, son aplicables al presente:

“De otra parte debe indicarse que cuando en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 se señalan unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1º de la misma disposición, se pretende con ello establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica.

En consecuencia cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa en muy buena medida sobre el Gobierno Nacional.

Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en dicho campo.

El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial criterios establecidos en el mentado artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco general de la política macroeconómica (lit. h)) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (lit. i)), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas”(2).

El incremento salarial solicitado por el accionante no escapa a esta característica, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-1064 de 2001, magistrados ponentes Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño:

“2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado social y democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo. Así lo ha reiterado esta corporación cuando ha interpretado derechos de diversa naturaleza y contenido”.

Al estar tan estrechamente ligada la remuneración de los empleados públicos con el estado general de la economía del país, la Corte, en la misma providencia, sostuvo que el incremento anual no puede ser medido bajo una tábula(sic) raza(sic) sino atendiendo al nivel de ingresos del estado así como al de los mismos servidores. Incluso sostuvo que, bajo determinadas circunstancias, el incremento salarial en los niveles máximos de la administración puede ser limitado. Al respecto anotó la Corte en dicha providencia:

“En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado social de derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.

Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes.

Es necesario precisar los alcances de la limitación. La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos situados en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneración de su derecho al mínimo vital. Nunca la Corte ha sostenido que el derecho fundamental al mínimo vital incluya en su ámbito de protección el aumento del salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de ajustes salariales por efecto de la inflación.

(…).

Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo”.

Actos administrativos demandados:

Relacionados con el incremento salarial de los empleados del municipio de Ambalema.

Decreto 6 de 12 de enero de 2005 “por medio del cual se incrementa el salario de los empleados del municipio de Ambalema” en la parte motiva se lee que se dicta dicho acto en ejercicio de las facultades que confiere el artículo 315 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 y considerando “ que “ el concejo municipal de Ambalema, Tolima, apropió para la vigencia del 2005, partida presupuestal, destinada al incremento salarial de los empleados del municipio, para la vigencia del año comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2005; apropiación presupuestal que ha sido ejecutada” y “Que el artículo 1º del Decreto 693 de 2002, estableció el límite máximo de las asignaciones básicas mensuales de los empleados públicos de las entidades territoriales; y en su artículo 2º se dispuesto que ningún empleado del ente territorial podrá recibir salario superior al del respectivo alcalde”, lo mismo que para el incremento salarial prevé “ que exista disponibilidad presupuestal para incrementar el salario mensual de los empleados del municipio de Ambalema en un 5.5% para la vigencia del año comprendido entre el 1º de enero y 31 de diciembre de 2005” (fls. 3 y 4).

Decreto 3 de 3 de enero de 2006 “ Por medio del cual se incrementa el salario de los empleados del municipio de Ambalema” en ejercicio de las facultades que confiere el artículo 315 numeral 7º de la Constitución Política y el artículo 74 de la Ley 617 de 2000. Por medio de este acto administrativo se incremento el 7% el salario mensual de todos y cada uno de los empleos de la planta de personal vigente, con vigencia fiscal a partir de 1º de enero de 2006;

Decreto 1 de 3 de enero de 2007 “por medio del cual se incrementa el salario de los empleados del municipio de Ambalema” en ejercicio de las facultades que confiere el artículo 315 numeral 7º de la Constitución Política y el artículo 74 de la Ley 617 de 2000. Por medio de este acto administrativo se incremento el 6.29% el salario mensual de todos y cada uno de los empleos de la planta de personal vigente, con vigencia fiscal a partir de 1 de enero de 2007 (fls. 16 y 17) con posterioridad este decreto se modificó mediante el Decreto 15 de 27 de marzo de 2007 aumentando el incremento a un 10% mensual a todos y cada uno de los empleados de la Planta de personal de la administración municipal con retro actividad al primero de enero del año en curso (fl. 18);

Decreto 49 del 12 de enero de 2008, “por medio del cual se acoge un incremento salarial para los empleados públicos de la alcaldía de Ambalema”, en uso de las atribuciones constitucionales, legales y en especial las conferidas por el Decreto 667 de 2008 y considerando entre otros que “el concejo municipal del Ambalema Tolima, estableció el presupuesto de rentas y gastos para el año 2008, en donde se proyectaron los gastos de funcionamiento”, “Que el artículo 1º del Decreto 667 del 2008, estableció el límite máximo de las asignaciones básicas mensuales de los empleados públicos de las entidades territoriales” y “Que teniendo como fundamento lo anterior, se procedió a verificar el Decreto 627 de 2007 que establecía la asignación básica mensual para los niveles anteriormente relacionados para el año 2007, y compararla con la establecida en el Decreto 667 de 2008 con el objeto de poder determinar de manera exacta el incremento para cada nivel jerárquico y de esta manera ampliar el mismo a las asignaciones de los niveles asistenciales, técnico, profesional y directivo de la alcaldía, dicho análisis se pudo establecer que el incremento porcentual fue del cinco punto sesenta y nueve (5.69%) por ciento” (fls. 13-14).

Cabe anotar que mediante los decretos 666 y 667 del 4 de marzo de 2008, expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública se fijaron los límites máximos de los gobernadores y alcaldes, según la categoría de cada entidad territorial, y de sus empleados públicos, según el nivel jerárquico del sistema general. (fls. 129-132).

Respecto a la liquidación del presupuesto general del municipio de Ambalema, se expidieron y fueron allegados al proceso, los siguientes decretos:

Decreto 1 del 3 de enero de 2005, “por medio del cual se liquida el presupuesto general de municipio de Ambalema para la vigencia fiscal de 2005 se detallen las apropiaciones y se clasifican los gastos”, expedidos por el alcalde del municipio de Ambalema, con base en las facultades constitucionales y legales especialmente las que le confiere el artículo 67 de del Decreto 111 de 1996 y considerando entre otras: “Que mediante Acuerdo 117 de diciembre de 04 de 2004, el honorable concejo municipal de Ambalema expidió “El presupuesto de ingresos, rentas de capital y gastos para la vigencia fiscal de 2005…”. (fls. 22-29)

Decreto 3 del 18 de enero de 2007, “por medio del cual se liquida el presupuesto de rentas e ingresos y gastos del municipio de Ambalema para la vigencia fiscal de 2007”, expedido por el alcalde del municipio de Ambalema, con base en las facultades constitucionales y legales especialmente las que le confiere el artículo 67 de del Decreto 111 de 1996 y considerando entre otras: “Que mediante Acuerdo 14 del 30 de noviembre de 2006, el honorable concejo municipal de Ambalema expidió el presupuesto de ingresos, rentas de capital y gastos, aprobó el presupuesto para la vigencia fiscal 2007…” (fls. 64-99).

Decreto 14 del 11 de enero de 2008, “por medio del cual se liquida el presupuesto de rentas e ingresos y gastos del municipio de Ambalema para la vigencia fiscal de 2008”, expedido por el alcalde del municipio de Ambalema, con base en las facultades constitucionales y legales especialmente las que le confiere el artículo 67 de del Decreto 111 de 1996 y considerando entre otras: “Que mediante Acuerdo 15 del 10 de diciembre de 2007, el honorable consejo municipal de Ambalema expidió el presupuesto de ingresos, rentas de capital y gastos, aprobando el presupuesto para la vigencia fiscal 2008…” (fls. 100-126).

Análisis del cargo por falta de competencia. El demandante, hoy recurrente, argumenta que el alcalde del municipio de Ambalema, Tolima, carecería de competencia para incrementar los salarios de los servidores públicos del municipio, sin contar con autorización previa del concejo municipal a través de los actos administrativos contenidos en los decretos 5 y 6 de 2005; 3 de 2006; 1 y 15 de 2007 y 49 de 2008.

La Sala señala que, tal como se dejo expuesto en el marco normativo, respecto a la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados del sector territorial es concurrente entre el legislador, a través de leyes marco, el ejecutivo, y las autoridades locales, asambleas y gobernadores, y concejos y alcaldes.

De igual forma, debe resaltarse que la fijación del régimen salarial de los empleados al servicio de los entes territoriales está sujeto no sólo a las disposiciones que dentro de sus competencias expiden el Congreso y el Ejecutivo sino, además, a las limitaciones propias de su presupuesto, el cual en el presente caso se aprobó precisamente por el concejo municipal por medio de los acuerdos respectivos para cada vigencia fiscal.

Así las cosas, precisa la Sala que existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contra prestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, por cuando si bien se respeta la autonomía otorgada a las autoridades del orden territorial esta se encuentra en marcada por: i) Los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidas por el órgano legislativo; ii) Los límites máximos que fija el Gobierno Nacional; iii) Las escalas de remuneración de los cargos a nivel territorial, aprobada por las asambleas departamentales o concejos municipales, según sea el caso en las ordenanzas o los acuerdos correspondientes.

Por lo expuesto en precedencia y del contenido de cada uno de los decretos demandados, ya citados, se evidencia que los incrementos salariales a los empleados de la administración central del municipio, se dictaron dentro de la facultad y la competencia, consagradas en normas de orden constitucional y legal, que dichos incrementos se profirieron de conformidad con los Acuerdos expedidos por el Concejo municipal atendiendo a la vigencia fiscal y que no sobrepasaron los límites impuestos por el Gobierno Nacional.

Es dable concluir que el alcalde del municipio de Ambalema expidió las normas demandadas dentro de la órbita de sus funciones y competencias y en aplicación al principio de concurrencia, por el cual deben participar mancomunadamente en la fijación del gasto público, a saber, le compete al concejo la fijación de las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categoría de empleos y al Alcalde la fijación de los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, disposiciones que puede comprender el incremento salarial o el porcentaje de dicho incremento.

Dado lo anterior, se confirmará la decisión tomada por el Tribunal Administrativo en primera instancia al no desvirtuarse la legalidad de los decretos demandados que hacen relación al incremento anual de los salarios de los servidores públicos de la administración central.

Ahora bien, respecto al Decreto 6 de 12 de enero de 2005 “por medio del cual se fijan las escalas de viáticos y se modifica parcialmente el Decreto 17 de 2004” (fls. 12 y 13) se lee en la parte motiva del acto administrativo que se dicta teniendo como base el Decreto 4411 de 30 de diciembre de 2004, expedido por el Gobierno Nacional el cual fijó la escala general de viáticos para los servidores públicos de la rama ejecutiva nacional, como lo ordena ley, sin que lo establecido en dicho decreto supere los límites máximos impuestos por el Gobierno Nacional, por lo cual no puede afirmarse que el decreto acusado devenga en ilegal.

Finalmente y dado que el apelante manifiesta textualmente “yo quiero es que se pase al concejo el proyecto de acuerdo de asignaciones civiles para la nueva vigencia para computarlo con el presupuesto de gastos de acuerdo (sic) como queden aprobados los salarios o sueldos mensuales de cada uno de los funcionarios públicos de ahí las primas, jornales y demás gastos de personal”. (fl. 239), es preciso reiterarle que la fijación de los incrementos de las asignaciones civiles y salariales para una determinada vigencia fiscal, es una de las atribuciones del alcalde, consagrada en la Constitución Política concretamente en el artículo 315, numeral 7º y por tanto es su potestad, la del alcalde, la de someter si lo encuentra pertinente este proyecto ha(sic) consideración del concejo.

Concurrente con lo hasta aquí expuesto, el no someter a consideración del Concejo el proyecto que fija asignaciones civiles, no vicia de nulidad el acto que los contiene, contrario a lo que ocurre con los proyectos que obligatoriamente deben ser aprobados por el Concejo antes de su sanción y a los que hace referencia el artículo 315 numeral 5º de la Constitución Política, dentro de los que se puede citar el proyecto anual de presupuesto de rentas y gastos.

Corolario de lo expuesto, insiste la Sala en que los actos aquí demandados contenidos en los decretos ya mencionados no tienen vicios de ilegalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 13 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se negó la solicitud de nulidad de los decretos 6 de 12 de enero de 2005; 3 de enero 3 de 2006; 1 de enero de 2007; 15 de 27 de marzo de 2007; 49 de 12 de marzo de 2008 y 6 de 12 de enero de 2005, por medio de los cuales se fijan las escalas y se efectúan incrementos salariales a los empleados del municipio de Ambalema y se fijan las escalas de viáticos de empleados y el alcalde del municipio; de los decretos que liquidan el presupuesto ingresos, rentas de capital y gastos del municipio de Ambalema para las vigencias 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(1) Radicación número: 20001-23-31-000-2002-01522-01(10007-05)

(2) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 30 de marzo de 2006, con ponencia de quien ahora lo hace en el presente proceso, actor Nurdin Díaz Pérez, radicado interno 1294-2004.