Sentencia 2009-00156 de marzo 7 de 2013

 

Sentencia 2009-00156 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 730012331000200900156 02

Nº Interno: 18579

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Lady Mariana Avendaño Rubio

Demandado: Municipio del Guamo

Bogotá D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Provee la Sala sobre la legalidad del Acuerdo 012 del 20 de septiembre de 2005, del Concejo Municipal del Guamo, Tolima, por el cual se establecieron los sujetos, la base gravable y el hecho generador del impuesto por el servicio de alumbrado público en esa jurisdicción. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si el concejo municipal tenía facultad para determinar los elementos mencionados y, si al hacerlo, se violaron los principios de equidad, igualdad y capacidad contributiva.

Se observa:

Como lo advirtió el delegado del Ministerio Público, mediante sentencia de 9 de julio de 2009,(7) la Sala adoptó una nueva línea jurisprudencial en materia de la facultad impositiva de las entidades territoriales.

En esa sentencia puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada, en cuanto estaba supeditada a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

De conformidad con lo anterior, la sentencia consideró que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través del artículo 338 ibídem.

Asimismo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, solo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.

Así pues, dicho proveído retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (Exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

De manera categórica, este último fallo precisó: “...creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”... y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, esta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con este”.

Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.

Autorización legal

El impuesto de alumbrado público tiene origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual, el legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, así:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...)

d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público”.

Esta facultad fue extendida por la Ley 84 de 1915, a las demás entidades territoriales del nivel municipal, así:

“ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913.

a). Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”.

El literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-504 de 2002, en la que, acorde con lo expuesto sobre la autonomía tributaria de los entes territoriales, precisó que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley; dijo la Corte:

“En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando esta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.

(...)

Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.

(...)

Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas”. (Negrillas fuera de texto).

En tales condiciones, la Ley 97 de 1913 constituye lo que la Corte Constitucional ha denominado una “ley de autorizaciones”, es decir, el “elemento mínimo” que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran porque “tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquellas gozan por expreso mandato constitucional”(8).

Caso concreto

El Concejo Municipal del Guamo, Tolima, profirió el Acuerdo 012 del 20 de septiembre de 2005, por medio del cual se establecen los elementos, los sujetos, la base gravable, el hecho generador y demás elementos de la contribución de alumbrado público en el municipio del Guamo, y se conceden unas autorizaciones.

La apelante fundamenta su pretensión de nulidad en la presunta violación de los artículos 313 numeral 4º,(9) de la Constitución Política y 32 numeral 6º de la Ley 136 de 1994,(10) normativa relacionada con la facultad impositiva de las entidades territoriales que, afirma, el concejo municipal desconoció al determinar los elementos del impuesto de alumbrado público.

La Sala considera que este aspecto quedó esclarecido en el punto anterior, al precisar que el legislador autorizó a los municipios para crear el impuesto de alumbrado público en cada jurisdicción y los facultó para determinar los elementos del tributo; así las cosas, el Concejo del Municipio del Guamo estaba facultado para hacerlo.

Por otro lado, la actora advierte que el tribunal solo analizó la violación principal, lo que llevó a denegar las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta los demás cargos de nulidad, entre ellos la presunta violación al literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, porque el Acuerdo 12 de 2005 fijó los elementos del tributo por fuera de los límites legales contenidos en la citada ley, teniendo en cuenta que se refiere a una contribución especial de carácter obligatorio.

Señaló que el tributo derivado del servicio de alumbrado público tiene la naturaleza de un impuesto.

En referencia directa a los términos de la apelación, es pertinente aclarar que aunque el artículo 29 de la Ley 1150 del 2007 asignó a la CREG la regulación del costo de facturación y recaudo de la contribución creada por la Ley 97 de 1913, tal señalamiento no tiene el alcance que sugiere el municipio, en cuanto a señalar el tributo como una contribución.

En primer lugar, porque la tipología impositiva responde a características distintivas y especiales que esta Sala ya analizó en relación con el tributo creado por el literal d) del artículo 1º de la mencionada Ley 97, concluyendo que se trata de un verdadero impuesto local y no de una contribución, toda vez que el servicio no reporta un beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada.

Además, porque el artículo 29 se limitó a establecer los elementos que deben cumplirse en los contratos estatales de alumbrado público, como especie del género de los contratos de concesión, entonces regulados por la Ley 80 de 1993 y que eran pasibles de las medidas de eficiencia y transparencia que amparó la Ley 1150 del 2007, vista en todo su contexto.

De acuerdo con tal razonamiento y en consonancia con el concepto del Ministerio Público, se negará la nulidad del artículo primero del Acuerdo 12 del 20 de septiembre de 2005, en cuanto “adoptó el impuesto sobre el servicio de alumbrado público del orden municipal” como “una contribución especial de carácter obligatorio” en el entendido de que dicho tributo es propiamente un impuesto.

De manera concordante, tal condicionamiento se extenderá a todas las referencias que en ese sentido contenga dicho cuerpo normativo.

Por otra parte, precisa la Sala que el hecho de que el acuerdo demandado no indique que se tienen en cuenta los límites y parámetros establecidos en la Resolución CREG 043 de 1995, que reglamenta de manera general el suministro y cobro que efectúan las empresas de servicios públicos domiciliarios a los municipios, por el servicio de energía eléctrica que se destine a alumbrado público, no afecta la motivación del acto administrativo.

Se advierte, además, que la actora no presentó pruebas idóneas para desvirtuar que las tarifas no atendían los costos y mantenimiento del servicio o la capacidad económica de los sujetos pasivos afectados por las mismas.

El Acuerdo 12 de 2005 establece como base para la fijación del impuesto en el sector residencial, un porcentaje fijo sobre el consumo de energía; en los sectores comercial, industrial, de servicios y sector oficial, el consumo de energía correspondiente a la actividad económica específica desarrollada, por rangos en el predio o en el área geográfica del municipio y, en el sector especial, actividades no enmarcadas específicamente en ninguno de los otros sectores y desarrolladas por entidades sin ánimo de lucro.

La Sala estima que los anteriores son parámetros de medición admisibles que permiten determinar la capacidad contributiva del potencial usuario y que guardan proporcionalidad con el beneficio recibido por la prestación del servicio.

Base gravable y tarifa del impuesto

La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(11).

Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación(12).

Sobre la base gravable se aplica la tarifa, como elemento que permite calcular la cuota con que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas.

Ese factor de medición de la base gravable puede ser fijo o variable, sea que se trate de una determinada suma de dinero o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable; asimismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales o progresivos.

En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmerso en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con este(13).

Desde esta perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el artículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad territorial(14).

La demandante manifiesta que los artículos 6º y 7º gravan a los distribuidores y comercializadores de gas natural con una tarifa más alta que la establecida para otros sujetos que ejercen actividades industriales y comerciales en el municipio.

El sistema tributario está fundamentado en los principios de equidad, eficiencia y progresividad y por ello tiene en cuenta la capacidad económica de los ciudadanos; entiende la Sala que al utilizar criterios diferenciales para fijar la tarifa en los sectores comercial, industrial y de servicios, en aplicación de los principios antes señalados el municipio atiende a las diferentes condiciones socioeconómicas de los sujetos pasivos del tributo, de acuerdo a una categorización establecida en el artículo 6º del acuerdo.

Según las premisas anteriores, se advierte que los artículos 6º y 7º no adolecen de vicios que los invaliden, por cuanto las tarifas implantadas en el artículo 7º fueron establecidas en el artículo 6º, en el cual se ordenó determinar la base para la fijación del impuesto, atendiendo, para los sujetos pasivos del sector no residencial, los criterios de consumo de energía eléctrica y de la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente.

Se observa que el acuerdo grava con el impuesto de alumbrado público a los contribuyentes que desarrollen la actividad de distribución y comercialización de gas natural por redes, en el municipio, como potenciales usuarios o beneficiarios de este servicio y no a la actividad misma, lo que se constituye en un criterio válido para la identificación de los contribuyentes(15).

Así las cosas, encuentra la Sala que el acuerdo demandado está ajustado a los lineamientos legales, motivo suficiente para mantener su legalidad. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 17 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó la nulidad del Acuerdo 012 del 30 de septiembre de 2005, expedido por el Concejo Municipal del Guamo, en el entendido de que adopta un impuesto, no una contribución. Concordantemente, tal condicionamiento se extiende a todas las referencias denominativas que aparezcan en cualquier otro artículo de dicho cuerpo normativo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(7) Sentencia 16544, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(8) C-538 de 2002. En el mismo sentido la Sentencia C-035 de 2009.

(9) C.P. ART. 313.—Corresponde a los concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(10) Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. ART 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (...) 7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.

(11) Bravo Arteaga, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Pp. 262-263-269.

(12) Piza Rodríguez, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, p. 386.

(13) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del 13 de noviembre de 1998, Expediente 9124, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de septiembre de 2006. Expediente 15344, M.P. Ligia López Díaz.

(14) Sentencia 18141 de 2011 Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(15) Sentencia 16667 del 11 de marzo de 2010 C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.