Sentencia 2009-00121 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 250002327000200900121 01 [18554]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Sodimac Colombia S.A. (NIT 800242106-2)

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Contribución de valorización

FALLO

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso, el 19 de junio de 2009, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora presentó la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que formuló las siguientes pretensiones:

“Primera. Que se declare la nulidad de la siguiente operación administrativa (sic), consistente en los siguientes actos administrativos, proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, así:

a) Resolución VA-001 del 30 de noviembre de 2007, numeral 6769, por medio de la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local en la zona de influencia 1 del grupo 1 de obras del sistema de movilidad fase 1 correspondientes al Acuerdo 180 de 2005, sobre el predio ubicado en la AK 68 Nº 80-39 de la ciudad de Bogotá.

b) Resolución VA-006 del 30 de noviembre de 2007, numeral 957626, por medio de la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local en la zona de influencia 1 del componente de predios, estudios y diseños y administración del grupo 2 de obras del sistema de movilidad fase 1 correspondientes al Acuerdo 180 de 2005, sobre el predio ubicado en la AK 68 80-39 de la ciudad de Bogotá.

c) Resolución 19852 de fecha 13 de enero de 2009, notificada el día 19 de febrero de 2009, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones de asignación mencionadas anteriormente.

d) Oficio IDU-23465 STJE-6100 de fecha 31 de marzo de 2009, proferido por el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, mediante el cual no se accede a la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, solicitado con relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones de asignación de la contribución de valorización (sic).

Segundo. Que como consecuencia de la nulidad decretada y a título de restablecimiento del derecho se declare y ordene:

a) La ocurrencia del silencio administrativo positivo, conforme lo dispuesto en el artículo 734 del estatuto tributario, en relación con el recurso interpuesto contra las mencionadas resoluciones, por lo que debe entenderse fallado a favor del recurrente, tal como se solicitó en el escrito radicado el 12 de marzo de 2009, bajo el Nº 025651.

b) Se condene a la parte demandada a restituir al actor el valor correspondiente a la contribución cancelada, para el inmueble ubicado en la AK 68 Nº 80-39, la suma de doscientos veintinueve millones trescientos cuarenta y dos mil trescientos pesos ($ 229.342.300), junto con el reajuste monetario correspondiente desde la fecha de pago, hasta la fecha en que se verifique la restitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Decreto 1 de 1984”(9).

Es claro que la actora presentó la demanda dentro de término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contado desde la fecha de notificación personal de la Resolución 19852 de fecha 13 de enero de 2009, esto es, del 19 de febrero de 2009, que puso fin a la actuación que asignó la contribución por valorización a su cargo por el predio ubicado en la AK 68 80-39.

Además, controvirtió la legalidad del oficio IDU-23465 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009, por la que el demandado resolvió de manera definitiva la petición del 12 de marzo de 2009, en el sentido de no reconocer el silencio administrativo positivo pretendido. Acto que contiene una manifestación de voluntad de la administración, productora de efectos jurídicos, pues no reconoció el derecho reclamado por el solicitante contenido en un precepto legal, por ende, es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción.

Así, existe una acumulación de pretensiones, la nulidad y el restablecimiento del derecho consecuente de actos administrativos, proferidos en dos actuaciones distintas. La primera, originada en la voluntad de la administración al asignar la contribución de valorización a cargo de la demandante, que esta cuestionó. Y, la otra, por iniciativa de la actora quien solicitó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, que fue negado.

Pretensiones que, la actora fundamentó en un único cargo, la violación del artículo 104 del Decreto 807 en concordancia con los artículos 732 y 734 del estatuto tributario nacional, porque se configuró el silencio administrativo positivo, toda vez que, el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones de asignación de la contribución de valorización fue notificado luego de vencer el plazo legal.

Precisado lo anterior, en los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala decidir si, tratándose de la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 180 de 2005 es aplicable el artículo 734 del estatuto tributario y, de ser así, determinar si, en el caso, se configuró el silencio administrativo positivo, por la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.

Sea lo primero, advertir que la jurisprudencia ha señalado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo, aunque, las decisiones que nieguen ese derecho pueden controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(10).

En cuanto al silencio administrativo positivo, la Sala ha precisado que dicha figura se entiende consagrada cuando el legislador expresamente así lo instituye de forma que no debe quedar ninguna duda, en el sentido de que, la consecuencia del vencimiento del plazo sea la pérdida de la competencia de la administración y el nacimiento de un acto ficto o presunto a favor del administrado(11).

Ahora bien, el tribunal fundamentó su decisión de negar la existencia del silencio administrativo positivo en el trámite del cobro de valorización discutido, específicamente por las siguientes razones:

La contribución de valorización del distrito está regulada en el Acuerdo 7 de 1987 “Por el cual se adopta el estatuto de valorización del Distrito Especial de Bogotá”(12) que constituye norma especial —que prevalece respecto del Decreto 807 de 1993 que es general(13)— y en la que no se consagró expresamente la posibilidad de que se configure el silencio administrativo positivo(14).

No es posible la aplicación de lo dispuesto en el artículo 169 del Decreto 807 de 1993, porque:

La remisión “tiene que ver con las disposiciones relativas al proceso de fiscalización, discusión y cobro”.

El silencio administrativo positivo “es una norma sustancial y no procesal”.

El alcalde desbordó la facultad de armonización cuando preceptuó que las disposiciones del Decreto 807 de 1993 son aplicables en materia de contribución de valorización.

Al respecto la Sala observa lo siguiente:

El argumento del a quo relacionado con la especialidad del Acuerdo 7 de 1987, no tiene en cuenta en toda su extensión el mismo principio invocado en la sentencia apelada, toda vez que desde ese punto de vista, el Decreto 807 de 1993 constituye norma especial en el Distrito Capital en cuanto a la regulación del procedimiento tributario, pues a través de este cuerpo normativo “se armonizan el procedimiento y la administración de tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”, es decir, que mediante este decreto se regula completamente el procedimiento para ejercer las facultades de fiscalización de los tributos distritales, lo cual incluye la contribución de valorización.

En ese contexto, también puede invocarse la vigencia de otros principios para establecer la vigencia de las disposiciones en comento, pues el Decreto 807 de 1993 es una norma posterior que prevalece respecto de disposiciones anteriores(15) como es en este caso el Acuerdo 7 de 1987 y que, se insiste, regula de manera integral el aspecto procedimental en el Distrito Capital(16).

Precisamente en el artículo 169 del Decreto 807 de 1993 se dispuso:

“Aplicación del procedimiento a otros tributos. Las disposiciones contenidas en el presente decreto serán aplicables a todos los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, existentes a su fecha de su vigencia (sic), así como a aquellos que posteriormente se establezcan.

Las normas relativas a los procesos de discusión y cobro contenidas en el presente decreto serán aplicables en materia de la contribución de valorización, por la entidad que la administra. Lo anterior no será aplicable a la contribución de que trata del Acuerdo 31 de 1992, que en estas materias se seguirá por las disposiciones en él previstas”(17) (se resalta).

Se advierte que la disposición transcrita es precisa en señalar la aplicación del Decreto 807 de 1993 para la discusión y cobro de la contribución de valorización. Como lo ha indicado la Sala(18), la fase de “discusión” en la actuación administrativa tributaria “se materializa a través de la interposición de recursos legalmente autorizados para cuestionar los actos proferidos dentro de las demás etapas. El Decreto 807 se ocupó de dicha fase en el capítulo VI, que comienza por consagrar el recurso de reconsideración como medio de impugnación contra los actos expedidos por la administración tributaria distrital, sujetando su procedencia y trámite a la regulación hecha por las normas nacionales (…)”.

En ese sentido, el argumento del tribunal en cuanto a que el artículo 169 en mención hizo extensivas las normas dispuestas en el Decreto 807 de 1993 a la discusión de la contribución de valorización, confirma la intención de regular de manera integral el procedimiento de los tributos distritales y, por el contrario, no deja duda sobre la aplicación del silencio administrativo positivo que hace parte de la regulación de la etapa de discusión, en relación con el trámite de la contribución, figura que está expresamente prevista en el artículo 104 del Decreto 807 de 1993, vigente para la época de los hechos(19), que dice:

“Recurso de reconsideración. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del estatuto tributario nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del estatuto tributario nacional” (se resalta).

“[Parágrafo”](20).

Como se advierte, la norma distrital incluye dentro del trámite del recurso de reconsideración lo dispuesto en el artículo 734 del estatuto tributario nacional que consagra el silencio administrativo positivo cuando no se resuelve en tiempo dicho recurso, lo cual independientemente de su naturaleza sustancial o procedimental, es una consecuencia que hace parte del procedimiento de discusión del tributo y la cual se incorpora expresamente en el Distrito Capital para la contribución de valorización por la remisión íntegra que hace el artículo 169 del Decreto 807 de 1993, a lo dispuesto en el mismo cuerpo normativo sobre la etapa de discusión.

En este punto, debe precisarse que el Decreto 807 de 1993 fue expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, en desarrollo de las facultades legales conferidas en especial por los artículos 38 numeral 14, 161, 162 y 176 numeral 2º del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 (estatuto orgánico de Santa Fe de Bogotá, D.C.).

El artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, facultó al gobierno distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito con los preceptos del estatuto tributario nacional, entre otras materias, de las relacionadas con el régimen fiscal.

Frente a esta facultad, la Sala ha indicado que “no fue amplia, por el contrario, fue restringida a “las estrictamente necesarias”, para armonizar las disposiciones tributarias vigentes en el distrito con las del estatuto tributario nacional, limitación que no le permitía ampliar términos ni establecer supuestos de hecho no previstos en la norma superior(21) (resaltados fuera de texto).

En esas condiciones, para el caso de la contribución de valorización, la Sala no advierte que la remisión a las normas que regulan la discusión y cobro del Decreto 807 de 1993, haya desbordado, como lo sostiene el a quo, las facultades conferidas al Alcalde de Bogotá para armonizar las disposiciones distritales vigentes con el estatuto tributario nacional.

De lo anterior se concluye, que las normas del Decreto 807 de 1993, son aplicables a la contribución de valorización de que tratan los actos cuestionados y, son obligatorias, pues no han sido suspendidas o anuladas por la jurisdicción.

Por consiguiente, tratándose de la contribución de valorización es aplicable el artículo 734 del estatuto tributario, por lo que en cada caso debe analizarse si se configuró el silencio administrativo positivo frente a la interposición del recurso de reconsideración.

Esta conclusión incluso se advierte de la misma actuación que ahora se demanda si se tiene en cuenta lo siguiente:

En el presente asunto, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 317(22) y 338(23) de la Constitución Política, 12 (nums. 3º y 10)(24) y 157(25) del Decreto-Ley 1421 de 1993, 15(26) del Decreto 1604 de 1966 y 242(27) del Decreto 1333 de 1986, el Concejo de Bogotá, D.C., expidió el Acuerdo 180 de 2005, por el que autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para financiar la construcción del plan de obras(28) que integran los sistemas de movilidad y de espacio público, contempladas en el plan de ordenamiento territorial y sus operaciones estratégicas, en consonancia con el plan de desarrollo.

Este acuerdo, en el artículo 15, dispuso:

“Aplicación normativa. En lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo de asignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo, se aplicará lo establecido en el Decreto Distrital 807 de 1993 y las normas que lo adicionen, modifiquen o aclaren” (resaltado fuera de texto).

Con este precepto, la autoridad tributaria distrital ejerció la facultad consagrada en los artículos 15 del Decreto 1604 de 1966 y 242 del Decreto-Ley 1333 de 1986, de establecer los recursos procedentes en la vía gubernativa contra los actos administrativos de asignación de la contribución de valorización que el mismo acuerdo autoriza y el procedimiento para su ejercicio, pues, dispuso que para la notificación, discusión, cobro y recaudo de la contribución de valorización se aplicaría el Decreto Distrital 807 de 1993, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 169 ibídem, al cual ya se hizo referencia.

De lo anterior se colige que para la discusión de los actos administrativos de asignación de la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 180 de 2005 procede el recurso de reconsideración, sujeto al trámite regulado en el estatuto tributario nacional. Así, la oportunidad, requisitos, término para resolverlo y silencio administrativo, entre otros aspectos relacionados con este recurso están sometidos a las reglas de dicho ordenamiento.

De otra parte, el IDU, encargado de la asignación, cobro y recaudo de la contribución de valorización(29), en los actos acusados, informó sobre el recurso que legalmente procedía, ante quién debía ser interpuesto, el plazo para hacerlo y el tiempo en el que la entidad lo decidiría, en los siguientes términos:

“ART. 3º—Recursos. Contra el presente acto administrativo procede en vía gubernativa el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación, ante el director técnico legal del IDU, en el efecto suspensivo, con el fin de que se aclare, modifique o revoque, de conformidad con el artículo 720 del estatuto tributario nacional, y se resolverá en el término de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma.

Es indiscutible que el IDU, en la parte resolutiva de los actos de asignación acusados, informó a la contribuyente que contra tales actos procedía el recurso de reconsideración, sometido al procedimiento reglado en el estatuto tributario nacional, pues indicó que el afectado debía interponerlo “dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo” y que lo resolvería “en el término de un (1) año, contado a partir de su interposición en debida forma”. Es decir, que no aplicó lo dispuesto en el Acuerdo 7 de 1987, que preveía los recursos de reposición y apelación y un término para su decisión de 30 días, sino lo dispuesto en el Decreto 807 de 1993, como lo ordena el artículo 169 íb.

Las anteriores razones son suficientes para revocar la sentencia apelada y, por tanto, la Sala entrará a analizar si se configuró en este caso el silencio administrativo positivo.

El artículo 734 del estatuto tributario, por remisión del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, cuyo texto dice:

ART. 734.—“Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732(30), sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior(31), el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

En virtud de dicho precepto, si la administración no resuelve el recurso de reconsideración en el plazo fijado en la ley, esto es, un año, contado a partir de su interposición en debida forma, se entenderá que el sentido de la decisión es favorable al contribuyente. Decisión ficta o presunta que la administración deberá declarar de oficio o a petición del interesado.

En el sub examine, mediante auto 41587 del 26 de febrero de 2008(32) luego de analizar que cumplía los requisitos exigidos por el artículo 722 del estatuto tributario nacional(33), el demandado admitió el recurso de reconsideración interpuesto el 30 de enero de 2008 contra las resoluciones VA 01 y 06 del 30 de noviembre de 2007. De lo cual se deduce que en la fecha en que radicó el recurso, éste ya cumplía las exigencias legales.

Posteriormente, el director técnico del IDU expidió la Resolución 19852 con fecha 13 de enero de 2009, por la cual resolvió el recurso gubernativo.

El demandado mediante el oficio IDU-22489:STJE 6100 del 23 de enero de 2009 solicitó a la actora que compareciera “dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de esta comunicación, con el fin de notificarle personalmente el contenido de la Resolución 19852 de 13-01-2009 que resuelve el recurso de reconsideración (…), indicándole que de no presentarse dentro del término mencionado, la notificación se surtirá por edicto”(34). Dicho oficio fue enviado por correo y recibido por el destinatario el 2 de febrero de 2009, según consta en el acuse de recibo que está en el folio 286 del cuaderno de antecedentes.

El 19 de febrero de 2009, el demandado notificó personalmente la mencionada Resolución 19852 de fecha 13 de enero de 2009, según constancia que se encuentra en el folio 264 cdno. a.

El artículo 732 del estatuto tributario establece que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma, pero no basta que en ese plazo sea proferido el acto sino que es necesario que en ese mismo lapso se dé a conocer al interesado mediante la notificación, pues hasta que él no lo conozca no produce efectos jurídicos.

En cuanto la expresión “resolver” contenida en este artículo, la jurisprudencia(35) ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, comoquiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado(36).

Además, la Sala en oportunidad anterior precisó que, el plazo de “un año”, previsto en el artículo 732 del estatuto tributario, es un término preclusivo, porque el artículo 734 del estatuto tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo(37).

Ahora bien, en relación con el momento en el cual debe entenderse la interposición en debida forma del recurso de reconsideración, la jurisprudencia de la Sala ha sido unánime en indicar que debe tenerse en cuenta la fecha de su interposición como lo señala el artículo 732 estatuto tributario, es decir, en la que el contribuyente presenta el recurso ante la administración, para lo cual resulta pertinente transcribir apartes de la sentencia del 15 de mayo de 2003, Expediente 12848, M.P. Germán Ayala Mantilla, en la que se indicó:

“Sobre la interpretación y aplicación de las anteriores disposiciones, ha precisado la Sala que para efectos de la operancia del silencio administrativo, que en materia tributaria tiene efectos positivos, como lo establece el artículo 734, este surte efectos si la administración no ha resuelto en el término de un año los recursos de reconsideración o reposición, partir de su interposición en debida forma. Entendiéndose que el término se cuenta a partir de mismo día de su interposición, puesto que así lo establece claramente la norma. Por la misma razón, no es necesario acudir a criterios adicionales para reconocer cuándo se interpuso el recurso en debida forma, puesto que su interposición se surte ante la administración, y en “debida forma” significa que el recurso acredite los requisitos previstos en la ley” (resaltado fuera de texto).

En ese sentido, la Sala ha tenido en cuenta la fecha de interposición del recurso de reconsideración como parámetro para determinar la configuración del silencio administrativo positivo(38).

Situación diferente se presenta en los casos en que se inadmite el recurso en los términos del artículo 726 estatuto tributario, evento en el cual el lapso de un mes con el que cuenta la administración para dictar el respectivo auto de inadmisión, debe descontarse para efectos de determinar la fecha de la interposición del recurso.

En el caso, como lo acepta el demandado, el recurso de reconsideración fue interpuesto en debida forma el 30 de enero de 2008, fecha a partir de la cual inició el conteo del año para proferir y notificar el acto que lo decidió, sin suspensión alguna. Así, dicho plazo venció el 30 de enero de 2009, conforme al artículo 67 del Código Civil, modificado por el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal(39).

Del recuento anterior, se observa que, si bien, la resolución por la que se decidió el recurso de reconsideración fue expedida en tiempo, pues, tiene fecha del 13 de enero de 2009, antes de vencer el término legal, lo cierto es que, la demandante la conoció hasta el 19 de febrero de 2009. Para ese momento el plazo para “resolver” el recurso gubernativo ya había vencido, por ende, la administración había perdido la competencia, por lo que deviene nula la Resolución 19852 por la que el demandado desato el recurso administrativo.

Lo anterior, también permite concluir la ilegalidad del oficio que negó la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo.

En consecuencia, el acto que resolvió el recurso de reconsideración fue “resuelto” vencido el término señalado en el artículo 732 del estatuto tributario, por lo que se configura el supuesto de hecho previsto en el artículo 734 ib., es decir, la ocurrencia del silencio de la administración frente al recurso gubernativo interpuesto y en consecuencia, el recurso de reconsideración interpuesto contra los actos de asignación de la contribución de valorización se entiende fallado a favor de la demandante quien lo interpuso y así, se declarará.

Como consecuencia de lo anterior, se declarará la nulidad de las resoluciones VA-001 y 6 del 30 de noviembre de 2007 en cuanto le fijaron la contribución de valorización a la demandante, de la Resolución 19852 de fecha 13 de enero de 2009 y del oficio IDU23465 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009.

A título de restablecimiento del derecho, se declarará que la demandante no está obligada al pago de ninguna suma por concepto de contribución de valorización fijada en las resoluciones anuladas y, en consecuencia, se ordenará la devolución de la suma de $ 269.814.481 que pagó la actora por concepto de la contribución de valorización exigida por la administración, según recibo que se adjuntó a la demanda, con sello de recibido con pago en el banco de fecha 28 de enero de 2008, respecto del predio ubicado en la dirección AK 68 80 39, matrícula inmobiliaria 1463053(40).

Debe precisarse que aunque en la demanda se solicitó en el acápite de las pretensiones la devolución de $ 229.342.300, se observa que tal situación no impide tener en cuenta el valor probado con el respectivo recibo de pago, máxime cuando la demandada no discutió dicha prueba(41).

Adicionalmente, conforme a lo solicitado por la demandante se ordenará la devolución con intereses pero los previstos en el artículo 863 estatuto tributario(42) por ser los aplicables al asunto aquí debatido y no los establecidos en el artículo 178 de Código Contencioso Administrativo, como fue solicitado en la demanda.

Se advierte que la demandante en el derecho de petición que presentó para el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, también solicitó la devolución de lo pagado por concepto de contribución de valorización(43), la cual fue negada porque la administración no reconoció los efectos del silencio administrativo positivo que, mediante esta sentencia, se reconocen.

En esas condiciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 863 del estatuto tributario, procede ordenar la devolución de la suma pagada por contribución de valorización junto con los intereses corrientes desde la fecha de notificación del oficio IDU-23465 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009(44), mediante la cual se negó la petición de reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo solicitado por la demandante y de la devolución del valor pagado por concepto de la contribución de valorización, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

Adicionalmente, se reconocen intereses moratorios a partir del día siguiente de la ejecutoria de esta sentencia y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación del valor a devolver.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 6 de agosto de 2010, objeto de apelación; y, en su lugar,

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 19852 del 13 de enero de 2009 y del oficio IDU23465 STJE-6100 del 31 de marzo de 2009 del subdirector técnico legal del Instituto de Desarrollo Urbano.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE la nulidad del numeral 6769 de la Resolución VA-001 del 30 de noviembre de 2007 y del numeral 957626 de la Resolución VA 006 del 30 de noviembre de 2007, en cuanto asignaron la contribución de valorización al sujeto pasivo 005403230900000000, dirección AK 68 90 39, CHIP AAA0157USTD, folio de matrícula 1463053.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la sociedad Sodimac S.A. no tiene que pagar suma alguna por concepto de las resoluciones VA-001 y 6 del 30 de noviembre de 2007. En consecuencia, ORDÉNASE al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU devolver a Sodimac S.A. la suma de doscientos sesenta y nueve millones ochocientos catorce mil cuatrocientos ochenta y uno ($ 269.814.481), junto con los intereses corrientes y moratorios en la forma señalada en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

(9) Fls. 2 y 3, cdno. a.

(10) Sentencia de 19 de enero de 2012, Exp. 17578, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(11) Sentencia del 29 de octubre de 2009, Exp. 16482, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(12) Acuerdo 7 de 1987, art. 77. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que ponga fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. 3. El de queja cuando se rechace el de apelación. (….) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directamente o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.

(13) Artículo 5º de la Ley 57 de 1987 “las disposiciones relativas a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (C.C., art. 10).

(14) Acuerdo 7 de 1987. Artículo 87. Silencio administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º, no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.

(15) L. 153 de 1887, art. 2º. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.

(16) L. 153 de 1887, art. 3º. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.

(17) Debe resaltarse que la norma incluso sustrae expresamente la contribución del Acuerdo 31 de 1992, de la aplicación del Decreto 807 de 1993, aspecto que no realizó frente a la contribución de valorización.

(18) Sentencia del 26 de julio de 2012, Exp. 18380, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(19) El Decreto 401 de 1999 modificó esta disposición, en el sentido de incluir el artículo 734 del estatuto tributario en la remisión que hace.

(20) Este parágrafo fue anulado mediante sentencia del 26 de julio de 2012, Exp. 18380, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(21) Ibídem.

(22) C.P. art. 317. “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.

(23) C.P. art. 338. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

(24) D.L. 1421/93 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital (…)”, art. 12. “Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley: (…)

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

10. Dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadana (…)”.

(25) D.L. 1421/93, art. 157. “Valorización. Corresponde al concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

PAR.—Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorizase al gobierno distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarias al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago”.

(26) D. 1604/66 “por el cual se dictan normas sobre valorización”. Art. 15. “Los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio. Por su parte, en cuanto a contribuciones nacionales de valorización, el Gobierno Nacional, al reglamentar este decreto fijará tales recursos y el procedimiento correspondiente”.

(27) D. 1333/86, Código de Régimen Municipal. Art. 242. “Los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio”.

(28) En el anexo 1, que hace parte del acuerdo, se incluye el listado general de obras (fls. 6 a 9, cdno. a.).

(29) A. 180/05, art. 4º, parágrafo 2º.

(30) E.T., art 732. Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.

(31) E.T., art. 733. Suspensión del término para resolver. Cuando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si esta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio.

(32) Cfr. fl. 245, cdno. a.

(33) E.T., art. 722. Requisitos del recurso de reconsideración y reposición. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos:

a. Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal.

c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificará la actuación del agente dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del auto de admisión del recurso; si no hubiere ratificación se entenderá que el recurso no se presentó en debida forma y se revocará el auto admisorio.

Para estos efectos, únicamente los abogados podrán actuar como agentes oficiosos.

d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidación privada, cuando el recurso se interponga contra una liquidación de revisión o de corrección aritmética.

(34) Cfr. fl. 263, cdno. a.

(35) Sentencia del 23 de junio del 2000, Exp. 10070, C.P. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, Exp. 13829, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(36) Sentencia del 12 de abril de 2007, Exp. 15532, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(37) Sentencia del 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(38) Sentencias de 7 de junio de 2012, Exp. 18163 y de 5 de julio de 2012, Exp. 18498, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 19 de enero de 2012, Exp. 17578 y de 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, M.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 19 de mayo de 2011, Exp. 17434, M.P. Carme Teresa Ortiz de Rodríguez, de 27 de agosto de 2009, Exp. 16342, M.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas, de 10 de septiembre de 2009, Exp. 17277, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, entre muchas otras.

(39) C.C., art. 67. Plazos. “Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.

El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos (…)”.

(40) Folio 44.

(41) En todo caso se advierte que en el acápite de la cuantía, la demandante la determinó en el valor pagado con el recibo que se adjuntó.

(42) Aplicable por remisión expresa de los artículos 155 y 154 del Decreto 807 de 1993.

(43) En la solicitud presentada por la actora para que se reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo, la demandante también pidió la devolución del valor pagado por contribución de valorización (fl. 46).

(44) Fl. 273, cdno. a.