Sentencia 2009-00148 de septiembre 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 250002327000200900148 01

Consejero ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Número interno 18697

Actor: Luz Helena Abril Romero

Demandado: Distrito Capital

Fallo

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

En primer lugar, se debe precisar que el tribunal podía, para fundamentar el fallo impugnado, acudir a la aludida decisión del superior, por cuanto los pronunciamientos judiciales sobre temas que han sido estudiados por la jurisdicción constituyen precedente en la tarea de administrar justicia, amén de que el Consejo de Estado ha sido instituido por la propia Constitución como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo(2), y, en tal calidad, es órgano de cierre. Y si bien el precedente horizontal puede ser rectificado, como se verá, en este caso en particular no se encuentran motivos para ello.

Observa la Sala que, conforme con el artículo 136-2 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso. Eso significa que, cumplido el término de caducidad, se cierra la posibilidad de demandar el respectivo acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por ser un presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez, al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, debe analizar si esta se presentó en tiempo. En caso contrario, debe proceder a su rechazo, conforme al artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, la caducidad de la acción puede ser declarada de oficio o a petición de parte en la sentencia, pues constituye una excepción que se debe resolver en dicha instancia procesal. Por lo tanto, nada impide que respecto a una demanda que haya sido admitida, se profiera fallo inhibitorio en razón al fenómeno de la caducidad.

En el caso objeto de estudio, la controversia gira en torno a resolver tres problemas jurídicos, a saber, (i) determinar si la Ley 1285 de 2009 es aplicable en el caso objeto de estudio; (ii) establecer si el asunto de que tratan las resoluciones acusadas, es conciliable; y (iii) concluir si la demanda fue presentada dentro del término previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Para ilustrar el sentido de la decisión que adoptará la Sala, se hace necesario pronunciarse sobre la procedibilidad de la conciliación prejudicial en los asuntos que conoce la jurisdicción del lo contencioso administrativo, en particular para los conflictos de carácter tributario.

El artículo 37 de la Ley 640 de 2001 consagra la conciliación en materia administrativa, así:

“ART. 37.—Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.

PAR. 1º—Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición.

PAR. 2º—Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente”.

El texto trascrito corresponde a la corrección efectuada mediante el artículo 2º del Decreto 131 de 2001, pues el texto original incluía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De modo que esa norma solo estableció un requisito previo y obligatorio para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en las acciones de reparación directa y contractual. Empero, eso no significa que se hubiere prohibido expresamente la conciliación para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 consagró que podían ser objeto de conciliación los conflictos de carácter de contenido económico que, por lo general, también son objeto de discusión en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho: El artículo 70 citado es del siguiente tenor:

“ART. 70.—Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:

ART. 59.—Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

PAR. 1º—En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.

PAR. 2º—No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario” (se destaca).

Es decir que los artículos 37 de la Ley 640 de 2001 y 70 de la Ley 446 de 1998 deben ser interpretados bajo el entendido que, el primero, consagra la obligación de solicitar la conciliación como requisito de procedibilidad para demandar. Mientras tanto, el artículo 70 prevé la posibilidad de acudir a la conciliación para evitar un conflicto futuro, pero no como requisito previo. Dicha conclusión está fundada en el hecho de que la Ley 640 de 2001 no derogó expresamente el artículo 59 de la Ley 23 de 1991 ni el 70 de la Ley 446 que lo modificó, que permiten la conciliación en asuntos susceptibles de desistimiento y para los casos de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, excepto para los asuntos que versen sobre asuntos tributarios(3).

Ahora bien, el artículo 13 la Ley 1285 de 2009 (que reformó la ley estatutaria de la administración de justicia) consagró, de manera expresa, el requisito previo de la conciliación prejudicial para los casos de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo mencionado es del siguiente tenor:

ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

El mencionado artículo 13 fue reglamentado por medio del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009, que en los artículos pertinentes al asunto en examen dispuso:

“ART. 2º—Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.

PAR. 1º—No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo:

— Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario.

— Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

— Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.

PAR. 2º—El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransmisibles.

PAR. 3º—Cuando la acción que eventualmente se llegare a interponer fuere la de nulidad y restablecimiento de derecho, la conciliación extrajudicial solo tendrá lugar cuando no procedan recursos en vía gubernativa o cuando esta estuviere debidamente agotada, lo cual deberá acreditarse, en legal forma, ante el conciliador.

(...)” (se destaca).

ART. 3º—Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

PAR. ÚNICO.—Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción.

ART. 6º—Petición de conciliación extrajudicial.

(...).

PAR. 2º—Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

De los artículos citados se desprende que para el caso de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho son conciliables los aspectos económicos que suelen contener los actos administrativos. Quedan excluidos, expresamente, de la conciliación prejudicial los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario, lo que significa que para la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en que se discutan actos sobre impuestos, no hay que agotar dicha conciliación.

En el caso particular, la actora demandó los actos administrativos con los que la administración modificó la declaración privada del impuesto de delineación urbana. Es decir, que no existe duda alguna de que se trata de un asunto tributario frente al que no se ha previsto el agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito previo para demandar en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora, como en el caso en examen se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, se deberá examinar si, a pesar de no ser un asunto objeto de conciliación, deberá tenerse en cuenta dicha circunstancia para efectos de determinar el término de caducidad de la acción.

Al respecto debe precisarse que la Sala(4) en providencia que cobijó un asunto similar fijó su posición, señalando que:

De otra parte es cierto que, la Ley 1285 de 2009, estableció, como regla general, la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior significa que no en todos los asuntos susceptibles de ser discutidos jurisdiccionalmente mediante la precitada acción, es procedente el cumplimiento de dicho requisito, es así como:

“ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (resaltado de la Sala).

En este orden de ideas, y conforme con la interpretación sistemática que debe hacerse de las normas reseñadas, necesariamente se debe concluir que en el asunto bajo estudio, la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad es improcedente, razón por la cual no es posible aplicarle lo regulado por el citado artículo 13, y mucho menos los efectos contemplados en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en cuanto a la suspensión del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se refiere.

Esta posición se reitera por cuanto no existe ninguna razón para que se intente someter, un asunto tributario que no es objeto de conciliación, a dicho mecanismo de solución de controversias, toda vez que lo procedente, en este caso, era que la persona interesada hubiera acudido directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que se le pudiera exigir, para tal efecto, haber agotado el referido requisito. Y, por haberse presentado la solicitud de conciliación desconociendo la normativa aplicable no debe entenderse suspendido el termino de caducidad, toda vez que la clara exigencia de este requisito de procedibilidad es para los asuntos que sean conciliables, y el de que aquí se trata no lo es, contrario a lo que entendió el Tribunal cuando dictó un auto admisorio, que por ilegal no vincula.

En este sentido, se acoge el concepto del señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitido en la etapa de alegatos de conclusión, cuando dijo “Es importante precisar que el anterior texto(5) se debe entender, para efectos de la suspensión del término de caducidad, referido a la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en los asuntos que son conciliables, por cuanto el decreto no puede ser interpretado de tal manera que contraríe la ley que reglamenta, la cual ha sido clara en establecer el requisito de procedibilidad de las acciones a las que se refieren los artículos 85, 86,87 del Código Contencioso Administrativo, solo para asuntos que sean conciliables. Luego, no es de recibo la suspensión de términos frente a la solicitud de una conciliación que como requisito de procedibilidad es improcedente”.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la Resolución DDI 00583 de 23 de febrero de 2009, proferida por la jefe de la oficina de recursos tributarios de la subdirección jurídico tributario de la Dirección Distrital de Impuestos, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la actora contra la liquidación oficial de revisión, por medio de la cual quedó agotada la vía gubernativa en el asunto objeto de la litis, fue notificada personalmente el 26 de febrero de 2009 (fl. 38 vto.), y que el término de caducidad no podía ser suspendido por virtud de la improcedente solicitud de conciliación prejudicial elevada por la parte actora ante el Ministerio Público, es claro, que de conformidad con lo estatuido en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la presente acción se encontraba caducada al momento de la presentación de la demanda (jul. 24/2009), razón por la cual, al operar la caducidad de la acción, no es posible que la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie de fondo sobre las pretensiones de la demanda, pues para el efecto ha perdido competencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Artículo 237-1 de la Constitución Política.

(3) Auto del 7 de abril de 2005, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(4) Auto del 18 de marzo de 2010, Exp. 17951, C.P. William Giraldo Giraldo.

(5) Art. 3º del Decreto 1716 de 2009.