Sentencia 2009-00128/20104 de marzo 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicado: 150012331000200900128 01 (20104)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Acción: Simple nulidad

Demandante: Pedro Pablo Salas Hernández

Demandada: Municipio de Tunja

Asunto: Impuesto sobre el servicio de alumbrado público

FALLO

Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 29 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del Acuerdo 29 de 1998, que estableció la tarifa del impuesto de alumbrado público en el municipio de Tunja. Para tal efecto, debe determinar:

i) Si el concejo municipal de Tunja tenía competencia para establecer el impuesto de alumbrado público y los elementos de la obligación tributaria.

ii) Si la base gravable y la tarifa determinadas en el “15% del consumo real facturado” se relacionan con el hecho generador del impuesto de alumbrado público.

2. Potestad impositiva de las entidades territoriales.

2.1. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009(1), en la que se acogió la tesis expuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia C-504 de 2002, que sostiene que los concejos municipales tienen plenas facultades para determinar los elementos de los tributos.

A su vez, ha precisado que la mencionada competencia, no es ilimitada, en tanto la facultad creadora del tributo está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los hubiere fijado directamente.

2.2. El literal d) de la Ley 97 de 1913(2) y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 autorizaron a los municipios para crear, en sus jurisdicciones, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Así, el legislador determinó el hecho imponible o presupuesto económico de la obligación tributaria, que no es otro que el servicio de alumbrado público, que ha sido definido en la Resolución CREG 043 de 1995(3) y en el Decreto 2424 de 2006(4).

2.3. En ese entendido, la facultad impositiva de los municipios para establecer el impuesto sobre el servicio de alumbrado público debe desarrollarse siguiendo los lineamientos consagrados en la ley, que exigen que el sujeto activo sean los municipios y, el hecho imponible lo constituya el servicio de alumbrado público.

2.4. En esta ocasión debe ratificarse el criterio expuesto y, con fundamento en el mismo, se concluye que el concejo municipal de Tunja, al expedir el acuerdo acusado, en el que estableció el impuesto de alumbrado público y la tarifa del tributo, no excedió las facultades constitucionales conferidas a los municipios en materia tributaria.

3. Base gravable y tarifa del impuesto de alumbrado público.

3.1. Según la parte demandante, el acuerdo demandado estableció la base gravable y la tarifa sobre el 15% del consumo de energía de cada usuario, no obstante que este es un parámetro ajeno a la prestación del servicio, en tanto el alumbrado público se presta con relación a los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación.

Sostuvo que en los antecedentes administrativos del acuerdo municipal demandado no existe un estudio que faculte y respalde de forma técnica, el cobro que hace el municipio a los habitantes por el servicio de alumbrado público. Además, la fijación de una tarifa única genera desigualdad y, conduce a que el municipio de Tunja cobre un valor mayor al del servicio prestado.

3.2. La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(5).

Ante todo, la base gravable muestra el resultado de una serie de procesos jurídicos en cuanto parte de la identificación del hecho generador, y económicos, porque permiten tratar valores con los que pueden cuantificarse cifras generalmente monetarias o, se repite, la magnitud del hecho gravado.

Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación(6).

3.3. Ahora bien, sobre la base gravable se aplica la tarifa como elemento que permite calcular la cuota con la que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas.

En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable).

3.4. Contrario a lo señalado por el apelante, la Sala considera que la energía eléctrica puede ser uno de los referentes idóneos para establecer la base gravable y la tarifa del impuesto, por corresponder a una dimensión propia o ínsita en el hecho imponible del mismo, toda vez que el servicio de alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución(7).

3.5. A su vez, la Corte Constitucional ha señalado(8) que el servicio de alumbrado público es conexo al de energía eléctrica en tanto se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía. De tal forma que en la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, con el fin de prestar el servicio de alumbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía eléctrica.

3.6. Es por eso que el sujeto pasivo del impuesto, el nacimiento de la obligación tributaria (causación) y la magnitud del impuesto (base gravable y tarifa) coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que se le formula a ese usuario y con la cantidad de kv que consume(9).

3.7. En cuanto a la violación del derecho fundamental a la igualdad, se debe precisar que la Corte Constitucional ha señalado que en materia fiscal constituye “un claro límite formal y material del poder tributario estatal y, por consiguiente las reglas que en él se inspiran se orientan decididamente a poner coto a la arbitrariedad y la desmesura (...). La tributación tiene que reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la sociedad, de modo que el deber fiscal, expresión de la solidaridad social, tome en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional”(10).

En el caso concreto, la base gravable y la tarifa establecida en el 15% del consumo de energía eléctrica permite determinar la capacidad contributiva del potencial usuario y guarda proporcionalidad con el beneficio recibido por la prestación del servicio. Por consiguiente, no se vulnera el derecho a la igualdad.

En efecto, resulta razonable que el municipio haya optado por establecer un porcentaje fijo, pero variable en consideración del tipo de usuario y al consumo de energía eléctrica, puesto que este último consulta las diferentes condiciones socioeconómicas de los sujetos pasivos del tributo y garantiza que el pago del impuesto se realice según la capacidad económica de cada contribuyente.

3.9. Con relación a la vulneración de los artículos 9º y 10 del Decreto 2424 de 2006, se hacen las siguientes precisiones:

3.9.1. El artículo 9º del Decreto 2424 de 2006, por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público, exige que la remuneración de los prestadores del servicio debe estar basada en costos eficientes.

A su vez, el artículo 10 ibídem, asignó a la CREG la función de establecer una metodología para la determinación de los costos máximos que deben aplicar los municipios para remunerar a los prestadores del servicio.

Por su parte, el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución CREG 43 de 1995 señaló que los municipios no pueden recuperar de los usuarios más de lo que pagan por el servicio, incluida la expansión y mantenimiento.

3.9.2. Bajo esa perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el artículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad territorial(11).

3.9.3. Nótese que en esas normativas no se exige que los municipios realicen estudios previos al establecimiento del impuesto de alumbrado público, sino que el pago del servicio debe ser proporcional al costo del mismo.

3.9.4. Por consiguiente, el hecho de que el municipio no hubiere efectuado estudios técnicos no conduce a considerar que el cobro del impuesto ordenado por el Acuerdo 29 de 1998 no observara lo dispuesto en la mencionada norma, pues, como se expuso, la base gravable y la tarifa fueron determinadas de acuerdo con el beneficio que se percibe con el servicio.

3.9.5. Por lo demás, la demandante no suministró explicaciones ni pruebas idóneas para cuestionar las bases y las tarifas dispuestas, ni demostró que las mismas no hubieran consultado la capacidad económica de los sujetos pasivos afectados por las mismas. Es claro que tal actividad probatoria resultaba inherente al derecho de acción de quien acude al aparato judicial para desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a las disposiciones acusadas.

4. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 29 de noviembre de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

1 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16544.

2 La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley.

3 ART. 1º—DEFINICIONES. (...).
SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO: Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.

4 ART. 2º—Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.

5 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.

6 PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, Pág. 386.

7 Sentencia del 26 de enero de 2012, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 18629.

8 Sentencia C-035 de 2003.

9 En ese sentido se pronunció esta Sala en sentencia del 11 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16667.

10 Sentencia C-183 de 1998.

11 Sentencia del 15 de noviembre de 2012, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 18440.