Sentencia 2009-00119 de septiembre 12 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 250002327000200900119-01

Nº Interno: 18794

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Fundación Corona.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano-IDU.

Asunto: Contribución de valorización por beneficio local.

Bogotá, D.C., doce de septiembre de dos mil trece.

FALLO

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación que interpuso la Fundación Corona, le corresponde a la Sala decidir si se ajustan a derecho el oficio IDU-23350 STJE-6100 del 30 de marzo de 2009, mediante el que el IDU negó la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo presentado por la demandante y la Resolución 19854 del 13 de enero de 2009, mediante la que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones VA-001 y VA-006 del 30 de noviembre de 2007, que impusieron la contribución de valorización por beneficio local sobre el inmueble ubicado en la AK 68 Nº 80-77 interior 1, de propiedad de la demandante.

Para decidir, la Sala tiene como probados los siguientes hechos no discutidos.

— El 30 de noviembre de 2007, el IDU expidió la Resolución VA-001 que asignó la contribución de valorización por beneficio local, correspondiente a la zona de influencia 01 del grupo 01 de las obras del sistema de movilidad de la fase 01, al predio de propiedad de la Fundación Corona, ubicado en la AK 68 Nº 80-77 interior 1 (fls. 12-14).

— El mismo 30 de noviembre de 2007, el IDU también expidió la Resolución VA-006, que impuso la contribución de valorización por beneficio local, correspondiente a la zona de influencia 1 del componente de predios del grupo 2 de obras del sistema de movilidad de la fase I, al predio ubicado en la AK 68 Nº 80-77 interior 1, también de propiedad de la Fundación Corona (fls. 15-18).

— El 30 de enero de 2008, el apoderado judicial de la Fundación Corona presentó recurso de reconsideración contra las resoluciones VA-001 y VA-006 del 30 de noviembre de 2007 (fls 19-31). El demandante presentó el recurso en notaría el 30 de enero de 2008, y fue radicado en el IDU el 18 de febrero de 2008. Se admitió el 21 de febrero de 2008 (fl. 166).

— El 13 de enero de 2009, el IDU, mediante Resolución 19854, resolvió el recurso de reconsideración presentado el 30 de enero de 2008, decisión que confirmó las resoluciones impugnadas (fls. 32-48).

— El 27 de febrero de 2009, el IDU notificó personalmente la Resolución 19854 del 13 de enero de 2009 (fls. 41 y 168-169).

— El 12 de marzo de 2009, la demandante presentó petición ante el IDU, con el objeto de que se declarara la ocurrencia del silencio administrativo positivo, toda vez que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones VA-001 y VA-006 del 30 de noviembre de 2007 fue notificado extemporáneamente (fls. 44-45).

— El 30 de marzo de 2009, el IDU dio respuesta negativa a la petición de la fundación demandante (fls. 46 a 49).

Para resolver el sub examine, primero debe determinarse si operó el silencio administrativo positivo, en relación con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración presentado por la fundación actora contra los actos administrativos que impusieron la contribución por valorización al inmueble de su propiedad.

El tribunal, en la sentencia de primera instancia, consideró que la norma aplicable al sub lite es el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispone:

“ART. 87.—Silencio administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º, no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Sin embargo, como se dijo en la sentencia dictada en el Expediente 18454(8), la Sala no comparte el criterio expuesto en la sentencia de primera instancia, como pasa a verse.

El Concejo Distrital de Bogotá, mediante la expedición del Acuerdo 180 de 2005, autorizó al Distrito Capital el cobro de la contribución de valorización por beneficio local, con el objeto de financiar la construcción de un plan de obras de interés público, que generan un beneficio a las propiedades inmobiliarias localizadas en el sector de ejecución de dichas obras.

El referido acuerdo, en el artículo 15(9), estableció que la notificación, discusión, cobro y recaudo del tributo se regía por el Decreto 807 de 1993.

El artículo 104(10) del decreto mencionado dispuso que, contra los actos dictados por la administración tributaria, procede el recurso de reconsideración, que, a su vez, se regiría por los artículos 720 a 734 del estatuto tributario.

El artículo 720 del estatuto tributario, por su parte, establece que el recurso de reconsideración es procedente contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y los demás actos expedidos en relación con los impuestos administrados por la UAE Dirección General de Impuestos Nacionales. Dice la norma que, además, dicho recurso deberá interponerse en los dos meses siguientes a la notificación del acto administrativo correspondiente.

El artículo 732 del estatuto tributario estableció que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un (1) año, contado a partir de la interposición en debida forma. Seguidamente, el artículo 734 determinó que si transcurría el término de un año sin que la administración resolviera el recurso, operaría el silencio administrativo positivo, en el sentido de que se entenderá fallado a favor del recurrente y que, en ese caso, la administración, de oficio o a petición de parte, lo declararía(11).

En consecuencia, en el caso concreto no puede decirse que en el sub examine la norma vigente y aplicable es el artículo 87 del Acuerdo 7 de 1987, que dispuso la configuración del silencio administrativo negativo. Por el contrario, la norma que rige el caso es el artículo 104 del Decreto 807 de 1993, que estableció el recurso de reconsideración como mecanismo para controvertir los actos proferidos por la administración, decreto que, por demás, se remitió expresamente a la regulación dispuesta en el estatuto tributario para el recurso en mención y que conlleva la operancia del silencio administrativo positivo cuando no ha sido resuelto en tiempo.

Sobre el particular, la Sala reitera la reciente sentencia dictada en el Expediente 18454(12), en el sentido de que el propio IDU ha aceptado la remisión que el Decreto 807 de 1993 hace al estatuto tributario. En efecto, en la respuesta al derecho de petición contenida en el oficio IDU-023350 STJE-6100 del 30 de marzo de 2009(13), que aparece en el expediente, el IDU dijo lo siguiente:

“Sea lo primero señalar que por disposición expresa del Acuerdo 180 de 2005, artículo 15, el procedimiento establecido para la presentación y trámite del recurso de reconsideración que procede contra el acto administrativo de asignación de la contribución por beneficio local, está regido por el estatuto tributario distrital, artículo 104, que a su vez remite al Decreto 624 de 1989, artículos 702, 722 a 725, 729 a 734 y por ello constituye el trámite legal que está entidad ha adoptado para el efecto”.

Así mismo, el artículo tercero de las resoluciones demandadas, señalaron(14):

“Recursos. Contra el presente acto administrativo procede en vía gubernativa el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación, ante el director técnico legal del IDU, en el efecto suspensivo, con el fin de que se aclare, modifique o revoque, de conformidad con el artículo 720 del estatuto tributario nacional, y se resolverá en el término de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma”.

Es claro que el mismo IDU reconoció que contra los actos de asignación de la contribución de valorización procedía el recurso de reconsideración y directamente citó el estatuto tributario nacional, por ser la normativa aplicable al procedimiento.

Ahora bien, en el expediente obra prueba de que el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones VA-001 y 006 del 30 de noviembre de 2007, fue presentado el 30 de enero de 2008 y que, una vez se verificaron los requisitos de ley, fue admitido mediante auto del 21 de febrero de 2008(15). El recurso interpuesto fue decidido mediante la Resolución 19854 del 13 de enero de 2009(16) y notificado el 27 de febrero de 2009.

En el folio 189 del expediente también consta una certificación de la subdirectora técnica jurídica y de ejecuciones fiscales del IDU que dice:

“Una vez verificado el sistema de información Valoricemos, se constató que se interpuso un recurso de reconsideración a nombre del doctor Roberto Uribe Ricaurte en calidad de apoderado de la Sociedad Fundación Corona, contra el acto de asignación de la contribución de valorización de la fase I del Acuerdo 180 de 2005, para el predio con dirección alfanumérica AK 68 80 77 IN 1.

Así las cosas, la administración se pronunció de fondo sobre las pretensiones esgrimidas por el contribuyente mediante Resolución 19854 de 13 de enero de 2009, desfijación 6 de marzo de 2009 y ejecutoria el 9 de marzo de 2009.

(...)”.

Sin embargo, en el expediente no aparece prueba de la fijación del edicto.

Está probado, además, que el apoderado de la fundación actora radicó el recurso de reconsideración en la sede del IDU el 30 de enero de 2008(17), oportunamente y en debida forma. Dicho recurso fue adicionado el 5 de febrero de 2008(18). Ahora, es a partir del 30 de enero de 2008 que debe contarse el término de un año fijado para proferir y notificar el acto que lo decidiera, sin suspensión alguna. En consecuencia, dicho plazo venció el 30 de enero de 2009.

La Sala observa que aunque la resolución que decidió el recurso de reconsideración fue expedida en tiempo, pues tiene fecha del 13 de enero de 2009, antes de vencer el término legal, lo cierto es que dicha resolución se notificó personalmente el 27 de febrero de 2009. Para ese momento ya había vencido el plazo para resolver el recurso y, por ende, la administración había perdido la competencia para pronunciarse, circunstancia que genera la nulidad de la Resolución 19854, mediante la que se resolvió el recurso de reconsideración.

En conclusión, el recurso de reconsideración fue resuelto vencido el término señalado en el artículo 732 del estatuto tributario. Por ende, se configuró el supuesto de hecho previsto en el artículo 734 ibídem, es decir que operó el silencio administrativo positivo. En consecuencia, el recurso de reconsideración interpuesto contra los actos de asignación de la contribución de valorización se entiende resuelto en favor de la contribuyente.

Por todo lo anterior, se revocará la sentencia del 16 de diciembre de 2010, objeto de apelación.

Como consecuencia de lo anterior, se declarará la nulidad de los numerales 353821 de la Resolución VA-001 y 1194430 de la Resolución VA-006, ambas del 30 de noviembre de 2007, en cuanto le fijaron la contribución de valorización a la demandante, y de la Resolución 19854 del 13 de enero de 2009, que resolvió el recurso de reconsideración, y del oficio del IDU 023350 STJE-6100 del 30 de marzo de 2009, que negó la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo.

A título de restablecimiento del derecho, se declarará que el demandante no está obligado al pago de ninguna suma por concepto de contribución por valorización fijada en las resoluciones anuladas y, en consecuencia, se ordenará la devolución de la suma de $ 181.596.000, que el demandante pagó por dicho concepto, según recibo adjunto a la demanda (recibido con pago en el Banco de Crédito el 28 de enero de 2008), respecto del predio ubicado en la dirección AK 68 80-77 interior 1, matrícula inmobiliaria 050C01526467(19).

Adicionalmente, conforme con lo solicitado por la demandante se ordenará la devolución con los intereses previstos en el artículo 863 estatuto tributario(20) por ser los aplicables al asunto aquí debatido.

La Sala observa, además, que la actora, en el derecho de petición que presentó para el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, también solicitó la devolución de lo pagado por concepto de contribución de valorización(21), que fue negada porque la administración no reconoció los efectos del silencio administrativo positivo que en esta oportunidad se reconocen.

En esas condiciones, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 863 estatuto tributario, la Sala ordenará la devolución de la suma pagada por contribución de valorización, junto con los intereses corrientes, desde la fecha de notificación del oficio IDU-23350 STJE-6100 del 30 de marzo de 2009(22), que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo solicitado por el demandante, así como de las pretensiones derivadas del mismo y la devolución del valor pagado por concepto de la contribución de valorización, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

En el mismo sentido, ver la sentencia dictada en el Expediente 18454(23).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 16 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar,

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 19854 del 13 de enero de 2009 y del oficio IDU 23350 STJE-6100 del 30 de marzo de 2009, proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE la nulidad del numeral 353821 de la Resolución VA-001 y el numeral 1194430 de la Resolución VA-006, ambas del 30 de noviembre de 2007, en cuanto asignaron la contribución de valorización al sujeto pasivo 0054032311100000000, dirección AK 68 80-77 IN 1, CHIP AAA0167NNCX folio de matrícula inmobiliaria 050C01526467.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la Fundación Corona no tiene que pagar ninguna suma por concepto de contribución de valorización por beneficio local. En consecuencia, ORDÉNASE al Instituto de Desarrollo Urbano-IDU devolverle la suma de ciento ochenta y un millones quinientos noventa y seis mil pesos (181.596.000), junto con los intereses corrientes.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(8) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 1º de agosto de2013. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Demandante: Armando Serrano Pinto.

(9) “ART. 15.—Aplicación normativa. En lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo de asignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo, se aplicará lo establecido en el Decreto Distrital 807 de 1993 y las normas que lo adicionen, modifiquen o aclaren”.

(10) ART. 104.—Modificado Inciso primero artículo 54 Decreto 401 de 1999 decía así: Recurso de reconsideración. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del estatuto tributario a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos, 702, 722 a 725, 729 a 733 del estatuto tributario nacional.

PAR.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del estatuto tributario nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decrete la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la primera prueba.

(11) Sobre lo que debe entenderse por “resolver” el recurso de reconsideración, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación: 25000232700020049221301 (16482). Y sobre la naturaleza jurídica de los plazos a cuyo vencimiento se configura el silencio administrativo positivo, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación: 760012331000200404214 01. Nº Interno: 17142.

La Ley 1437 de 2011, al referirse a la caducidad de la facultad sancionatoria (art. 52), dispone que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiera ocasionarlas, y dentro de ese término, el acto debe ser expedido y notificado. En cambio, respecto del término para resolver el recurso contra el acto sancionatorio, el artículo 52 precisó que era de un año y que en ese plazo debe decidirse. La norma no aludió a la notificación. Luego, bastará que se decida el recurso para que la administración no pierda competencia. La reforma introducida en la Ley 1437 de 2011 indica que es irrelevante que la norma utilice los vocablos decidir, imponer, resolver, dictar, expedir, etc. Lo relevante es que si la norma no exige que el acto administrativo que resuelve los recursos se notifique en los plazos preclusivos, la administración no perderá competencia si decide, impone, resuelve, dicta o expide ese acto en esos plazos.

(12) Ibídem.

(13) Folio 46.

(14) Folios 13 y 16.

(15) Folio 141.

(16) Folio 32.

(17) Folios 96 a 108.

(18) Folio 118.

(19) Folio 42.

(20) Aplicable por remisión expresa de los artículos 155 y 154 del Decreto 807 de 1993.

(21) Fl. 44.

(22) Fls. 46 a 49.

(23) Ibídem.