Sentencia 2009-00136 de noviembre 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. 11001 03 25 000 2009 00136 00 (1949-09)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Raúl Eduardo Rivera Gómez

Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil

Bogotá, D.C., siete de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones.

El problema jurídico del que se ocupará esta Sala, consiste en establecer si le asiste la razón al demandante al pedir la nulidad de los numerales 2.3, un aparte del 2.4 y del 2.6 del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, mediante los cuales se ordenó la aportación de documentos en la Fase II de la Convocatoria 001 de 2005, que ya habían sido allegados en el desarrollo del mismo concurso.

Para tal fin se abordarán los siguientes aspectos: 1. El marco constitucional y legal de la acreditación de documentos ante entidades públicas; 2. Sobre la exigencia de acreditación de documentos en la Convocatoria 001 de 2005 y el texto preciso de las disposiciones demandadas, y 3. Si los numerales 2.3, un aparte del 2.4 y del 2.6 del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, infringieron las normas que la demanda denuncia como trasgredidas.

1. Marco constitucional y legal de la acreditación de documentos ante entidades públicas.

“ART. 84.—Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”.

Decreto 2150 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

“ART. 13.—Prohibición de exigir copias o fotocopias de documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder”.

Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

“ART. 11.—(Por el cual se modificó el artículo 14 de la Ley 2150 de 1995). En relación con las actuaciones que deban efectuarse ante la administración pública, prohíbase la exigencia de todo comprobante o documento que acredite el cumplimiento de una actuación administrativa agotada, cuando una en curso suponga que la anterior fue regularmente concluida”.

2. Sobre la exigencia de acreditación de documentos en la Convocatoria 001 de 2005 y el texto preciso de las disposiciones demandadas.

La Comisión Nacional del Servicio Civil dio apertura a la convocatoria al proceso de selección para proveer por concurso abierto mérito de los empleos de carrera administrativa de diferentes entidades del Estado mediante Resolución 171 de 2005 (fls. 13 a 20).

La Ley 909 de 2004 fue modificada por la Ley 1033 de 2006, razón por la cual fue necesario realizar ajustes y modificaciones a la convocatoria en curso y con base en ello se expidió la Resolución 1082 de 2006 (fls. 21 a 30).

Con el fin de adoptar los lineamientos generales para desarrollar la segunda fase o de aplicación de pruebas específicas dentro de la mencionada convocatoria, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, que contiene las disposiciones acusadas.

En el título IV, relativo a la verificación del cumplimiento de requisitos mínimos para el ejercicio del empleo, dispuso:

“ART. 5º—Verificación de requisitos mínimos. Los requisitos mínimos son los establecidos para cada cargo según la información de los manuales específicos de funciones reportada por las entidades para la publicación de la oferta pública de empleos de carrera, OPEC.

Los documentos que soporten el cumplimiento de los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo deberán ser allegados por el aspirante a la entidad a la cual pertenece el cargo objeto de concurso, en las fechas que determine la Comisión Nacional del Servicio Civil. De conformidad con el artículo 50 del Decreto 1950 de 1972 y del artículo 4º de la Ley 190 de 1995, la verificación del cumplimiento de requisitos mínimos es responsabilidad de los jefes de personal de cada entidad, o quien haga sus veces. La decisión frente al cumplimiento de requisitos mínimos será emitida por el representante legal de la entidad, contra la cual procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo.

(…).

En ningún caso el análisis de requisitos mínimos se constituirá en una prueba de selección.

PAR. 1º—El aspirante que no cumpla con los requisitos mínimos establecidos para el empleo objeto del concurso o que aporte documentos falsos o adulterados, será retirado del concurso en la etapa en que éste se encuentre, sin perjuicio de las acciones judiciales y administrativas a que haya lugar.

El aspirante debe acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo a la fecha de inicio de la escogencia del empleo específico.

PAR. 2º—Las condiciones de entrega de los documentos serán establecidas en el artículo 20 del presente acuerdo.

ART. 6º—Forma de presentar la documentación que acredita el cumplimiento de los requisitos mínimos del cargo. Los documentos que soportan el cumplimiento de los requisitos mínimos del cargo deben ser presentados en las fechas fijadas por la CNSC en la correspondiente entidad, que está convocando el cargo para el cual concursa el aspirante.

(...).

1. En la portada exterior se debe indicar que la carpeta debe ser entregada directamente a la oficina de recursos humanos de la entidad o quien haga sus veces. Además, en el margen superior derecho, se debe escribir el número del empleo al cual se inscribió el aspirante, que corresponde al asignado por la Comisión Nacional del Servicio Civil al momento de la inscripción.

2. Se deben legajar los siguientes documentos en este orden:

1. Copia impresa de la constancia de registro al empleo específico.

2. Fotocopia ampliada al 200% de la cédula de ciudadanía.

3. Documentos mediante los cuales se acredita el cumplimiento del requisito mínimo de educación formal, o las certificaciones que acreditan equivalencias en los casos que estas se encuentren previstas en el perfil del empleo para el cual se registró.

4. Documentos que soportan el cumplimiento de requisito mínimo de experiencia exigido por el empleo para el cual concursa en orden cronológico, del más reciente al más antiguo”. (Negrilla y subraya fuera de texto).

Más adelante, en el título V que comprende las pruebas o instrumentos de selección, se estableció lo siguiente:

1. En la portada exterior, margen superior derecho, se debe escribir el número del empleo al cual se inscribió el aspirante, que corresponde al asignado por la Comisión Nacional del Servicio Civil al momento de la inscripción.

2. Los documentos deben legajarse dentro de la carpeta en el siguiente orden:

1. Copia impresa de la autoevaluación sobre estudios y experiencia adicionales al cumplimiento de requisitos mínimos.

2. Formato único de hoja de vida debidamente diligenciado y firmado. El formato se encuentra publicado en la página www.cnsc.gov.co. T odo lo consignado en la hoja de vida debe contener soporte documental verificable.

3. Fotocopia ampliada al 200% de la cédula de ciudadanía. 

4. Documentos mediante los cuales se acredita tanto el cumplimiento del requisito mínimo de educación formal, o las certificaciones que acreditan equivalencias en los casos que estas se encuentren previstas en el perfil del empleo para el cual se registró, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos.

5. Documentos que soportan la acreditación de estudios de educación para el trabajo y el desarrollo humano.

6. Documentos que soportan el cumplimiento de requisito mínimo de experiencia exigido por el empleo para el cual concursa en orden cronológico, del más reciente al más antiguo, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Bajo el anterior marco normativo, la Sala analizará si el numeral 2.3 y los apartes subrayados de los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, deben ser declarados nulos.

3. Si el numeral 2.3, un aparte del 2.4 y del 2.6 del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, infringieron las normas que la demanda denuncia como trasgredidas.

El cargo de violación directa de la ley lo sustenta el libelista en el desconocimiento de las previsiones de los artículos 13 del Decreto-Ley 2150 de 1995 y 11 de la Ley 962 de 2005, en el entendido de que los documentos que en dichos numerales se exigen, ya habían sido aportados dentro del mismo proceso de selección en una etapa previa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6º del mismo acuerdo, lo que impedía exigir nuevamente su aportación.

Al respecto, la Sala considera que, en efecto, en el artículo 6º del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008 se había solicitado que los participantes del concurso de méritos a que alude la Convocatoria 001 de 2005 aportaran, entre otros documentos, i) la fotocopia de la cédula de ciudadanía ampliada al 200%; ii) los documentos que acreditan el cumplimiento de les requisitos mínimos de educación formal o certificaciones que acrediten las equivalencias, en caso de que ellas estén previstas, y iii) los documentos que soporten el cumplimiento del requisito mínimo de experiencia exigido para el empleo por el que concursa, en orden cronológico, del más reciente al más antiguo.

Los documentos antes aludidos, debían ser radicados en la entidad que estaba convocando el cargo para el cual concursa el aspirante, con destino a la oficina de recursos humanos de la misma, tal como lo señala la entidad demandada en la contestación de la demanda.

Ahora bien, también en el artículo 20 del precitado acuerdo, numeral 2.3, 2.4 y 2.6 se dispuso que los participantes debían aportar los documentos previamente citados y además, en los numerales 2.4 y 2.6 se solicitó allegar los documentos adicionales a los requisitos mínimos allí exigidos.

La entidad justifica la doble exigencia de documentos en que los inicialmente requeridos iban a ser radicados en la entidad que estaba ofertando el cargo por el que el participante estuviere concursando, pues debían ser analizados por la oficina de personal correspondiente, por ser la competente para determinar si se cumplían o no los requisitos exigidos en sus manuales de funciones, mientras que los segundos eran documentos que requería la Comisión Nacional del Servicio Civil con el ánimo de valorar tanto la experiencia como la educación que excediera los mínimos exigidos para el desempeño del cargo y tal documentación no se encontraba en su poder.

No obstante lo anterior, la Sala considera que por tratarse del mismo proceso de selección, es decir, la misma actuación administrativa en la que se había exigido a los participantes la aportación de unos documentos, no podía, dentro del mismo trámite, exigirse la aportación posterior de los mismos, a pesar de que se les hubiera hecho tal advertencia en la guía de orientación(2).

Si bien es cierto los documentos inicialmente exigidos habían sido radicados en la oficina de recursos humanos de la respectiva entidad que ofertó el cargo, también lo es que se trata de una documentación que ya estaba en poder de la administración, entendiendo por tal, no solo la entidad que ofertó los cargos vacantes, sino también la que estaba adelantando las gestiones correspondientes a desarrollar el concurso de méritos para proveer el cargo.

Así las cosas, en el evento de que le la Comisión Nacional del Servicio Civil requiriera copia de los documentos previamente acreditados por los participantes dentro del mismo proceso de selección, debía solicitar copia de los mismos a la entidad en que fueron radicados o el préstamo de las carpetas correspondientes que contuvieran los documentos u omitir su exigencia y solo requerir los documentos que excedieran esos mínimos, bajo el entendido de que todo lo demás ya había sido acreditado.

Para la Sala es claro que como la administración, dentro del mismo proceso ya había exigido los referidos documentos, necesariamente ya estaban en su poder y por tal razón debió coordinarlo pertinente con la entidad en que se radicaron los mismos, de modo que se hiciera un análisis conjunto de antecedentes, complementando los documentos ya radicados con los nuevos que fuera necesario exigir para la acreditación de los requisitos adicionales a los mínimos, pues el proceso de selección, en los términos descritos en la convocatoria, se estaba realizando de forma conjunta tanto por la entidad en que se iban a proveer las vacantes, como por la Comisión Nacional del Servicio Civil, encargada del adelantamiento del proceso de selección, entendiendo que para ese efecto estaban actuando ambas(3) como una unidad y no independiente y autónomamente.

Las razones anteriores son suficientes para desvirtuar la legalidad de los actos acusados y declarar la nulidad de los apartes del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008, que se subrayan a continuación:

“ART. 20.—Forma de presentar la documentación para la aplicación de la prueba de análisis de antecedentes. Para efectos del análisis de antecedentes, el aspirante deberá allegar toda la documentación que aportó en la etapa de estudio de requisitos mínimos además de los documentos que acrediten estudios y experiencia adicionales a tales requisitos mínimos.

2. Los documentos deben legajarse dentro de la carpeta en el siguiente orden:

(...).

3. Fotocopia ampliada al 200% de la cédula de ciudadanía.

4. Documentos mediante los cuales se acredita tanto el cumplimiento del requisito mínimo de educación formal, o las certificaciones que acreditan equivalencias en los casos que estas se encuentren previstas en el perfil del empleo para el cual se registró, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos.

(...).

6. Documentos que soportan el cumplimiento de requisito mínimo de experiencia exigido por el empleo para el cual concursa en orden cronológico, del más reciente al más antiguo, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos”.

De conformidad con lo anterior, la Sala levantará la medida de suspensión provisional declarada respecto del artículo 20 del acuerdo demandado y, en su lugar anulará los apartes pertinentes, señalados con anterioridad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad de la ley

FALLA:

1. LEVÁNTASE la media de suspensión provisional del artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008 declarada mediante auto del abril 29 de 2010, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

2. DECLÁRANSE nulos los apartes que se subrayan a continuación, contenidos en el artículo 20 del Acuerdo 21 de abril 10 de 2008:

“ART. 20.—Forma de presentar la documentación para la aplicación de la prueba de análisis de antecedentes Para efectos del análisis de antecedentes, el aspirante deberá allegar toda la documentación que aportó en la etapa de estudio de requisitos mínimos, además de los documentos que acrediten estudios y experiencia adicionales a tales requisitos mínimos.

2. Los documentos deben legajarse dentro de la carpeta en el siguiente orden:

(...).

3. Fotocopia ampliada al 200% de la cédula de ciudadanía.

4. Documentos mediante los cuales se acredita tanto el cumplimiento del requisito mínimo de educación formal, o las certificaciones que acreditan equivalencias en los casos que estas se encuentren previstas en el perfil del empleo para el cual se registró, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos.

(...).

6. Documentos que soportan el cumplimiento de requisito mínimo de experiencia exigido por el empleo para el cual concurso en orden cronológico, del más reciente al más antiguo, así como los adicionales a dichos requisitos mínimos.

3. ADVIÉRTASE a la Comisión Nacional del Servicio Civil que las disposiciones aquí anuladas no podrán ser reproducidas en forma posterior, al tenor de lo dispuesto en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.

4. DECLÁRANSE no probadas las excepciones planteadas por la entidad demandada.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Como se señala en la contestación de la demanda (Fl. 252).

(3) La Comisión Nacional del Servicio Civil y cada una de las entidades en que se iban a cubrir las vacantes, respectivamente.