Sentencia 2009-00129 de abril 16 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2009 00129 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actores: Rigoberto de Jesús Jiménez y otros

Acción: Nulidad

Bogotá, D.C., dieciséis de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

IV.1. Norma demandada

Las disposiciones demandadas del Decreto 1290 de 2008 son del siguiente tenor:

“DECRETO 1290 DE 2008

(Abril 22)

Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 189-11 de la Carta Política; los artículos 1º, 3º, 15, y 16 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006; el inciso final del parágrafo del artículo 54 y el numeral 56.3 del artículo 55 de la Ley 975 de 2005, y

CONSIDERANDO:

Que según el artículo 2º de la Carta Fundamental son fines del Estado “... garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan...”;

Que la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica, en su artículo 2º dice: “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1º no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”;

Que el Congreso de la República expidió la Ley 975 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”;

Que la Ley 975 de 2005 tiene como objeto facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley y garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación;

Que el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 975 señala que: “La interpretación y aplicación de las disposiciones previstas en esta ley deberán realizarse de conformidad con las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados por Colombia. La incorporación de algunas disposiciones internacionales en la presente ley, no debe entenderse como la negación de otras normas internacionales que regulan esta misma materia”;

Que el artículo 5º de la Ley 975 de 2005, define como víctimas a quienes hubieren sufrido daños directos de manera individual o colectiva, como “consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por grupos armados organizados al margen de la ley”, “tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales” y “al cónyuge, compañero o compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”;

Que la Corte Constitucional en su Sentencia C-370 de 2006 condicionó los incisos 2º y 5º del artículo 5º de la Ley 975 de 2005 “... en el entendido que la presunción allí establecida no excluye como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al margen de la ley”;

Que el artículo 8º de la Ley 975 señala: “El derecho de las víctimas a la reparación comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición de las conductas”;

Que de acuerdo con el inciso 1º del artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, “se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997”.

Que el inciso 2º del artículo 42 de la Ley 975 del 25 de julio de 2005 de Justicia y Paz dispone: “igualmente, cuando no se haya logrado individualizar al sujeto activo pero se compruebe el daño y el nexo causal con las actividades del Grupo Armado Ilegal Beneficiario por las disposiciones de la presente ley, el Tribunal directamente o por remisión de la Unidad de Fiscalía, ordenará la reparación a cargo del Fondo de Reparación”,

Que el artículo 44 de la Ley 975 de 2005 señala: “la reparación de las víctimas de la que trata la presente ley comporta los deberes de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción”;

Que el inciso 1º del artículo 45 de la Ley 975 de 2005 dispone: “las víctimas de los grupos armados al margen de la ley pueden obtener reparación acudiendo al Tribunal Superior de Distrito Judicial, en relación con los hechos que sean de su conocimiento”;

Que el inciso 1º del artículo 16 del Decreto 3391 de 2006 establece: “Mecanismos para la Reparación de las Víctimas. Las víctimas de los delitos cometidos por los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley a quienes se aplique la Ley 975 de 2005, tienen derecho a la reparación del daño sufrido. La reparación comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición, y podrá tener carácter individual, colectiva o simbólica, según lo establecido en la Ley 975 de 2005. En consecuencia, el carácter integral de la reparación no se establecerá en función exclusiva de las acciones de naturaleza económica”;

Que además de la reparación judicial establecida en la Ley 975 del 25 de julio de 2005 de Justicia y Paz, es viable que el Estado, dentro del principio de solidaridad y la obligación residual de reparar pueda establecer un procedimiento administrativo para reparar de manera anticipada a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, sin perjuicio de la obligación de hacerlo que tienen los victimarios y el derecho de repetición del Estado contra estos;

Que el inciso final del parágrafo del artículo 54 de la Ley 975 de 2005 faculta al Gobierno para reglamentar el funcionamiento del Fondo para la Reparación de las Víctimas;

Que el artículo 55 de la Ley 975 de 2005 establece que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, a través del fondo de que trata la citada ley, tendrá entre sus funciones la de (...): “56.3 Adelantar otras acciones de reparación cuando a ello haya lugar”;

Que para garantizar el derecho de las víctimas a obtener reparación debe tenerse en cuenta las reglas previstas por los instrumentos internacionales que establecen varios principios fundamentales, a saber:

La reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño sufrido.

Cuando el responsable de la violación no pueda o no quiera cumplir con sus obligaciones, los Estados deben esforzarse por resarcir a la víctima.

Cuando el Estado haya resarcido a la víctima por una violación que no le sea imputable, quien la haya cometido deberá compensar al Estado;

Que en la Sentencia C-370 de 2006, la honorable Corte Constitucional señaló: “Así, los primeros obligados a reparar son los perpetradores de los delitos, en subsidio y en virtud del principio de solidaridad, el grupo específico al que pertenezcan los perpetradores. Antes de acudir a recursos del Estado para la reparación de las víctimas, debe exigirse a los perpetradores de los delitos, o al bloque o frente al que pertenecieron, que respondan con su propio patrimonio por los daños ocasionados a las víctimas de los delitos”. Además, que “El Estado ingresa en esta secuencia solo en un papel residual para dar una cobertura a los derechos de las víctimas, en especial a aquellas que no cuentan con una decisión judicial que fije el monto de la indemnización al que tienen derecho (inciso 2º del artículo 42 de la Ley 975 de 2005) y ante la eventualidad de que los recursos de los perpetradores sean insuficientes” (6.2.4.4.11 de la sentencia);

Que la Ley 975 de 2005 se refiere a la adopción de medidas integrales de justicia, verdad, reparación, garantías de no repetición y de reconciliación, según las cuales, las instituciones con competencias en ello, deben contribuir a este proceso. En tal sentido, este decreto quiere coadyuvar a propiciar un camino que abra actuales y futuras medidas que ayuden a garantizar una política de reparación integral a las víctimas según los valores y derechos que aparecen en la Ley 975, y que antes han sido mencionados;

Que es necesario incentivar y propiciar políticas que ayuden y fomenten la reconciliación nacional entre colombianos y colombianas con aquellos que sufrieron la violencia y de la sociedad consigo misma, y con los valores de libertad, derechos y democracia;

Que el programa que se crea en el presente decreto constituye uno de los componentes del Plan Nacional de Reparaciones que lidera la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, con el cual no se agotan las posibilidades de reparación por otros conceptos en beneficio de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley;

Que el presente programa constituye uno de los componentes del Plan Nacional de Reparaciones que la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación está elaborando y, por tanto, representa el inicio del proceso de reparación integral a las víctimas;

Que el presente programa no pretende agotar por completo las posibilidades de reparación por otros conceptos en beneficio de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley;

Que el Gobierno estima conveniente crear un programa para la reparación administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, con fundamento en el principio de solidaridad con las víctimas;

Que se hace necesario crear las condiciones propicias para que las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley participen como ciudadanos de manera activa en la recuperación y el ejercicio pleno de sus derechos sociales, culturales, económicos y políticos en la reconstrucción del tejido social y la reinstitucionalización del Estado colombiano.

DECRETA:

CAPITULO I

Programa de Reparación Individual por vía Administrativa - Principios rectores y definiciones

ART. 1º—Creación del programa. Créase un Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley, el cual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social. Este programa tiene por objeto conceder un conjunto de medidas de reparaciones individuales a favor de las personas que con anterioridad a la expedición del presente decreto hubieren sufrido violación en sus derechos fundamentales por acción de los grupos armados organizados al margen de la ley a los que se refiere el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 975 de 2005.

ART. 2º—Definiciones. Para los efectos del presente programa se adoptan las siguientes definiciones:

Reparación individual administrativa. De acuerdo con el principio de solidaridad, se entiende por reparación individual administrativa el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconozca a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley; sin perjuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad subsidiaria o residual del Estado.

Derechos cubiertos por el programa. El presente programa comprende los siguientes derechos fundamentales que hubieren sido objeto de violación:

a) Vida;

b) Integridad física;

c) Salud física y mental;

d) Libertad individual;

e) Libertad sexual.

Clases de violaciones. Para los efectos de la reparación de que trata el presente decreto, se tendrán en cuenta los tipos de victimización o hechos previstos en el artículo 5º del presente decreto como conductas violatorias de los derechos fundamentales.

Víctimas. Se entiende que tienen la condición de víctimas las personas a las que se refieren el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y el artículo 5º de la Ley 975 de 2005.

Destinatarios o beneficiarios. Se consideran destinatarios o beneficiarios del presente programa las personas que hubieren sufrido daño directo como consecuencia de la violación de sus derechos fundamentales por acción de los grupos armados organizados al margen de la ley.

Cuando a la víctima se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida, tendrán esa condición el cónyuge o compañero o compañera permanente o el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa o aquellos que dependían económicamente de la misma.

Perpetradores o victimarios. Se entiende por perpetradores o victimarios, a los integrantes de los grupos armados organizados al margen de la ley de que trata la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, con independencia de que se les identifique, aprehenda, procese o condene, y sin consideración a la relación familiar existente entre el autor y la víctima.

Fondo para la Reparación de las Víctimas. El Fondo para la Reparación de las Víctimas al que se refiere este decreto, es la cuenta especial sin personería jurídica, adscrito a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, y cuyo ordenador del gasto es el Director General de Acción Social.

Violaciones no incluidas. Los delitos contra la propiedad, el patrimonio y las violaciones colectivas o atribuibles a agentes del Estado, no están incluidos en el presente programa y serán regulados por las normas aplicables en estas materias.

ART. 3º—Principios rectores. El Programa para la Reparación Administrativa de las Víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, además de lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, se regirá por los siguientes principios:

Autonomía. El Comité de Reparaciones Administrativas gozará de autonomía para evaluar los elementos que sirvan para acreditar la condición de víctima y para decidir sobre el contenido y alcance de las peticiones de reparación presentadas por ellas. En consecuencia, tendrá la libre valoración de los medios de convicción que le sirvan de fundamento para tomar sus decisiones.

Colaboración armónica. Las entidades del Estado responsables de la aplicación del presente programa, trabajarán de manera armónica y articulada para el cumplimiento de los fines aquí previstos, sin perjuicio de su autonomía e independencia.

Igualdad. Las medidas reparatorias de indemnización solidaria previstas en este programa, se reconocerán y pagarán de acuerdo con los tipos de victimización establecidos en el presente decreto.

Enfoque diferencial. Las medidas de reparación administrativa individual tendrán un enfoque diferencial, salvo la de indemnización solidaria.

Voluntariedad. La solicitud y aceptación de la reparación individual por la vía administrativa es voluntaria.

Prohibición de doble reparación. Ninguna víctima podrá recibir una doble reparación económica por el mismo concepto o violación, con cargo a los recursos del Estado.

Solidaridad. La reparación individual por la vía administrativa de que trata el presente programa, se fundamenta en el principio de solidaridad del Estado con las víctimas.

Gratuidad. Las actuaciones, procedimientos y formularios de todas las entidades públicas y personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que intervienen en la aplicación del presente programa, serán gratuitas.

La medida de reparación económica será entregada en forma directa a la víctima o al beneficiario asegurando la gratuidad en el trámite, para que los destinatarios la reciban en su totalidad.

Buena fe y favorabilidad. En la ejecución del presente programa, las disposiciones se interpretarán teniendo en cuenta la presunción de buena fe y el principio de favorabilidad en beneficio de los destinatarios.

Gradualidad. El presente programa se implementará en forma gradual, teniendo en cuenta el orden de radicación de las solicitudes y las disponibilidades fiscales, salvo lo que al respecto decida en casos especiales el Comité de Reparaciones Administrativas, de manera motivada, en razón del grado de vulnerabilidad de las víctimas y la gravedad de los hechos.

Reconocimiento y dignidad. Todas las actuaciones de las entidades públicas, procedimientos y medidas que se adopten en la implementación del presente programa, tienen el fin de reconocer y dignificar a las víctimas y a los beneficiarios de estas.

(...).

Artículo 5º. Indemnización solidaria. El Estado reconocerá y pagará directamente a las víctimas, o a los beneficiarios de que trata el presente decreto, a título de indemnización solidaria, de acuerdo con los derechos fundamentales violados, las siguientes sumas de dinero:

• Homicidio, Desaparición Forzada y Secuestro:

Cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.

• Lesiones Personales y Psicológicas que Produzcan Incapacidad Permanente:

Hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.

• Lesiones Personales y Psicológicas que no causen Incapacidad Permanente:

Hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.

• Tortura:

Treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.

• Delitos contra la Libertad e Integridad Sexual:

Treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.

• Reclutamiento Ilegal de Menores:

Treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.

• Desplazamiento Forzado:

Hasta veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales.

PAR. 1º—Los montos de indemnización solidaria previstos en salarios mínimos mensuales legales, serán los vigentes al momento del pago.

PAR. 2º—En caso de concurrir varias personas con derecho a la reparación, el monto de la indemnización solidaria se distribuirá así:

1. Una suma equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor previsto para la respectiva violación para el cónyuge o compañero(a) permanente, y el otro cincuenta por ciento (50%) para los hijos.

2. A falta de cónyuge o compañero(a) permanente, el cincuenta por ciento (50%) para los hijos, y el otro cincuenta por ciento (50%) para los padres.

3. A falta de cónyuge o compañero (a) permanente e hijos, cincuenta por ciento (50%) para los padres y el otro cincuenta por ciento (50%) distribuido en partes iguales entre los hermanos y demás familiares que dependieren económicamente de la víctima directa.

4. A falta de cónyuge o compañero (a) permanente, hijos y padres, se distribuirá el valor de la indemnización solidaria en partes iguales entre los hermanos y demás familiares que dependieren económicamente de la víctima directa.

5. Cuando la víctima directa era soltera y fue abandonada por sus padres en la niñez, se reconocerá el monto total de la reparación al pariente más cercano que hubiere asumido los gastos de crianza y manutención, siempre que demuestre el parentesco y la dependencia económica.

PAR. 3º—Del valor de la indemnización solidaria se descontarán las sumas de dinero que la víctima haya recibido de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, o de otra entidad del Estado que constituya reparación.

PAR. 4º—En caso de que respecto a la misma víctima concurra más de una violación, tendrá derecho a que estas se acumulen hasta un tope no mayor de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales.

En caso de que un beneficiario pueda solicitar indemnización por varias víctimas, tendrá derecho a la indemnización solidaria por cada una de ellas.

PAR. 5º—La indemnización solidaria prevista en el presente artículo para quienes hayan sido víctimas del delito de desplazamiento forzado, se entregará por núcleo familiar, y se reconocerá y pagará a través de Fonvivienda, con bolsa preferencial, con la posibilidad de acceder al mismo en cualquier parte del territorio nacional para vivienda nueva o usada, con prioridad en el tiempo frente al programa de interés social, atendiendo por lo menos un cupo anual de treinta mil familias, y se reconocerá a quienes no hubieren sido incluidos en anteriores programas por la misma causa.

PAR. 6º—La población desplazada tendrá derecho a las medidas de reparación por las otras violaciones de que fueren víctimas, sin exceder los topes previstos en el presente decreto.

(...).

ART. 10.—Programas para el cumplimiento de las medidas de reparación. Para la implementación de las medidas de reparación, se tendrán en cuenta, en cuanto fueren compatibles, los programas de los diferentes organismos del Estado.

Los organismos del Estado informarán a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, en forma individual, sobre las medidas de reparación otorgadas, indicando la descripción de las medidas y el beneficiario de las mismas.

(...).

ART. 14.—Gradualidad de las indemnizaciones. Las indemnizaciones a que se refiere el presente decreto se ejecutarán por periodos anuales a más tardar dentro de los diez (10) años siguientes a la fecha de la respectiva aprobación por parte del Comité de Reparaciones Administrativas.

(...).

ART. 16.—Composición del Comité de Reparaciones Administrativas. El Comité de Reparaciones Administrativas estará integrado por los siguientes miembros de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación:

a) El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado, quien lo preside;

b) El Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social o su delegado, quien hará las veces de Secretario Técnico;

c) El Presidente de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación o su delegado;

d) Un miembro de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación en representación de las víctimas, elegido por este organismo, cuya representación será indelegable.

PAR. 1º—Las decisiones del Comité de Reparaciones Administrativas serán adoptadas por mayoría simple, constarán en actas y serán firmadas por el Presidente y el Secretario Técnico, y contra las mismas únicamente procederá el recurso de reposición.

PAR. 2º—El Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Nación, o sus delegados, cuando lo consideren pertinente, podrán asistir con voz pero sin voto a las deliberaciones del Comité de Reparaciones Administrativas

PAR. 3º—Para ejercer la veeduría al presente programa, se podrá, en criterio de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, invitar a algún organismo de reconocida solvencia nacional o internacional, en cuyo caso podrá intervenir en todo momento en su implementación y seguimiento.

(...).

Artículo 19. Secretaría técnica. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, será la entidad encargada de recibir y tramitar las solicitudes de reparación; presentar al Comité de Reparaciones Administrativas el estudio técnico sobre la acreditación de la calidad de víctimas de los solicitantes, y ejecutar las medidas de reparación que se recomienden en cada caso.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, cuando lo considere necesario, suscribirá los convenios con las entidades públicas o privadas para la aplicación e implementación de las medidas de reparación.

(...).

ART. 23.—Acreditación de la calidad de víctima. A partir del recibo de la solicitud, la identificación de la verificación de la información suministrada por las víctimas o los beneficiarios y su acreditación, estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—, someterá a la aprobación del Comité de Reparaciones Administrativas la decisión y las medidas de reparación que se recomienden en cada caso, junto con el informe sobre las fuentes que fueron tenidas en cuenta para la verificación de la solicitud.

ART. 24.—Criterios para reconocer la calidad de víctima. Corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social- a copiar la información y documentación necesaria para el reconocimiento del solicitante como víctima de los grupos armados organizados al margen de la ley.

Esta información tendrá por objeto allegar elementos de juicio sobre la veracidad de la afectación de sus derechos fundamentales, para lo cual se tendrán en cuenta alguno o algunos de los siguientes criterios:

• La presencia de las víctimas en el lugar y el momento en que ocurrieron los hechos.

• La presentación de denuncia, o puesta en conocimiento de los hechos ante cualquier autoridad judicial, administrativa o de policía, dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.

• La situación de orden público en el momento y lugar donde ocurrieron los hechos.

• La presencia de grupos armados organizados al margen de la ley en el lugar de los hechos.

• La inclusión de las víctimas en los informes de prensa, radio, televisión o cualquier otro medio de comunicación que hubiera dado cuenta de los hechos.

• La inclusión de las víctimas en los informes de Policía o de los organismos de inteligencia del Estado relacionados con los hechos.

• La inclusión de las víctimas en los informes que reposen ante organismos internacionales.

• El riesgo a que estuvieron expuestas las víctimas por sus vínculos profesionales, laborales, sociales, religiosos, políticos, gremiales, o de cualquier otro tipo.

• Las modalidades y circunstancias del hecho.

• La amistad o enemistad de las víctimas o sus familiares con alguno o algunos de los integrantes de los grupos armados organizados al margen de la ley.

• Las condiciones personales de las víctimas relacionadas con la edad, el género y ocupación.

• Haber ocurrido el hecho por medio de una mina antipersona.

• La inclusión de las víctimas en algunas de las siguientes bases de datos: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social; Fiscalía General de la Nación; Procuraduría General de la Nación; Defensoría del Pueblo; Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia; Ministerio de la Protección Social; Policía Nacional; Departamento Administrativo de Seguridad; Fuerza Pública; Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación; Organización Internacional para las Migraciones; Programa de la Vicepresidencia de la República de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y el Programa Presidencial para la Acción Integral contra las Minas Antipersonas.

PAR.—La enumeración que se hace en el presente artículo es meramente enunciativa”.

IV.2. El caso concreto

IV.2.1. Observa la Sala que la norma demandada fue derogada expresamente por el artículo 297 del Decreto 4800 de 2011 no obstante lo cual procederá a evaluar la legalidad de aquella por los efectos que hubiere podido producir durante su vigencia.

IV.2.2. En cuanto a excepciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala considera que las mismas no son de esa naturaleza, pues envuelven la defensa del acto acusado y, por lo tanto, es procedente un análisis de fondo, en tanto no contienen motivos extintivos, modificativos o impeditivos de la acción.

IV.2.3. La parte demandante acusa los artículos 1º, 2º, 5º, (parágrafos 3º y 5º), 10, 14, 16 (parágrafo 2º), 19, 23 y 24 del Decreto 1290 de 2008, por considerar, básicamente, que quebrantan en diferentes formas los derechos de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley.

IV.2.4. El Decreto 1290 de 2008 se funda en los artículos 1º, 3º, 15, y 16 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006; el inciso final del parágrafo del artículo 54 y el numeral 56.3 del artículo 55 de la Ley 975 de 2005, los cuales, como estaban vigentes al momento de su expedición, previeron:

“Ley 418 de 1997

(Diciembre 26)

Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.

ART. 1º—Prorrogado por el término de cuatro (4) años, la vigencia de este artículo por la Ley 1738 de 2014, artículo 1º, por la Ley 1421 de 2010, artículo 1º y por la Ley 1106 de 2006, artículo 1º. Las normas consagradas en la presente ley tienen por objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia.

ART. 3º—Prorrogado por el término de cuatro (4) años, la vigencia de este artículo por la Ley 1738 de 2014, artículo 1º, por la Ley 1421 de 2010, artículo 1º y por la Ley 1106 de 2006, artículo 1º. El Estado propenderá por el establecimiento de un orden social justo que asegure la convivencia pacífica, la protección de los derechos y libertades de los individuos y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer a todos de las mismas oportunidades para su adecuado desenvolvimiento, el de su familia y su grupo social.

ART. 15—Modificado por la Ley 782 de 2002, artículo 6º. Para los efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

Así mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades.

ART. 16.—Modificado por la Ley 782 de 2002, artículo 7º. En desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria, entendida por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15. Esta ayuda humanitaria será prestada por las entidades públicas así: Por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el efecto señale su Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas señaladas en la presente ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.

PAR. 1º—En caso fuerza mayor o caso fortuito que impidan a la víctima presentar oportunamente la solicitud, el término a que se refiere la presente disposición debe contarse a partir del momento en que cesen los hechos motivo de tal impedimento.

PAR. 2º—El Gobierno Nacional apropiará los recursos necesarios en el Presupuesto General de la Nación —Red de Solidaridad Social—, con el objeto de prestar asistencia humanitaria, conforme a los fines previstos en la presente ley.

PAR. 3º—La ayuda humanitaria será entregada por la Red de Solidaridad Social en forma directa, asegurando la gratuidad en el trámite, para que los beneficiarios la reciban en su totalidad.

PAR. 4º—Los beneficios de contenido económico que se otorguen a los desplazados se regirán por la Ley 387 de 1997”.

“Ley 975 de 2005

(Julio 25)

Lexbase

Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.

ART. 54.—Fondo para la Reparación de las Víctimas. Créase el Fondo para la Reparación de las Víctimas, como una cuenta especial sin personería jurídica, cuyo ordenador del gasto será el Director de la Red de Solidaridad Social. Los recursos del Fondo se ejecutarán conforme a las reglas del derecho privado.

El Fondo estará integrado por todos los bienes o recursos que a cualquier título se entreguen por las personas o grupos armados organizados ilegales a que se refiere la presente ley, por recursos provenientes del presupuesto nacional y donaciones en dinero o en especie, nacionales o extranjeras.

Los recursos administrados por este Fondo estarán bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República.

PAR.—Los bienes a que hacen referencia los artículos 10 y 11, se entregarán directamente al Fondo para la Reparación de las Víctimas creado por esta ley. Igual procedimiento se observará respecto de los bienes vinculados a investigaciones penales y acciones de extinción del derecho de dominio en curso al momento de la desmovilización, siempre que la conducta se haya realizado con ocasión de su pertenencia al grupo organizado al margen de la ley y con anterioridad a la vigencia de la presente ley.

El gobierno reglamentará el funcionamiento de este fondo y, en particular, lo concerniente a la reclamación y entrega de bienes respecto de terceros de buena fe.

PAR. 1º—Adicionado por la Ley 1151 de 2007, artículo 13. Sin perjuicio de las causales de inexistencia del acto o contrato a que se refiere el artículo 898 del Código de Comercio, la administradora de bienes incautados, o con extinción de dominio o comiso, o entregados para la reparación de las víctimas, podrá ordenar su enajenación o disposición cuando su naturaleza, uso o destino amenace deterioro o se imposibilite su administración.

PAR. 2º—Adicionado por la Ley 1151 de 2007, artículo 13. La Dirección Nacional de Estupefacientes, con cargo a los recursos del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado, Frisco, y la Agencia presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, con cargo a los recursos del Fondo para la Reparación de las Víctimas, podrán efectuar los gastos que sean necesarios para la protección, administración, conservación y mantenimiento de los bienes a su cargo.

PAR. 3º—Adicionado por la Ley 1151 de 2007, artículo 13. El pago de las obligaciones tributarias relacionadas con los bienes que administre la Dirección Nacional de Estupefacientes y Acción Social-Fondo para la Reparación de las Víctimas, que sean improductivos por no generar ingresos en razón a su situación o estado, se suspenderá hasta cuando ocurra alguno de los siguientes eventos:

a) La enajenación del bien o la generación de ingresos suficientes por razón de su uso;

b) La devolución al propietario en virtud de decisión judicial definitiva, en el caso de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

En los eventos previstos en los dos anteriores literales, una vez cese la suspensión, el contribuyente deberá sufragar el importe de los tributos no pagados durante la suspensión.

En todo caso, tal pago será condición necesaria para la devolución del bien al propietario en el caso previsto en el literal b).

La suspensión del pago de tributos, de que aquí se trata, no impedirá la enajenación de los bienes.

PAR. 4º—Adicionado por la Ley 1151 de 2007, artículo 13. La enajenación de los bienes sujetos a registro, se efectuará mediante acto administrativo el cual una vez inscrito en la oficina correspondiente constituirá título traslaticio de dominio suficiente.

ART. 55.—Funciones de la Red de Solidaridad Social. La Red de Solidaridad Social, a través del Fondo de que trata la presente ley, tendrá a su cargo, de acuerdo con el presupuesto asignado para el Fondo, las siguientes funciones:

56.1 Liquidar y pagar las indemnizaciones judiciales de que trata la presente ley.

56.2 Administrar el Fondo para la reparación de víctimas.

56.3 Adelantar otras acciones de reparación cuando a ello haya lugar.

56.4 Las demás que señale el reglamento”.

Los dos primeros artículos transcritos indican la finalidad de la Ley 418 de 1997, orientada a asegurar la vigencia del Estado democrático, la convivencia pacífica y la protección de los derechos y libertades de los individuos.

En el artículo 15 ibídem, el legislador definió lo que debía entenderse por víctimas de la violencia política y en el 16 el Estado reconoce el daño especial que sufren las víctimas de la violencia, por lo cual en desarrollo del principio de solidaridad, determina que las mismas recibirán asistencia humanitaria, por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hubiesen sido menoscabados.

Se dispuso igualmente que la asistencia humanitaria fuera prestada por entidades públicas asignando en especial esta función a la Red de Solidaridad Social (hoy acción social) y se previó que el Gobierno apropiaría los recursos necesarios para el cumplimiento de la misma.

Por su parte, mediante el artículo 54 de la Ley 975 de 2005, se creó el Fondo para la Reparación de las Víctimas, como una cuenta especial sin personería, integrado por todos los bienes o recursos que a cualquier título entregaran las personas o grupos armados organizados ilegales a que se refería dicha ley, por recursos provenientes del presupuesto nacional y donaciones en dinero o en especie, nacionales o extranjeras.

Asimismo, previó que el ordenador del gasto sería el Director de la Red de Solidaridad Social (hoy acción social) y que el Gobierno reglamentaría el funcionamiento del citado Fondo.

La misma Ley 975 de 2005 en el artículo 55 determinó las siguientes funciones de la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) a través del Fondo para la Reparación de las Víctimas: (i) liquidar y pagar las indemnizaciones judiciales a que se refería dicha ley; (ii) administrar el Fondo; (iii) adelantar otras acciones de reparación cuando a ello haya lugar. Y (iv) las demás que señale el reglamento.

Fueron esos entonces los fundamentos que sirvieron de base al Gobierno para expedir la normativa demandada, mediante la cual, para hacer efectivo el cumplimiento de lo establecido en las leyes antes reseñadas, se creó un programa de reparación individual por vía administrativa, se fijaron los principios rectores y las definiciones, se determinaron las clases de medidas de reparación, se organizó un comité de reparaciones, se definió el procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la reparación individual por vía administrativa y se dictaron algunas disposiciones generales.

Tomando en cuenta las disposiciones legales que sustentaron el ejercicio de la potestad reglamentaria, se analizarán los cargos presentados por la parte actora.

IV.2.5. En cuanto al argumento del actor que indica que no se podía asignar a Acción Social la función de reparar a quienes por la vía administrativa demuestren que han sido víctimas del conflicto, encuentra la Sala que, como se desprende de lo dispuesto en las Leyes 418 de 1997 y 975 de 2005, la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social, estaba plenamente facultada para realizar las funciones de reparación que le fueron encomendadas en la normativa demandada, ya que dichas normas legales se las asignaron expresamente, por lo cual no prospera el cargo.

Adicionalmente, por tratarse de una actividad de índole administrativa, realizada con base en la ley y el principio de solidaridad, no era necesario que el programa estuviera en cabeza y/o coordinado por las instituciones de la rama judicial, pues se trataba de proveer en forma pronta la reparación por los delitos más graves, sin que ello impida a las víctimas acudir a la vía judicial para obtener la reparación de los daños que se les hubiesen causado.

Cabe agregar que, el hecho que no se haya podido superar el estado de cosas inconstitucional planteado por la Corte Constitucional no constituye una razón para declarar la nulidad del acto acusado, como pretende la parte actora.

IV.2.6. En cuanto al artículo 2º del acto demandado manifestó la parte demandante, que la responsabilidad del Estado no puede ser de solidaridad, y menos establecer responsabilidad subsidiaria o residual automáticamente transformada a través de este Decreto, desconociendo que la reparación de las víctimas no depende de la voluntad estatal.

Precisó que al establecer el principio de solidaridad se vulnera lo establecido en el artículo 63 numeral primero de la Convención de Derechos Humanos y el artículo 2º de la Carta, ya que fue el Estado el que incumplió sus deberes de protección, respeto y garantía de los derechos humanos, por lo cual, considera que si no se reconoce la responsabilidad del Estado en estos casos en toda su magnitud, se está frente a una nueva victimización y por tanto frente a una nueva violación de los derechos humanos.

Encuentra la Sala que la norma demandada no está señalando que la responsabilidad del Estado sea de solidaridad.

El principio de solidaridad, se encuentra inscrito en el artículo 2º de la Constitución Política, como uno de los valores y principios fundamentales, que dan consistencia y cohesión a la Carta, entre cuyas facetas están el respeto, protección y garantía de la dignidad humana y de los derechos humanos, íntimamente ligados a la prevalencia del interés general.

Es a partir de ese principio que el artículo 2º del Decreto 1290 de 2008, aquí cuestionado, por el cual se creó el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, definió esta como un conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a otros, en este caso, a los grupos armados organizados al margen de la Ley, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad de los victimarios, pues son ellos los llamados en primer lugar a reparar a las víctimas.

Así lo previó el artículo 42 de la Ley 975 de 2005 al establecer:

“Deber general de reparar. Los miembros de los grupos armados que resulten beneficiados con las disposiciones previstas en esta ley tienen el deber de reparar a las víctimas de aquellas conductas punibles por las que fueren condenados mediante sentencia judicial.

Igualmente, cuando no se haya logrado individualizar al sujeto activo pero se compruebe el daño y el nexo causal con las actividades del Grupo Armado Ilegal Beneficiario por las disposiciones de la presente ley, el Tribunal directamente o por remisión de la Unidad de Fiscalía, ordenará la reparación a cargo del Fondo de Reparación”.

La norma transcrita, expresa claramente el deber de reparar a las víctimas que tienen tanto los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley al igual que estos, y en caso de que no se logre individualizar al sujeto activo pero se compruebe el daño y el nexo causal con las actividades del Grupo Armado Ilegal Beneficiario por las disposiciones de la citada ley, el Tribunal directamente o por remisión de la Unidad de Fiscalía, ordenará la reparación a cargo del Fondo de Reparación.

En ese sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-370 de 2006, manifestó en relación con los recursos del Fondo para la Reparación de las Víctimas, creado mediante el artículo 54 de la Ley 975 de 2005, lo siguiente:

“La satisfacción del principio de reparación exige la observancia de un orden en la afectación de los recursos que integran el fondo. Así, los primeros obligados a reparar son los perpetradores de los delitos, en subsidio y en virtud del principio de solidaridad, el grupo específico al que pertenezcan los perpetradores. Antes de acudir a recursos del Estado para la reparación de las víctimas, debe exigirse a los perpetradores de los delitos, o al bloque o frente al que pertenecieron, que respondan con su propio patrimonio por los daños ocasionados a las víctimas de los delitos. El Estado ingresa en esta secuencia solo en un papel residual para dar una cobertura a los derechos de las víctimas, en especial a aquellas que no cuentan con una decisión judicial que fije el monto de la indemnización al que tienen derecho (inciso segundo del artículo 42 de la Ley 975 de 2005) y ante la eventualidad de que los recursos de los perpetradores sean insuficientes”(1).

Lo anterior indica que el deber de reparar sigue correspondiendo a quien causa el daño, en este caso a los perpetradores de los delitos y en su defecto a los bloques o frentes a que pertenecieron. En consecuencia, el Estado solo entra a cubrir los daños en forma residual para hacer efectivos los derechos de las víctimas, en especial los de aquellas que no cuentan con una decisión judicial que fije el monto de la indemnización al que tienen derecho y ante la eventualidad de que los recursos de los perpetradores sean insuficientes.

En el presente caso, contrario a lo que afirma el demandante, la norma atacada no impone la voluntad estatal para la reparación de las víctimas, pues simplemente se limita a establecer un programa a través del cual se procuran medidas de reparación a víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley.

Bajo este prisma, la normativa demandada no pretende desconocer la responsabilidad del Estado, como afirma la parte demandante, pues no es ella la que es materia del Decreto 1290 de 2008, el cual, como se dijo busca proveer una forma de indemnización administrativa a las víctimas, que quedan en todo caso en libertad de acudir a la justicia, máxime considerando que para que se establezca una responsabilidad estatal ella debe ser demostrada, por lo cual tampoco encuentra la Sala que con las disposiciones acusadas se presente una nueva victimización y por tanto una nueva violación de los derechos humanos.

La parte demandante también considera quebrantado el artículo 63 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuyo tenor es:

“1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

2. En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”.

El artículo transcrito hace referencia a las medidas que deberá tomar la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando se decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos por la Convención, de manera que se garantice al lesionado el goce de sus derechos o libertades conculcados y la posibilidad de que se disponga, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

En el presente caso, las disposiciones demandadas en nada se oponen al artículo transcrito, pues con ellas no se impide que la persona que se sienta afectada acuda a las instancias nacionales o internacionales de administración de justicia, ni que los jueces definan la reparación correspondiente ni que la víctima tenga acceso a ella.

En consecuencia el cargo no está llamado a prosperar.

IV.2.7. En relación con los derechos no cubiertos por el programa, estimó la parte actora, restringen los derechos de las víctimas a la reparación integral pues no consideran su derecho a la protección de sus bienes patrimoniales, al trabajo, la vivienda y la alimentación quedando como subsidiarios con lo cual se vulneran los artículos 58 y 2 de la Constitución política.

Al respecto encuentra la Sala que la normativa demandada no desconoce la existencia de diversos derechos violados a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, ni, como se dijo, el derecho de las mismas a buscar su reparación por las vías legales.

Lo que el Decreto 1290 de 2008 se propone, como lo afirma en su motivación, es contribuir a la adopción de medidas que contribuyan con el proceso de justicia, verdad, reparación, garantías de no repetición y de reconciliación, sin que la precisión sobre los delitos cubiertos por el programa, contenida en el artículo 2º atacado, implique que sea la única posibilidad que tienen las víctimas para alcanzar la reparación de los daños que les hubiesen causado los grupos armados organizados al margen de la ley.

En el Decreto demandado, la parte motiva hace referencia a que el programa que allí se organiza, “constituye uno de los componentes del Plan Nacional de Reparaciones que lidera la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, con el cual no se agotan las posibilidades de reparación por otros conceptos en beneficio de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley”.

Así las cosas, los derechos cubiertos por el programa creado mediante el Decreto 1290 de 2008, buscan resarcir a las víctimas de violaciones de los derechos a la vida, la integridad física, la salud física y mental, la libertad individual, sin que ello obste para que ellas obtengan por otros medios legales el resarcimiento por otras violaciones a sus derechos.

En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.

IV.2.8. Advierte la parte actora que en la normativa demandada se desconoce de facto a quienes son víctimas por desplazamiento forzado, quienes merecen el resarcimiento de cada uno de sus derechos vulnerados, pues considera impensable que se fraccione una posible reparación frente a unos derechos y que se proponga que frente a los demás derechos vulnerados se puede tramitar por las vías legales existentes.

En este cargo considera la Sala que resulta equivocada la apreciación de la parte actora en tanto las víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho, no solo las ayudas de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, sino que pueden acudir a la reparación administrativa contemplada en el Decreto 1290 de 2008, cuando además hayan sido víctimas de las violaciones a sus derechos en el establecidas, por lo cual el cargo no prospera.

IV.2.9. No encuentra la Sala que, el hecho que algunas violaciones a los derechos humanos no estén incluidas en la normativa demandada, como los delitos contra la propiedad, el patrimonio y las violaciones colectivas o atribuibles a agentes del Estado, implique que las víctimas deban renunciar a las reparaciones que en esos casos les correspondan, pues, se reitera, pueden acudir a otros mecanismos para obtener un resarcimiento integral.

IV.2.10. En cuanto al argumento conforme al cual con la normativa demandada lo que se pretende es legalizar o mostrar las reparaciones con las ayudas que ha establecido la Ley 387 de 1997, considera la Sala que no se desconoce que los derechos de estas personas están protegidos por la Constitución y por la citada ley, pues el parágrafo 3º del artículo 5º del Decreto 1290 de 2008 es claro al precisar que las sumas que se descontarán del valor de la indemnización solidaria serán aquellas que se hayan entregado a título de reparación, lo que excluye los servicios sociales del Estado y la ayuda humanitaria(2).

La normativa demandada tampoco está fragmentando los derechos por lo cual no se quebranta el artículo 29.2 de los principios rectores de los desplazados internos conforme al cual:

“Las autoridades competentes tienen la obligación y la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan”.

Como se deriva de la norma transcrita, las disposiciones atacadas en ningún momento impiden que se preste asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se desplazaron o en su defecto para que se les pague una indemnización justa.

IV.2.11. Tampoco se vislumbra quebrantamiento alguno de las normas citadas como violadas por el hecho que en el Comité citado en el artículo 3º del Decreto 1290 de 2008, y creado por el artículo 16 ibídem, se tuvo en cuenta la intervención de un miembro de la fiscalía, la procuraduría, y la defensoría, cuya participación se permitió con voz pero sin voto.

En efecto, tal como lo señaló la parte demandada, es necesario diferenciar la actuación administrativa que se regula en la normativa demandada, de la actuación judicial, por lo cual no es de recibo la afirmación, basada además en conjeturas, que ello se hizo para coartar el derecho a participar, a opinar, a investigar a interpretar y a orientar dichas decisiones, contrariando el derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, por lo cual no se vulneran los artículos 2º, 20 y 29 de la Constitución.

Considerando que, como se dijo, la actuación administrativa difiere de la judicial, no encuentra la Sala que se concentren poderes en unos pocos funcionarios ni que se les otorguen funciones de valoración, interpretación y juzgamiento, por lo cual no se han desconocido los artículos 113, 116, 150-1 y 189-1 de la Carta, que se refieren respectivamente a las ramas del poder público, la función jurisdiccional y los organismos que la ejercen, la función del Congreso de interpretar, reformar y derogar leyes , y la facultad del Gobierno de nombrar y separar libremente a los ministros de despacho y a los directores de departamentos administrativos.

La normativa atacada, se reitera, se limita a crear un programa con un procedimiento administrativo para proporcionar una indemnización a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, lo que no implica que ella pueda considerarse una reparación que excluya la que por vía judicial puedan perseguir las víctimas, para lograr lo que considere una reparación integral.

Adicionalmente, tampoco se encuentra que el principio de autonomía plasmado en el artículo tercero demandado deje en manos de la discrecionalidad de los funcionarios determinar si los solicitantes son víctimas o no y por consiguiente, merecedores de la reparación, pues el Decreto atacado, en el Capítulo IV, consagró un procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la reparación individual por vía administrativa, que incluye la solicitud de reparación, la forma de acreditar la calidad de víctima, los criterios que debía tener en cuenta la administración para reconocer la calidad de víctima, la entrevista a los solicitantes de la reparación quienes en ese trámite podían aportar las pruebas de su condición de víctimas, las otras fuentes a que podía acudir Acción Social para respaldar su informe y recomendación de medidas de reparación.

En consecuencia, no resulta abandonada a la discrecionalidad de los funcionarios la posibilidad de reparación administrativa contemplada en el Decreto 1290 de 2008, como lo pretende la parte actora.

IV.2.12. Al atacar el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, el actor insiste en que se transgreden los derechos de las víctimas al desconocer la integralidad de sus derechos vulnerados en el marco del conflicto armado, pues lo que a su juicio se pretende, es no reconocer la reparación por todos los daños y desconocer, al aplicar pagos definidos para cada delito, la individualidad y magnitud del daño para cada persona.

Al respecto, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, la reparación administrativa contemplada en el Decreto 1290 de 2008, no niega a las víctimas la posibilidad de acudir a la vía judicial para obtener la reparación, por lo cual tampoco se quebranta el artículo 63.1 de la Convención Americana que desarrolla el principio internacional de reparación integral a las víctimas, como también se advirtió anteriormente.

No encuentra la Sala de recibo el argumento conforme al cual la normativa demandada vulnera la Ley 448 de 1998, por cuanto mediante esta se adoptan medidas en relación con el manejo presupuestal de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento público, pues, de conformidad con el artículo 137 del CCA, toda demanda ante esta Jurisdicción debe contener, entre otras, los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

La parte actora se limita a señalar que se quebranta la Ley 448 de 1998, sin precisar las razones de la violación alegada ni el alcance y sentido de la misma.

En consecuencia, la Sala se declarará inhibida de pronunciarse sobre la violación a la Ley 448 de 1998 planteada, pues en el Código Contencioso Administrativo no existe un control general de legalidad, debiendo el actor cumplir la obligación que le impone el citado artículo 137.

IV.2.13. Tampoco resulta de recibo el argumento que señala que el parágrafo 3 del artículo 5 lo que pretende es tomar las ayudas que se han proporcionado a algunas víctimas de la violencia como parte de la reparación, pues lo cierto es que las ayudas recibidas solo se descuentan si se han entregado a título de reparación lo que resulta proporcional, por lo cual no se vulneran los artículos 1º y 2º de la Constitución y la Ley 387 de 1997.

IV.2.14. En cuanto a los topes fijados para la reparación en la normativa atacada, no encuentra la Sala que ellos vulneren el artículo 63.1 de la Convención Americana, por cuanto los mismos no son incompatibles con la posibilidad de que la víctima pueda buscar la reparación por la vía judicial.

IV.2.15.Respecto del artículo 14 señaló la parte actora que la gradualidad de las indemnizaciones vulnera los principios de celeridad y eficacia contenidos en el artículo 209 de la Carta.

Por las mismas razones que la Sala expresó en el cargo relacionado con la violación de la Ley 448 de 1998, no se puede hacer el examen de legalidad. En efecto, la parte actora se limita a transcribir la norma constitucional supuestamente quebrantada sin indicar el porqué de la violación planteada. En consecuencia, se declarará inhibida de pronunciarse sobre este cargo.

IV.2.16. En cuanto al artículo 16 manifestó que vulnera el derecho de las víctimas a participar en los procesos que les atañen, se les da un trato peyorativo, desconociendo la Sentencia T-025 de 2004 sobre la participación efectiva de la población desplazada.

Al respecto observa la Sala que el artículo 16 atacado, en lo pertinente señala:

“ART. 16.—Composición del Comité de Reparaciones Administrativas. El Comité de Reparaciones Administrativas estará integrado por los siguientes miembros de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación:

(...).

d) Un miembro de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación en representación de las víctimas, elegido por este organismo, cuya representación será indelegable”.

El literal d) transcrito establece la participación de las víctimas en el Comité de Reparaciones administrativas, a través de un miembro de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, elegido por este organismo, del cual, a su vez, forman parte dos Representantes de Organizaciones de Víctimas, al tenor de lo previsto en el artículo 50 de la Ley 975 de 2005, como estaba vigente al momento en que se expidió la normativa acusada.

En consecuencia, no encuentra la Sala que se vulnere el derecho de las víctimas a participar en los procesos que les atañen.

IV.2.17. En el artículo 19 observó la parte demandante que por medio de la Secretaría Técnica se le está dando el manejo e implementación del programa a Acción Social, con lo cual se desconoce de facto a las autoridades judiciales y administrativas que son las competentes para establecer si una persona es o ha sido víctima de los grupos armados al margen de la ley y no se respeta la separación de poderes.

Al respecto la Sala reitera que lo que el Decreto 1290 de 2005 regula es un programa de reparación administrativa, que en ningún momento desplaza a las autoridades judiciales.

Al respecto, encuentra la Sala que el carácter de Secretario Técnico del Comité de Reparaciones Administrativas asignado al director de Acción Social en ningún momento desplaza a las autoridades judiciales, ante quienes las víctimas pueden buscar el resarcimiento por los daños que les hayan causado los grupos armados organizados al margen de la ley.

Adicionalmente, no es el Decreto atacado sino la Ley 975 de 2005 la que establece en cabeza del Director de la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social la función de ordenar el gasto del Fondo para la Reparación de las Víctimas.

En consecuencia, el cargo no prospera.

IV.2.18. La parte actora reprochó el artículo 23 relativo a la acreditación de la calidad de víctima, reiterando que Acción Social no es la entidad competente para encargarse de recibir y tramitar las solicitudes de reparación y menos para acreditar la calidad de víctimas, por no tener facultades para ello.

Al respecto encuentra la Sala que en tanto la Ley 975 de 2005, encomendó Acción Social la administración del Fondo para la Reparación de las Víctimas, el Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria, podía fijar la forma en que dicho fondo sería manejado para proveer la reparación administrativa de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, por lo cual no se observa que se haya excedido la potestad reglamentaria, ni desconocido el trabajo conjunto que deben desarrollar las tres ramas del poder.

IV.2.19. Recalcó la parte demandante que el artículo 24 contraría los artículos 113, 150-1 y 189-1 de la Constitución, pues excluye a las víctimas que no cumplan los criterios allí planteados, sin darles siquiera la posibilidad de entrar a probar que si son víctimas de la violencia.

En relación con este cargo encuentra la Sala que carece de vocación de prosperidad, pues el hecho de que una persona no pueda acreditar su calidad de víctima para tener derecho a la reparación administrativa prevista en el Decreto acusado, no significa que no pueda acudir a las instancias judiciales para obtener el resarcimiento que considera le corresponde por las violaciones a sus derechos cometidas por los grupos armados organizados al margen de la Ley.

El criterio que concretamente ataca el demandante es el relacionado con “La presentación de denuncia, o puesta en conocimiento de los hechos ante cualquier autoridad judicial, administrativa o de policía, dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”, por considerar que desconoce la sentencia de tutela T-821 de 2007, pues en el caso de las víctimas del conflicto armado no se pueden establecer términos perentorios.

Al respecto observa la Sala que el artículo 24 del Decreto 1290 de 2008, establece en cabeza de Acción Social el deber de hacer el acopio de la información que sea necesaria para el reconocimiento del solicitante como víctima de los grupos armados organizados al margen de la ley, para lo cual deben tenerse en cuenta “alguno o algunos” de los criterios allí establecidos, entre los cuales está el de la presentación de denuncia, o puesta en conocimiento de los hechos ante cualquier autoridad judicial, administrativa o de policía, dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho.

La norma es clara al señalar que el criterio de la denuncia no es el único que se debe considerar y que aún en ausencia del mismo, si otro u otros permiten concluir que la persona tiene la condición de víctima, esta habrá de reconocerse para acceder a los beneficios del Decreto 1290 de 2008, razón por la cual el cargo no prospera.

Así pues, es del caso denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

1 Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2006.

2 Ver al respecto sentencia de la Corte Constitucional C-1199 de 2008.