Sentencia 2009-00105 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 250002327000200900105 01

Número interno: 18454

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Armando Serrano Pinto

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU

Asunto: Contribución por valorización

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala provee sobre la legalidad de los actos demandados, proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, mediante los cuales determinó la asignación de la contribución por valorización a cargo del demandante, por el inmueble ubicado en la Avenida 15 124 30 Local 1103.

Para tal efecto, primero debe determinarse si ocurrió el silencio administrativo positivo, con respecto a la resolución que resolvió el recurso de reconsideración presentado por el actor contra los actos que asignaron la contribución por valorización a su cargo.

El tribunal consideró que, en el presente caso, la norma aplicable es el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispuso la configuración del silencio administrativo negativo, si dentro de los dos (2) meses siguientes a la interposición de los recursos de reposición o de apelación, no se ha notificado decisión expresa sobre ellos, por lo que concluyó que no se configuró el silencio administrativo positivo.

Desde ya, la Sala advierte que no comparte el criterio expuesto por el a quo en la sentencia apelada.

En efecto, en el Distrito Capital, el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras fue autorizado en el Acuerdo 180 de 2005, que en el artículo 15 remitió, en cuanto a la notificación, discusión, cobro y recaudo de los tributos, al Decreto 807 de 1993.

El mencionado decreto dispuso, en el artículo 104, que contra los actos emanados de la administración tributaria procede el recurso de reconsideración, para lo cual remite a la regulación contenida en los artículos 720 a 734 del estatuto tributario.

El artículo 720 de la normativa mencionada dispone que contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración, que deberá interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación de los mismos.

El artículo 732 determinó como término para resolver el citado recurso el de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma y, por su parte, el artículo 734 consagró el silencio administrativo positivo, al decir que transcurrido el término antes señalado, si el recurso no ha sido resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

Por lo tanto, no puede afirmarse, como lo hizo el a quo, que para el asunto bajo análisis la norma vigente era el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispuso la configuración del silencio administrativo negativo, sino el artículo 104 del Decreto 807 de 1993 que estableció el recurso de reconsideración como medio de impugnación contra los actos emanados de la administración tributaria, para lo cual se remitió expresamente a la regulación que del mismo hace el estatuto tributario y que indefectiblemente conlleva la configuración del silencio administrativo positivo.

Aunado a lo anterior, el propio IDU ha aceptado la remisión efectuada al estatuto tributario por parte de las normas arriba señaladas al expresar, en la respuesta al derecho de petición contenida en el Oficio IDU - 023585 STJE - 6100 del 31 de marzo de 2009(6), lo siguiente:

“Sea lo primero señalar que por disposición expresa del Acuerdo 180 de 2005, artículo 15, el procedimiento establecido para la presentación y trámite del recurso de reconsideración que procede contra el acto administrativo de asignación de la Contribución por beneficio local, está regido por el estatuto tributario distrital, artículo 104, que a su vez remite al Decreto 624 de 1989, artículos 702, 722, a 725, 729 a 734 y por ello constituye el trámite legal que está entidad ha adoptado para el efecto”.

En el mismo sentido, el artículo tercero de las resoluciones demandadas, señaló(7):

“Recursos. Contra el presente acto administrativo procede en vía gubernativa el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación, ante el director técnico legal del IDU, en el efecto suspensivo, con el fin de que se aclare, modifique o revoque, de conformidad con el artículo 720 del estatuto tributario nacional, y se resolverá en el término de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma”.

Es evidente que el IDU, en la parte resolutiva de los actos de asignación de la contribución de valorización, demandados, informó al actor que contra ellos procedía el recurso de reconsideración, reglado, como antes se explicó, por el estatuto tributario nacional; asimismo, consta en el expediente que el recurso fue admitido mediante auto del 16 de febrero de 2008(8), de lo que se deduce que fue presentado cumpliendo los requisitos legales señalados para el efecto.

El recurso interpuesto fue decidido mediante la Resolución 21468 del 13 de enero de 2009.

Alega el demandado que el contribuyente tuvo conocimiento de esta providencia el día 23 de enero de 2009, fecha en que le fue entregada la citación para que se acercara a notificarse personalmente.

El contribuyente se presentó a notificarse de la resolución el 13 de febrero de 2009.

La Sala advierte que la notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios(9).

Conforme con el inciso segundo del artículo 565 del estatuto tributario “Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

De acuerdo con la norma anterior, la notificación personal es el mecanismo para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el administrado no comparece para surtir la notificación personal.

Si bien es cierto, para procurar la notificación personal se debe enviar una citación al contribuyente para que este asista a la administración, dentro de los 10 días siguientes a la fecha de introducción al correo de la misma, esta no puede confundirse con “la notificación”, como lo insinúa la entidad demandada, dado que la citación es un mecanismo que tiene la administración para invitar al afectado a que comparezca para ser notificado personalmente, momento en el cual quedará perfeccionada la notificación, lo que debe ocurrir dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reconsideración.

Como antes se explicó, la notificación implica poner en conocimiento del interesado la decisión adoptada en el caso que le atañe, cometido que no se logra con la introducción al correo del aviso para que se presente a notificarse personalmente.

En relación con el procedimiento de notificación de las resoluciones que resuelven recursos tributarios, la Sala reitera lo dicho en la Sentencia 17087 del 3 de marzo de 2011, en la que precisó(10):

“... La notificación de los actos administrativos, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan, y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (CCA art. 48).

(...) la notificación personal es el mecanismo principal para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria, y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el citado no comparece para realizar la notificación personal, dentro del término que legalmente se le otorga.

Se tiene entonces que la notificación personal presupone el envío de una citación al contribuyente para que este, a su vez, concurra a la administración dentro de los 10 días siguientes a aquel en que se introduce al correo del aviso de citación. Ello, en sí mismo, no implica que se esté realizando una notificación por correo como lo sugiere el apelante, toda vez que esta fue consagrada como mecanismo independiente y especial para un ámbito diferente, cual es el de los actos que señala el inciso primero del artículo 565 ibídem a saber: requerimientos, autos que ordenan inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas diferentes de los actos que resuelven recursos...(11) (destacado fuera de texto).

Es un hecho aceptado por el demandado que el actor interpuso, el 25 de enero de 2008, oportunamente y en debida forma, el recurso de reconsideración contra las resoluciones que asignaron la contribución de valorización a su cargo; por lo tanto, es a partir de esa fecha que debe contarse el término de un año fijado para proferir y notificar el acto que lo decidió, sin suspensión alguna. En consecuencia, dicho plazo venció el 25 de enero de 2009.

La Sala observa que aunque la resolución que decidió el recurso de reconsideración fue expedida en tiempo, pues tiene fecha del 13 de enero de 2009, antes de vencer el término legal, lo que ocurriría el 25 de enero de ese año, lo cierto es que el actor solo tuvo conocimiento de ella el 13 de febrero de 2009, fecha en que se presentó a notificarse. Para ese momento ya había vencido el plazo para resolver el recurso y, por ende, la administración había perdido la competencia, lo que conlleva la nulidad de la Resolución 21468 mediante la cual el demandado desató el recurso administrativo.

En conclusión, el acto que resolvió el recurso de reconsideración fue resuelto vencido el término señalado en el artículo 732 del estatuto tributario, por lo que se configura el supuesto de hecho previsto en el artículo 734 ibíd., es decir, la ocurrencia del silencio de la administración frente a la impugnación presentada; en consecuencia, el recurso de reconsideración interpuesto contra los actos de asignación de la contribución de valorización se entiende fallado a favor del demandante.

Por las razones expuestas se revocará la sentencia del 24 de junio de 2010, objeto de apelación.

Como consecuencia de lo anterior, se declarará la nulidad de los numerales 264304 de la Resolución VA-001 y 1834972 de la Resolución VA-012, ambas del 30 de noviembre de 2007 en cuanto le fijaron la contribución de valorización al demandante, y de la Resolución 21468 del 13 de enero de 2009, que resolvió el recurso de reconsideración y del oficio del IDU 25385 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009.

A título de restablecimiento del derecho, se declarará que el demandante no está obligado al pago de ninguna suma por concepto de contribución de valorización fijada en los numerales anulados de las resoluciones mencionadas y, en consecuencia, se ordenará la devolución de la suma de $ 221.728.700 que el demandante pagó por concepto de la contribución de valorización exigida por la administración, según recibo que se adjuntó a la demanda, con sello de recibido con pago en el Banco de Bogotá de fecha 22 de abril de 2009, respecto del predio ubicado en la dirección AK 15 124 30 LC 1103, matrícula inmobiliaria 50N335815(12).

Adicionalmente, conforme con lo solicitado por el demandante se ordenará la devolución con los intereses previstos en el artículo 863 del estatuto tributario(13) por ser los aplicables al asunto aquí debatido y no “con el reajuste monetario a que haya lugar”, como fue solicitado en la demanda.

La Sala observa que el actor, en el derecho de petición que presentó para el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, también solicitó la devolución de lo pagado por concepto de contribución de valorización(14), la cual fue negada porque la administración no reconoció los efectos del silencio administrativo positivo que en esta oportunidad se reconocen.

En esas condiciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 863 del estatuto tributario, procede ordenar la devolución de la suma pagada por contribución de valorización, junto con los intereses corrientes, desde la fecha de notificación del Oficio IDU-23585 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009(15), mediante el cual se negó la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo solicitado por el demandante, así como de las pretensiones derivadas del mismo y la devolución del valor pagado por concepto de la contribución de valorización, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

Adicionalmente, se reconocen intereses moratorios a partir del día siguiente de la ejecutoria de esta sentencia y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación del valor a devolver.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia del 24 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar,

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 21468 del 13 de enero de 2009 y del Oficio IDU 23585 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009, proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE la nulidad del numeral 264304 de la Resolución VA-001 del 30 de noviembre de 2007 y del numeral 1834972 de la Resolución VA 012 del 30 de noviembre de 2007, en cuanto asignaron la contribución de valorización al sujeto pasivo 008415010100101137, Dirección AK 15 124 30 LC 1103, CHIP AAA0103MEOE folio de matrícula 50N-335815.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que el señor Armando Serrano Pinto no tiene que pagar suma alguna por concepto de los numerales 264304 de la Resolución VA-001 y 1834972 de la Resolución VA-012, ambas del 30 de noviembre de 2007. En consecuencia, ORDÉNASE al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, devolverle la suma de doscientos veintiún millones setecientos veintiocho mil setecientos pesos ($ 221.728.700), junto con los intereses corrientes y moratorios en la forma señalada en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(6) Visible en el folio 213 del cuaderno principal.

(7) Visible en los folios 13 y 16 del cuaderno principal.

(8) Visible en el folio 141 del cuaderno principal.

(9) Artículo 48 del Código Contencioso Administrativo.

(10) C.P. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez.

(11) Tal conclusión la ratifica el inciso segundo del artículo 566 ibídem, introducido por la Ley 788 del 2002 y posterior al momento en que se expidió la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que al regular la práctica de la notificación por correo, señaló expresamente “La administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico”.

(12) C.P. folio 46.

(13) Aplicable por remisión expresa de los artículos 155 y 154 del Decreto 807 de 1993.

(14) En la solicitud presentada por la actora para que se reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo, también pidió la devolución del valor pagado por contribución de valorización (fl. 46).

(15) C.P. fl. 213.