Sentencia 2009-00134 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Ref.: Expediente 2009 00134

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander

Actor: Coomicro Ltda. y otros

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. Las cuestiones sustantivas objeto de controversia radican en analizar si el acto administrativo proferido por el director del área metropolitana de Cúcuta, en que se fijan los derechos que se causan por los trámites y servicios prestados en materia de transporte público colectivo, individual y mixto de pasajeros de la jurisdicción metropolitana, es violatorio de las normas constitucionales y legales citadas por la parte actora.

La Resolución Metropolitana 167 de 2004 acusada, expedida por el director del área metropolitana de Cúcuta, vista a folios 70 a 72 del cuaderno del tribunal, establece:

“Por medio de la cual se fijan los derechos que se causan por los trámites y servicios prestados en materia de transporte público colectivo, individual y mixto de pasajeros en la jurisdicción metropolitana.

El director del área metropolitana de Cúcuta,

en uso de sus facultades constitucionales, legales y en especial las conferidas en las leyes 105 de 1993, 336 de 1996, los decretos 170, 172, 175 de febrero 5 de 2001, el Acuerdo Metropolitano 4 del 15 de noviembre de 2001, modificado por el Acuerdo 6 del 31 de marzo de 2004, y

CONSIDERANDO:

Que, la junta metropolitana en sesión del catorce (14) de septiembre de 2001, mediante Acuerdo Metropolitano 4 de 2001, creó la autoridad única de transporte metropolitano.

Que, mediante Acuerdo Metropolitano 6 de 31 de marzo de 2004 se adicionó unas competencias al Acuerdo Metropolitano 4 de 2001, quedando el área metropolitano (sic) de Cúcuta como la máxima autoridad de transporte en las distintas modalidades de servicios públicos prestados en esta jurisdicción, de conformidad con los decretos 170, 172, 175 de febrero 5 de 2001.

Que, dentro de las funciones de la subdirección de transporte público metropolitano se estableció la fijación de los derechos que se causen por los trámites que se realicen en esta oficina.

Que, con fundamento con (sic) los decretos 170, 172, 175 del 5 de febrero de 2001, por medio de los cuales se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo e individual de pasajeros y mixto la autoridad única de transporte metropolitana es la competente para fijar los montos de las tarifas correspondientes a los trámites de habilitación de empresas modalidad pasajeros y mixto, expedición de tarjetas de operación y los demás que se requieran para el cumplimiento de las funciones asignadas.

Que, según Resolución 164 del 8 de junio de 2004, emanada del área metropolitana de Cúcuta, “por medio de la cual se implementa el uso de un distintivo para los vehículos de transporte público individual y colectivo de pasajeros con jurisdicción metropolitana”, estableció que la subdirección de transporte público metropolitana deberá fijar los derechos causados por la adquisición del distintivo.

Que, por lo anteriormente expuesto

RESUELVE:

‟ART. 1º—Fijar como tarifas a los derechos causados por los trámites que se realizan en materia de transporte público metropolitano las siguientes:

ConceptoValor
Tarjeta de operación transporte colectivo3.35 smdlv
Tarjeta de operación transporte individual1.67 smdlv
Reposición0.75 smdlv
Cambio de empresa por fuera del radio de acción metropolitano1.06 smdlv
Cambio de empresa en el mismo radio de acción metropolitano0.42 smdlv
Matrícula del taxímetro0.88 smdlv
Revisión del taxímetro0.55 smdlv
Habilitación empresa de transporte colectivo3 smdlv
Habilitación empresa de transporte individual de persona jurídica2 smdlv
Habilitación empresa de transporte individual de persona natural1 smdlv
Habilitación empresa de transporte mixto3 smdlv
Laminación0.12 smdlv
Expedición capacidad transportadora0.67 smdlv
Desvinculación de vehículo de transporte individual y colectivo1 smdlv
Adhesivos transporte área metropolitana0.84 smdlv
Desvinculación y reposición1.039 smmmlv
Constancias capacidad transportadora0.33 smdlv
Capacidad transportadora1 smdlv

PAR. 1º—El término smmlv equivale a salario mínimo mensual legal vigente y smdlv a salario mínimo diario legal vigente y se incrementará anualmente conforme lo disponga el gobierno nacional.

PAR. 2º—El ajuste de los valores de los trámites se acercará por exceso o defecto a cifras mil.

ART. 2º—El valor del duplicado de la tarjeta de operación tendrá como costo el que inicialmente se cobró por su expedición, el de los demás documentos tendrá un costo de un (1) salario mínimo diario legal vigente.

ART. 3º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

En sentencia de 5 de octubre de 2009, que cita el a quo en su providencia, esta Sección, había precisado lo siguiente, en relación con la Resolución Metropolitana 138 del 11 de mayo de 2004 similar al acto administrativo acusado en esta oportunidad:

“Dicha resolución ha sido anulada en su integridad por el a quo mediante la sentencia impugnada, como consecuencia de haber encontrado que establece un impuesto y que tal decisión no es de la competencia de autoridades territoriales, sino del resorte del Congreso, por lo cual deduce que viola las normas superiores relativas a la facultad impositiva.

Confrontando esa apreciación del a quo con el texto de esa resolución, la Sala observa de bulto que hay un desenfoque total de la misma, pues en el objeto y contenido de la resolución no aparece la creación de impuesto alguno.

Es claro que su objeto consiste en la creación de un medio o instrumento para facilitar el control de los vehículos de transporte público individual, colectivo y mixto de pasajeros con jurisdicción metropolitana, consistente en un autoadhesivo que distinguirá esos vehículos de todos los demás.

El hecho de que se prevea el pago de ese autoadhesivo bajo la denominación de “derechos” no hace que el pago sea el objeto del acto administrativo enjuiciado, pues a simple vista se advierte que lo concerniente a esos derechos es apenas una disposición complementaria o, si se quiere, derivada del tema central, el establecimiento del referido medio de control.

De suerte que si de ser cierto que la fijación de un pago o derechos por concepto del autoadhesivo significa la creación de un impuesto, a lo sumo lo que habría que anular por cuenta del argumento expuesto por el a quo, sería solamente la disposición que trata de esos derechos. Por consiguiente, las razones en que se funda la sentencia no ameritan la anulación de toda la resolución acusada, por lo que en principio habría que revocarla.

Sin embargo, por ser la cuestión sobre la cual gira el debate procesal, pues en ella se finca la demanda y es abordada en la sustentación de la alzada, la Sala ha de precisar si la fijación de los referidos derechos constituye o no la creación de un impuesto.

Sobre el particular, entre otros pronunciamientos de la corporación, su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dejó precisado que “El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran(4)(5).

Que “La tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Solo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado(6)”, y que “La contribución es un tributo originado en los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales. Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas(7)”.

No cabe duda de que los derechos que se prevén en el artículo segundo de la resolución enjuiciada no encuadran en ninguno de los conceptos antes definidos, pues es evidente que sus elementos son diferentes, empezando por su causa y el hecho base o generador de los mismos, así como su finalidad o destinación.

En efecto, sea lo primero señalar que el hecho generador es la existencia de un elemento físico elaborado, constitutivo del autoadhesivo; la causa es la adquisición de este por quienes deben ostentarlo en sus vehículos, ya que según el comentado artículo segundo, “La subdirección de transporte público metropolitano fijará de los derechos para la adquisición del distintivo”. Significa que hay una contraprestación directa por el pago de los mismos, cual es la obtención del distintivo.

Luego se entiende que su base está dada por los costos en que se ha de incurrir por la elaboración, administración y control del autoadhesivo, en tanto se prevé que la autoridad única de transporte metropolitano, por intermedio de la subdirección de transporte metropolitano, es la encargada de suministrarlo, y que de cargo suyo será también su elaboración y manejo, todo lo cual comporta destinación o gasto de dinero, el cual es obvio que deba ser sufragado por quienes resultan ser los adquirentes y usuarios del susodicho elemento. En ese sentido, participa de la condición de precio por cuanto aparece como un pago para adquirir, con carácter exclusivo y excluyente, el autoadhesivo, por quienes presten el servicio de transporte público colectivo en la jurisdicción de la autoridad única de transporte que lo suministra.

La finalidad de los cuestionados derechos, es decir, valor a pagar, no puede ser otra que la de cubrir los costos y gastos que genere la elaboración, administración y control del respectivo distintivo.

Cuestión distinta es el de su cuantificación y de la metodología para ello, a fin de que su monto refleje la real magnitud del costo de elaboración y administración y control, lo cual no es materia de regulación de los artículos acusados y corresponde a su desarrollo o aplicación. De modo que los cuestionamientos que a ese aspecto se hagan solo afecta los actos en los que ello se plasme, mas no a los artículos que lo crean.

En este aspecto, entonces, la sentencia tampoco tiene asidero alguno, al tomar como un impuesto lo que es un pago por determinado bien o elemento físico apropiable por quien efectúa el pago, ya que es para su uso exclusivo en los términos de la resolución.

Por lo demás, en tanto medio o instrumento para organizar el servicio público de transporte colectivo en el área metropolitana, la Sala encuentra que la adopción del distintivo está dentro de las facultades de las autoridades de transporte territoriales, en lo que a su jurisdicción corresponde, según se infiere del artículo 10 del precitado Decreto 170 de 2001 en cuanto incluye entre esas autoridades a los alcaldes en las jurisdicciones distrital y municipal o los entes en los que ellos deleguen esa atribución. El citado artículo hace parte del capítulo IV, “Autoridades competentes” del título I, “Parte general”, del aludido decreto, y en el punto que interesa, establece:

“ART. 10.—Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

En la jurisdicción nacional. El Ministerio de Transporte.

En la jurisdicción distrital y municipal. Los alcaldes municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución.

En la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley. La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada”.

Esas autoridades se encuentran facultadas para adoptar medidas de carácter general con el fin organizar el referido servicio público y ejercer de la forma más efectiva y eficiente posible el control, inspección y vigilancia sobre quienes los prestan dentro del ámbito de su respectiva jurisdicción, según lo precisó la Sala en sentencia de 26 de abril de 2007(8), de modo que se cumplan los principios y condiciones que respecto del mismo prevé la ley, según se desprende de los artículos 1º de la Ley 105 de 1993, que incorpora como parte del sistema nacional de transporte a los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad; 3º ibídem, en tanto consagra los principios del transporte público, en cuyo numeral 2º, inciso primero, establece que “La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”.

A su turno, el artículo 3º de la Ley 336 de 1996 prevé que en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle la eficiente prestación del servicio básico, dándole prioridad a la utilización de medios de transporte masivo; mientras que el artículo 5º de la misma ley imprime carácter de servicio público esencial a dicho servicio público y le atribuye la consecuente prelación del interés general sobre el particular.

Se advierte en el proceso que los vehículos que prestan el servicio público individual, colectivo y mixto de pasajeros en la jurisdicción del área metropolitana de Cúcuta no tienen una distinción física específica, situación esa que la Sala considera suficientemente justificativa de medidas tendientes a establecer esa distinción, que obviamente es necesaria para facilitar el control de tales vehículos y de la correspondiente prestación del servicio que le está autorizado por las autoridades de tránsito.

En esas circunstancias, la adopción del distintivo en cuestión resulta ser una de esas posibles medidas, o cualquier otra que sea razonable y sirva a ese fin, incluso la sugerida por el actor, como es la de distinguir esos vehículos pintándolos con un color determinado y, en principio, desestimada por la entidad demandada por considerarla más onerosa que el autoadhesivo. En todo caso, la escogencia de uno u otro medio o forma de distinción es de la órbita de la autoridad de transporte competente, en ejercicio de sus facultades organizativas, de inspección, vigilancia y control del referido servicio de transporte público.

Por consiguiente, es fácil observar que ese distintivo cumple una función diferente de la tarjeta de operación, pues esta es el instrumento mediante el cual se autoriza el uso u operación de un vehículo determinado para la prestación de dicho servicio, dentro de una modalidad específica, mientras aquél persigue facilitar la diferenciación física de ese vehículo de los que no prestan el servicio objeto del distintivo, de allí que no sea contrario a las normas concernientes a la tarjeta de operación.

Así las cosas, el recurso tiene vocación de prosperar, luego se ha de revocar la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda(9).

De la providencia transcrita, la cual esta Sala prohíja en todas sus partes, se resalta la aclaración efectuada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación sobre el impuesto, tasa y contribución.

Lo anterior, es corroborado en Sentencia C-927/2006, proferida por la Corte Constitucional, en la cual se adujo:

“El impuesto es un tributo sin contraprestación directa que obedece al hecho de pertenecer a una comunidad”, el cual “se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado”; “no guarda relación directa e inmediata con un beneficio obtenido por el contribuyente; una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente, no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales para atender los servicios que se requieran(10)(11).

“La tasa es un tributo que se origina en la prestación de un servicio individualizado del Estado al contribuyente. Solo lo paga quien lo utiliza. Se considera como un precio que cobra el Estado por el servicio prestado(12)”, y que “La contribución es un tributo originado en los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales. Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas(13)”.

(...).

Tanto las tasas como los precios públicos parten en principio del mismo supuesto, esto es, el Estado entrega bienes o presta servicios frente a los cuales es posible obtener a cambio una retribución. Sin embargo, mientras que en el caso de los “precios públicos” la obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu); en tratándose de las tasas dicha obligación emana de la potestad tributaria del Estado que se ejerce mediante ley (origen ex lege). En este sentido, mientras que el contribuyente en el caso de las tasas a partir de su solicitud, se compromete de manera coercitiva con el pago de una suma de dinero en la recuperación del costo que le implica al Estado la prestación de una actividad, bien o servicio de interés público o general; el beneficiario en el caso de los precios públicos asume el compromiso de pagar una remuneración como contraprestación conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la población como beneficio derivado de la cancelación de dicha erogación pecuniaria.

(...).

A continuación se procederá a señalar los rasgos característicos que describen a cada uno de los mencionados tributos, especialmente, en lo que se refiere a las tasas.

5. Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter genera.

6. Las contribuciones tienen las siguientes características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido.

7. De la evolución de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, estas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan solo se origina a partir de su solicitud.

En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan solo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.

Tampoco nos encontramos en presencia de una tasa, pues la misma según la jurisprudencia de la Sala, obedece a una relación económica expresada en el pago del costo que hace el usuario de un servicio público prestado, caracterizado por existir una contraprestación y el factor de voluntariedad (Exp. 2864, C.P. Jaime Abella Zárate), ni se trata de una contribución especial, es decir, del ingreso con destinación específica y retribución percibible (Exp. 3817, C.P. Chahín Lizcano), pues los derechos que se causan a favor del Ministerio de Comunicaciones, se cancelan como contraprestación por el uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado (los canales radioeléctricos para telecomunicaciones según lo prevé el D. 3418/54), con características de inenajenable e imprescriptible, y no a título de costo, sino como remuneración obvia por la utilización de un bien público”.

(...).

(ii) La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye el reconocimiento de una utilidad económica a favor del Estado, por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Por el contrario, el precio público constituye un derecho de contenido económico cuyo titular es la administración pública, como contraprestación de la habilitación que esta realiza para permitirle a un particular el uso y la explotación de un bien de propiedad del Estado. Así las cosas, mientras que la tasa es equivalente al costo, el precio público es sinónimo de rentabilidad.

(iii) Si bien la tasa tan solo resulta obligatoria a partir de la solicitud del servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro que su finalidad es garantizar el acceso a actividades de interés público o general, las cuales se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se presente lo que la doctrina denomina la coacción interna del tributo, tal y como ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio público siempre se origina por el interés de un particular de acceder al uso o explotación económica de un bien del Estado, sin que la administración pública se encuentre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de servicios postales o el logro de una autorización o permiso para acceder a los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión.

(iv) Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de imperio del Estado somete su creación al principio de legalidad (origen ex lege); mientras que el precio público se origina en una relación contractual y voluntaria (origen ex contractu), cuyas partes son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y el particular que asume la obligación económica de pagar el precio por acceder a la explotación y aprovechamiento del mismo...”(14).

En igual sentido, en la Sentencia C-740/2010 de 6 de septiembre de 2010, proferida por la Corte Constitucional, se adujo:

“... En relación con el carácter de las tarifas previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, no parece haber dudas entre los demandantes e intervinientes de su carácter fiscal, y la remisión que hace el mismo legislador a la Ley 635 de 2000, en la cual se fija el sistema y el método para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los servicios que presta, así lo confirma. No obstante, la Corte deberá dilucidar previamente si se trata, en el caso concreto, de un impuesto, de una tasa o de una contribución parafiscal, para luego abordar la resolución del problema jurídico planteado.

Los tributos han sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional “como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)”(15). La Corte ha identificado en el sistema fiscal colombiano actual la existencia de por lo menos tres (3) clases de tributos, a saber: los impuestos, las tasas y las contribuciones(16), los cuales tienen características propias que los diferencian(17).

Por otra parte, esta Corte también ha reconocido la existencia de contraprestaciones que al no tener la naturaleza de ingresos tributarios del Estado, no es posible predicar de ellas la vulneración del principio de legalidad tributaria, como en efecto ocurre con el precio público.

El precio público ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como una contraprestación que tiene como finalidad remunerar la utilización de bienes y servicios del Estado y que se caracteriza por “proceder de la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado”(18). Así lo entendió la Corte Constitucional en la Sentencia C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, donde definió que en el campo específico de las comunicaciones, en materia de habilitación para el uso del espectro electromagnético, debe interpretarse la contraprestación exigida como un precio público, derivado de la autonomía de la voluntad de las partes con fundamento en la relación contractual que se establece entre un particular y el Estado. De hecho, “el beneficiario en el caso de los precios públicos asume el compromiso de pagar una remuneración como contraprestación conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la población como beneficio derivado de la cancelación de dicha erogación pecuniaria”.

Más adelante, la Corte puntualizó que “las contraprestaciones que surgen por el permiso para el uso del espectro electromagnético, por la autorización para la instalación de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un título habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa aprobación del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión. Las contraprestaciones previstas en las disposiciones acusadas no reúnen los caracteres que identifican a una tasa tributaria, sino que, por el contrario, corresponden como se señaló previamente a un precio público”(19).

En esta misma sentencia la Corte diferenció las tasas del precio público, así:

“(i) Aun cuando la tasa y el precio público comparten el mismo supuesto de hecho, cual es que el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; en el caso de la tasa la obligación que se impone surge como “recuperación de los costos” que le representan al Estado, directa o indirectamente, garantizar el acceso permanente a una actividad, bien o servicio de interés público, tal y como lo reconoce expresamente el artículo 338 superior; mientras que, en el caso del precio público la contraprestación que se causa no se origina a título de costo, sino como remuneración obvia por la utilización exclusiva de un bien de dominio público, como lo es, en este caso, el espectro electromagnético.

(ii) La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye el reconocimiento de una utilidad económica a favor del Estado, por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido(20).Por el contrario, el precio público constituye un derecho de contenido económico cuyo titular es la administración pública, como contraprestación de la habilitación que esta realiza para permitirle a un particular el uso y la explotación de un bien de propiedad del Estado. Así las cosas, mientras que la tasa es equivalente al costo, el precio público es sinónimo de rentabilidad.

(iii) Si bien la tasa tan solo resulta obligatoria a partir de la solicitud del servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro que su finalidad es garantizar el acceso a actividades de interés público o general, las cuales se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se presente lo que la doctrina denomina la coacción interna del tributo, tal y como ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio público siempre se origina por el interés de un particular de acceder al uso o explotación económica de un bien del Estado, sin que la administración pública se encuentre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de servicios postales o el logro de una autorización o permiso para acceder a los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión.

(iv) Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de imperio del Estado somete su creación al principio de legalidad (origen ex lege); mientras que el precio público se origina en una relación contractual y voluntaria (origen ex contractu), cuyas partes son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y el particular que asume la obligación económica de pagar el precio por acceder a la explotación y aprovechamiento del mismo. En este sentido, como previamente se demostró las concesiones, autorizaciones o permisos en materia de telecomunicaciones surgen por virtud de una relación eminentemente contractual.

(v) La cuantía de la tasa como modalidad tributaria no debe sobrepasar la capacidad contributiva del contribuyente (C.P., arts. 95 y 363); a diferencia del precio público en el que se somete su señalamiento al principio de libertad. Así se reconoce, en el caso de las telecomunicaciones, entre otros, en los artículos 32 y 33 de la Ley 80 de 1993, previamente citados”.

En materia de ingresos tributarios, impuestos, tasas y contribuciones, la jurisprudencia constitucional los ha caracterizado con las particularidades que a continuación se presentan.

En relación con los impuestos ha dicho:

“(i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general - No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios”(21).

En relación con las tasas, ha sostenido:

“(i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público(22); (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan solo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado(23); (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”(24).

Respecto a las contribuciones(25), ha señalado que:

“Las contribuciones tienen las siguientes características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido (...)”(26).

De la jurisprudencia reseñada se deduce claramente que lo que se denomina precio público, es el valor dinerario que el Estado recibe por la prestación de un servicio público que ofrece, al igual que lo podría hacer una empresa privada. Siendo el ejemplo típico el servicio público de transporte, donde el Estado es su administrador, quien concede a las transportadoras, bien sean públicas o privadas, la explotación de dicho servicio que pueda generar utilidades, a cambio de un precio.

En este orden de ideas, no cabe duda, que la tarifa establecida por el área metropolitana de Cúcuta, es un precio público, y no un impuesto, tasa o contribución.

No es un impuesto, por cuanto este es un tributo que no contiene contraprestación directa, el cual se cobra sin discriminación alguna a todo ciudadano, y no a un sector determinado.

No es una contribución, toda vez que ésta se presenta por la realización de obras públicas o actividades del Estado de interés colectivo, además porque la prestación que surge a cargo del contribuyente, si bien le reporta un beneficio, es proporcional a dicho privilegio.

Tampoco es una tasa porque esta excluye el reconocimiento de una utilidad económica a favor del Estado, “... por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.

Así la cosas, el derecho que se prevé en el artículo primero de la resolución enjuiciada (desmovilización y reposición), no encuadra en ninguno de los conceptos antes definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación, pues es evidente que sus elementos son diferentes, empezando por su causa y el hecho base o generador de los mismos, así como su finalidad o destinación, tal como lo asevera el a quo.

Lo anterior da pie para advertir, que la desvinculación y reposición de los vehículos que prestan el servicio público individual, colectivo y mixto de pasajeros en la jurisdicción del área metropolitana de Cúcuta es un servicio prestado por la administración que por su naturaleza, se reitera, es un precio público.

Así las cosas, los cargos formulados por el apelante no tienen vocación de prosperar y, por ende, el acto administrativo acusado, en sentir de la Sala, goza de plena legalidad.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(4) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, 3ra edición, Legis, págs. 22 a 24. Cfr. etiam Sentencia C-545/94, M.P. Fabio Morón Díaz. Primero de diciembre de 1994.

(5) Sentencia de 11 de diciembre de 2001, Expediente S-028, C.P. Jesús María Lemos.

(6) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 24 a 29.

(7) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 29 a 31

(8) Sentencia de 26 de abril de 2007, Expediente 2003 00834 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(9) Sentencia de 5 de octubre de 2009. Rad. 2004 01216, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Actor: Omar García.

(10) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones fundamentales de derecho tributario, 3ª edición, Legis, págs. 22 a 24. Cfr. etiam Sentencia C-545/94, M.P. Fabio Morón Díaz. Primero de diciembre de 1994.

(11) Sentencia de 11 de diciembre de 2001, Expediente S-028, C.P. Jesús María Lemos.

(12) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 24 a 29.

(13) Cfr. Juan Rafael Bravo Arteaga, op. cit., págs. 29 a 31.

(14) Sentencia de la Corte Constitucional C-927/2006.

(15) Sobre la materia se puede consultar la Sentencia C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SPV y AV Jaime Araújo Rentería. Ver también la Sentencia C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) En Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, este tribunal precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de hacienda pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P., art. 15 inc. 4º), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P., art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P., art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P., art. 154, inc. 2º)”. En el mismo sentido, se pronunció esta Corporación en Sentencia C-711 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería. Ahora bien, hoy en día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector específico de la población a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que estos desarrollan. Así, por ejemplo, en Sentencia C-1148 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, este tribunal reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (C.P., art. 338, inc. 2º), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (C.P., arts. 150, nums. 12, y 338). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (C.P., art. 267, inc. 1º)”.

(17) En relación con las características de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell; C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-577 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-536 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(18) Sentencia C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(19) Sentencia C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Reiterada en la Sentencia C-403 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa: “En conclusión, las contraprestaciones que surgen por el permiso para el uso del espectro electromagnético, por la autorización para la instalación de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un título habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa aprobación del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión”.

(20) Precisamente, en Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, la Corte manifestó: “se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: El Estado cobra por un bien o servicio ofrecido. Este guarda relación directa con los beneficios derivados (...). El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de octubre de 2002. C.P. Ligia López Díaz, Expediente 13408.

(21) Ibídem.

(22) En relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión” (C.P. Ligia López Díaz, Expediente 13.408.

(23) En cuanto a esta característica, en Sentencia C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, este tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquellas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”.

(24) Ibídem.

(25) El estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que debe entenderse por tales gravámenes: “ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. // Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

(26) Sentencia C-740/2010 de 6 de septiembre de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa. Actor: Arnoldo Antonio, proferida por la Corte Constitucional.