Sentencia 2009-00170 de enero 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001032400020090017000

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actor: Jairo José Arenas Romero

Bogotá, D. C., treinta de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. Los actos acusados.

A continuación se transcriben los artículos 3º de la Resolución 2455 de 2008 y de la Resolución 3755 de 2008, objeto de demanda:

“RESOLUCIÓN 2455 DE 2008

(Julio 2)

‘Por lo cual se adopta un anexo técnico para el registro único de afiliados RUAF’.

El Ministerio de la Protección Social,

en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 1 del artículo 2º del Decreto 205 de 2003 y en desarrollo del Decreto 1637 de 2006

RESUELVE:

(…)

“ART. 3º—Las administradoras de cada uno de los subsistemas deberán disponer a partir de la fecha de vigencia de la presente resolución los mecanismos para la toma de las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados, de acuerdo con las características definidas en el anexo técnico que hace parte integral de esta resolución".

"RESOLUCIÓN 3755 DE 2008

(Octubre 8)

‘Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008 y se dictan otras disposiciones’.

El Ministro de la Protección Social,

en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 1 del artículo 2º del Decreto 205 de 2003 y en desarrollo del Decreto 1637 de 2006

RESUELVE:

(…)

“ART. 3º—Las administradoras podrán unirse o asociarse para el proceso de recolección y envío de las huellas, fotografías y documentos de identificación de sus afiliados al RUAF, de acuerdo con las características definidas en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución.

“PAR. 1º—Cuando las administradoras se unan o asocien para el cálculo del nivel de cumplimiento, de acuerdo con lo determinado en el artículo 5º de la Resolución 2455 de 2008, modificado por el artículo 2º de la presente resolución, se tendrá en cuenta el número total de afiliados únicos activos que las administradoras asociadas tengan cargados en el RUAF.

“PAR. 2º—El proceso de toma o captura de huellas y fotografías se podrá realizar al momento en que el afiliado solicite la prestación de los servicios de salud. En tal caso, la IPS deberá facilitarlo. Para el efecto, se podrán suscribir los acuerdos a que haya a lugar entre las administradoras y los prestadores.

“PAR. 3º—Con el fin de facilitar los procesos de recolección, toma, envío e intercambio de la información relacionada con lo dispuesto en esta resolución, las administradoras deben permitir el uso de web services”.

6.2. Cuestión procesal previa. Pronunciamiento de fondo pese a la derogatoria de los actos administrativos demandados.

La Sala advierte que el artículo 1º de la Resolución 463 del 18 de febrero del 2011 expedida por el Ministerio de la Protección Social “Por la cual se derogan los artículos 2º, 3º y 4º de la Resolución 2455 de 2008, modificada por las resoluciones 3755 de 2008 y 4806 de 2009”, derogó expresamente los artículos 3º de los actos administrativos objeto de la presente demanda de nulidad, situación procesal que no impide de acuerdo con jurisprudencia de esta corporación, proferir pronunciamiento de fondo acerca de la legalidad de las resoluciones demandadas dados los efectos jurídicos que produjeron durante su vigencia.

Al respecto resulta oportuno transcribir el siguiente aparte de la sentencia del 7 de octubre de 2010 expediente 11001-03-24-000-2006-00368-00 M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, en la que se dijo lo siguiente:

“No obstante, por tratarse de disposiciones administrativas generales son susceptibles de la acción ahora incoada, toda vez que la derogación tiene efectos ex nunc, lo cual implica que el acto derogado mantiene su presunción de legalidad por todo el tiempo que estuvo vigente; presunción que es iuris tan tum o mientras no se declare lo contrario, lo que está reservado a esta jurisdicción a instancia de parte que alegue y demuestre la ilegalidad del acto administrativo general derogado, siguiendo los derroteros jurisprudenciales de la Sentencia S-157 de 14 de enero de 1991, con ponencia del consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta (…)”(6).

6.3. Planteamiento jurídico.

El demandante cuestiona la atribución que ejerció el Ministerio de la Protección Social al expedir los actos demandados, al considerar que para la expedición de los mismos, usurpó el titular de la cartera ministerial de forma ilegítima, funciones que corresponde ejercer a la Registraduría Nacional del Estado Civil por mandato constitucional.

Considera el actor que las disposiciones acusadas contrarían los artículos 13, 48, 49 y 121 de la Constitución Política, además de otros preceptos legales entre ellos los artículos 156, 172,188, 204 y 218 de la Ley 100 de 1993, el artículo 14 de la Ley 1122 del 2007 y el Decreto-Ley 1010 de 2000, al crear una dualidad de funciones en el ordenamiento normativo que desconocen las funciones que la Carta Política en su artículo 266 confirió de manera reservada al Registrador Nacional del Estado Civil, para llevar el registro civil de las personas así como adelantar lo concerniente a su identificación.

A juicio del demandante y del apoderado de la Registraduría Nacional entidad que coadyuvó la acción, dicha duplicidad de funciones no solo genera un desgaste administrativo para los operadores del sistema de salud, comoquiera que no solo crea una especie de inseguridad jurídica al momento de determinar la autoridad competente para el manejo, archivo y administración de la información de los usuarios del sistema de salud, sino que además conlleva costos administrativos innecesarios que afectan directamente las fuentes de financiación de los recursos que lo nutren, por cuanto estos se destinan a otro tipo de actividades que no guardan relación con garantizar la sostenibilidad, prestación y cobertura de la salud.

Siendo ello así, corresponde a la Sala determinar si en ejercicio de las facultades legales, el Ministro de la Protección Social desconoció, entre otros, los principios de eficiencia, economía, eficacia, cobertura universal, coordinación, solidaridad, que inspiran el sistema de seguridad social en salud, al expedir los actos administrativos demandados que adoptan el anexo técnico para el registro único de afiliadoS —RUAF—, por medio del cual se pretende unificar la base de datos de los afiliados al sistema, en cuyo caso se tendrá que verificar si tal ejercicio desconoció que dicha facultad le está reservada exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil.

A efectos de dilucidar el anterior planteamiento jurídico, la Sala efectuará el examen de legalidad de las resoluciones atacadas de nulidad, desde la perspectiva de las competencias del Ministerio de la Protección Social para regular la prestación del servicio público de salud, confrontada con el marco normativo de las competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil, relativas a la identificación de las personas y la administración del registro civil de los ciudadanos.

6.3.1. En cuanto a la naturaleza y alcance de las competencias del Ministerio de Salud y la Protección Social para la prestación del servicio público de la salud.

Según la demanda el Ministerio de la Protección Social al momento de expedir los actos demandados, no contaba con la atribución para reglamentar un registro de información que tuviese como propósito exigir a las administradoras del sistema de salud, recopilar y organizar la información relativa a las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de los afiliados al sistema de salud, al estimar que esta función lo que está haciendo en últimas es reglamentar lo concerniente al registro civil e identificación de las personas.

Sobre este punto, resulta oportuno recordar que el legislador, al expedir la Ley 797 de enero 29 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”, le atribuyó al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el sistema de registro único de los afiliados al sistema de seguridad social en salud, para cuyos efectos expidió los decretos 205 del 2003 y 1637 del 2006, instrumentos legales que sirvieron de sustento a las resoluciones demandadas.

El artículo 15 de la Ley 797 de 2003 dispone lo siguiente:

“ART. 15.—Sistema de registro único. Corresponde al Gobierno definir el diseño, organización y funcionamiento de:

a) El registro único de los afiliados al sistema general de pensiones, al sistema de seguridad social en salud, al sistema general de riesgos profesionales, al Sena, ICBF, y a las cajas de compensación familiar, y de los beneficiarios de la red de protección social. Dicho registro deberá integrarse con el registro único de aportantes y la inclusión de dicho registro será obligatorio para acceder a los subsidios o servicios financiados con recursos públicos a partir de su vigencia;

b) El sistema que permita la integración de los pagos de cotizaciones y aportes parafiscales a las entidades mencionadas en el inciso anterior, así como los demás aportes previstos para el sistema de seguridad social y protección social. El sistema será manejado por entidades de economía mixta de las cuales hagan parte las entidades de seguridad social, autorizadas para manejar los recursos de la seguridad social, tendrá a su cargo también la liquidación, administración y procesamiento de la información correspondiente;

c) El número único de identificación en seguridad social integral y la protección social, el cual deberá ser registrado por todas las entidades que realicen las transacciones que señale el Gobierno en la forma que este establezca. Este número debe corresponder al número de la cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad o registro civil de nacimiento.

PAR.—El Gobierno Nacional expedirá dentro de un término de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los decretos necesarios para desarrollar el sistema a que se refiere el presente artículo” (negrillas del despacho).

La anterior disposición tiene como propósito autorizar al Gobierno Nacional, dentro de lo que corresponde a la función de inspección y vigilancia del servicio público de salud, a expedir la reglamentación de un mecanismo que tenga como propósito la sistematización y organización de la información relativa a los datos básicos de los usuarios del sistema general de seguridad social, tanto en materia pensional como en el servicio de salud.

Este sistema de registro lo que pretende es reducir los riesgos que se pueden llegar a generar al momento de manejar la información de los usuarios que acuden al sistema de salud, así como permitir un seguimiento al ejercicio de los derechos de aquellos y garantizar el control del cumplimiento de las obligaciones de las administradoras del sistema de salud. Por lo tanto, lo que se espera es que la información que identifique a los usuarios deberá ser usada para garantizar las condiciones en que se hará efectiva la prestación del servicio de la manera más eficiente posible. Esto comprende el identificar el mecanismo, sistema o proceso que permita incurrir en los menores costos de transacción que se puedan llegar a trasladar a la parte más débil de la relación, que para el caso particular la constituyen los usuarios del sistema.

Se espera que con el sistema de registro único se pueda llegar a corregir, eliminar o prevenir las fallas en la transferencia de la información, lo que por un lado, puede impedir el acceso a la información de quienes hacen parte de la relación de oferta y demanda del servicio público de salud, al que se refiere el artículo 49 de la Constitución, y por otra, crear vacíos normativos que den espacio a brechas de corrupción o alteración de la información del sistema.

Estas aspiraciones que busca alcanzar el sistema de registro, están descritas en lo que fue la parte considerativa y el articulado del Decreto 1637 del 26 de mayo de 2006 “Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funcionamiento del registro único de afiliados al sistema de la protección social”, decreto que sirvió de fundamento legal para la expedición de las resoluciones acusadas, que en lo pertinente señala:

“Que el artículo 15 de la Ley 797 de 2003 literal a) establece el registro único de afiliados al sistema general de pensiones, al sistema de seguridad social en salud, al sistema general de riesgos profesionales, al Sena, al ICBF, y a las cajas de compensación familiar, y de los beneficiarios de la red de la protección social,

Que resulta necesario establecer la organización y el funcionamiento del registro único de afiliados, determinando los flujos de información que lo alimentan, la entidad encargada de manejarlo, los controles y niveles de consulta y de seguridad de la información.

(…)

‘ART. 6º—Reporte de información de entidades que administran distintos riesgos. Las administradoras de los diferentes riesgos cubiertos por el sistema deberán efectuar reportes independientes para cada uno de dichos riesgos, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º, 4º y 5º del presente decreto.

‘ART. 7º—Designación de funcionarios para el funcionamiento del RUAF. Las administradoras deberán informar al órgano de administración del RUAF la persona o personas que servirán de punto de enlace para el suministro de la información al RUAF, para la recepción y manejo de los reportes de inconsistencias, y para las demás actuaciones necesarias para su funcionamiento”.

De acuerdo con los apartes transcritos se observa que las funciones que se encomiendan al sistema de registro único son básicamente de prevención y alerta en lo que respecta a la identificación de situaciones que puedan llegar a afectar de manera irregular, la prestación de los servicios proporcionados por el sistema de salud, tal como lo son la defraudación, la evasión o efusión de los aportes para con el sistema o la falta de cobertura del mismo, lo que puede incidir en la ausencia en la adecuada prestación a quienes requieren verdaderamente de sus servicios, dentro de lo que representa ver a la salud como un servicio público esencial que debe permitir una cobertura universal de un derecho social fundamental, bajo el principio de solidaridad.

En este sentido, la Sala comparte las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en torno al tema de la función que tiene el Estado de velar por la debida prestación del servicio público de la salud, que por sus condiciones de servicio esencial, adquiere matices y connotaciones especiales a la luz de la normatividad que ha expedido el legislador, con el fin de romper las brechas de indiferencia y exclusión que se puedan llegar a generar por una indebida o insuficiente prestación del servicio de salud.

Al respecto, la Sentencia T-760 del 2000 M.P. Manuel José Cepeda, es enfática en identificar los deberes legales que las autoridades administrativas deben asumir al velar por una adecuada prestación del servicio, al señalar lo siguiente:

“4.1.3. Como se indicó, para que efectivamente toda persona pueda acceder a los servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional (C.P., art. 49), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y (iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii) (sic) establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así pues, es obligación del Estado establecer el sistema; definir qué entidades y personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo pueden los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué términos; así como también, establecer quiénes aportan al sistema y en qué cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del sistema.

4.1.4. La legislación y la jurisprudencia constitucional han precisado, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las obligaciones estatales derivadas del derecho a la salud, para garantizar la existencia de un sistema de salud que preste efectivamente, en condiciones de universalidad, eficiencia y solidaridad, los servicios de salud que requieran las personas para alcanzar el nivel más alto de salud posible dadas las condiciones y capacidades existentes.

(…)

4.1.6. El sistema general de seguridad social en salud, en su conjunto, es un servicio público esencial. Es además un 'servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control están a cargo del Estado' (L. 100/93, art. 4°). En tal sentido el Estado tiene la obligación de crear las reglas necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean requeridos por las personas dentro del sistema de salud. El Estado desprotege el derecho a la salud cuando permite que existan vacíos o lagunas en la regulación, que se constituyan en barreras de acceso a los servicios de salud. Por ejemplo, la Corte consideró que se viola el derecho a la salud de una persona cuando existe una 'laguna' normativa en la regulación, por no definir los mecanismos de solución de controversias para los eventos en los que se presenten conflictos entre los actores que deciden autorizar la prestación del servicio. Tal situación ocurría, por ejemplo, con los conflictos que se dan entre el médico tratante y el comité técnico científico, en torno a la definición de si una persona requería o no un determinado medicamento (ver apartado 4.4.4.). Es pues imprescindible para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de las personas, que el Estado cumpla con su obligación de crear la reglamentación adecuada para posibilitar la implementación de las políticas públicas en salud. El incumplimiento de esta obligación supone pues, una desprotección del derecho a la salud por parte del Estado”.

Con fundamento en lo transcrito, el registro único de información de los afiliados al sistema de salud al que se refiere el artículo 15 de la Ley 797 del 2003, desarrollado por los decretos 205 del 2003 y 1637 del 2006, a su vez reglamentados por la Resolución 2455 y su modificatoria 3755 ambas de 2008 objeto de la presente nulidad que se refieren al anexo técnico, señalan que debe contener la información que permita a los operadores del sistema realizar la clasificación e identificación de las condiciones sociales, económicas y personales de los diferentes tipos de usuarios, así como servir de instrumento de control y vigilancia para la verificación del cumplimiento de las cargas mínimas que las administradoras del sistema de salud deben asumir para garantizar la prestación adecuada de los servicios, así como la administración eficiente de los recursos por parte de los entes privados o públicos que hacen parte del sistema.

6.3.2. Competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con la identificación y el registro civil de las personas.

El artículo 266 de la Constitución Política señala que corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil la función de dirigir y organizar las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas.

A su vez mediante Decreto-Ley 1010 de junio 6 de 2000 “Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones”, se regula lo relacionado con las funciones de la Registraduría Nacional, así como los objetivos que se deben alcanzar mediante la organización de la información relativa a la identificación personal, en especial lo concerniente a los efectos que este tipo de datos guarda para la organización de la función electoral del Estado.

El artículo 4º del Decreto 1010 de 2000 señala:

“Misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Es misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, garantizar la organización y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad, promover la participación social en la cual se requiera la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral en cualquiera de sus modalidades, así como promover y garantizar en cada evento legal en que deba registrarse la situación civil de las personas, que se registren tales eventos, se disponga de su información a quien deba legalmente solicitarla, se certifique mediante los instrumentos idóneos establecidos por las disposiciones legales y se garantice su confiabilidad y seguridad plenas” (destacado del despacho).

Por su parte, el artículo 5º ídem establece las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras que el artículo 25 ibídem menciona las funciones propias del Registrador Nacional:

“ART. 5º—Funciones: Son funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes:

(…)

2. Adoptar las políticas del registro civil en Colombia y atender lo relacionado con la adopción, ejecución y control de los planes y programas propios del registro civil con miras a garantizar su óptimo funcionamiento.

(…)

4. Expedir las copias de registro civil de las personas que sean solicitadas de conformidad con las leyes vigentes.

5. Atender el manejo, clasificación, archivo y recuperación de la información relacionada con el registro civil.

6. Difundir las normas y procedimientos a seguir dentro del proceso de registro civil y adelantar campañas y programas de capacitación en la materia.

7. Coordinar y armonizar con los demás organismos y entes del Estado las políticas, desarrollo y consulta en materia de registro civil.

8. Adelantar inspección y vigilancia de los servicios de registro del estado civil de las personas.

(…)

9. Realizar o promover estudios, investigaciones y compilaciones en materia de registro del estado civil de las personas y divulgar los resultados. (…)

(…)

20. Atender todo lo relativo al manejo de la información, las bases de datos, el Archivo Nacional de Identificación y los documentos necesarios para el proceso técnico de la identificación de los ciudadanos, así como informar y expedir las certificaciones de los trámites a los que hubiere lugar. (…)”.

“ART. 25.—Funciones del Registrador Nacional del Estado Civil. Corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil, además de las funciones señaladas para el mismo en la Constitución y la ley, ejercer las siguientes:

1. Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la organización y vigilancia electoral, la identificación de las personas y el registro civil y de las demás funciones asignadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil de conformidad con la Constitución y la ley”.

De acuerdo con las anteriores normativas, se advierte que varias de las principales funciones que se encomiendan a la Registraduría Nacional, se encaminan a administrar la información de los datos personales de los habitantes del territorio nacional, para efectos de cumplir con los objetivos que debe cumplir (sic) la entidad a fin de garantizar la transparencia en los distintos procesos que adelanta, tal y como lo es el de garantizar el conocimiento pronto y eficiente de los resultados y actuaciones electorales que se lleven a cabo en el país. Esto implica contar con una base de datos suficiente, consistente y que, garantice la armonización de la información del sistema donde se encuentra la base de datos de las personas.

6.4. Análisis de los cargos de la demanda. En cuando a la duplicidad de funciones por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de la Protección Social, en lo relativo a la identificación de los habitantes del territorio nacional.

En relación con el cargo relativo a la presunta dualidad de las funciones asumidas por el Ministerio de la Protección Social al momento de expedir las resoluciones 2355 y 3755 del 2008 relativas a la identificación y registro civil de las personas, que considera el actor son de reserva exclusiva de la Registraduría Nacional por mandato constitucional y legal, la Sala advierte lo siguiente:

En primer término, luego de analizada en detalle la demanda, se observa que el actor no formuló las razones concretas por las cuales considera vulnerados los artículos 48 y 49 constitucionales, así como tampoco desarrolló los argumentos que soportan la transgresión de algunas disposiciones de la Ley 100 de 1993, ni el fundamento del ataque en contra del artículo 14 de la Ley 1122 del 2007.

Por lo tanto, el cargo de nulidad por inconstitucionalidad se delimitará a analizar la presunta vulneración de los artículos 13 y 121 de la Constitución Política y de la presunta vulneración de las competencias señaladas al Registrador Nacional en el artículo 266 ídem, reguladas por el Decreto-Ley 1010 del 2000.

Advierte la Sala que de acuerdo con disposiciones de rango superior, las autoridades del Estado tienen la obligación de velar por la prestación de los servicios públicos de la forma más eficiente posible, esto es, procurar incurrir en los menores costos, tal como se desprende de los principios constitucionales que se han recogido parcialmente por el artículo 209 de la Constitución, cuando se trata del ejercicio de la función pública, sea ya por las autoridades públicas o por los particulares en los casos especiales que lo autoriza la ley.

Al respecto, el artículo 189 de la Constitución en su numeral 21 dispone que corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones de suprema autoridad administrativa: “21. Ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los servicios públicos”.

En dicha cláusula constitucional reside la competencia general con la que cuentan las autoridades de la rama ejecutiva para el ejercicio de la función de policía administrativa, y que dentro del gobierno es delegada y corresponde ejercer a los ministerios por conducto de sus ministros, en cada una de las ramas en que se divide la administración pública a nivel nacional.

Al respecto el artículo 208 de la Carta Política dispone:

“ART. 208.—Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.

Dicha actividad administrativa comprende desarrollar, en calidad de representantes del gobierno, las funciones de inspección, vigilancia y control en la prestación de los servicios públicos y demás funciones relacionadas que les delegue el presidente. Entre estos servicios se encuentra comprendido el servicio público de la salud, tal como expresamente lo señala el artículo 49 superior: “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo de Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”.

En desarrollo de estos mandatos, la Ley 100 de 1993 confirió a las autoridades que integran el sistema general de seguridad social en salud, encabezados por el ministerio del ramo la función de velar por la vigilancia de la destinación adecuada de los recursos de la salud para atender y cubrir las necesidades del sistema y de los usuarios, dada la importancia que representa la actividad de la salud para el saneamiento ambiental y la vida de las personas. Esto implica, en adición, garantizar el cumplimiento de la normatividad respectiva para permitir la atención de forma integral de los servicios de salud a toda la población, garantizando una cobertura progresiva, tal como es el mandato que hace la Constitución cuando de derechos sociales fundamentales se trata.

En efecto, los artículos 154 y 156 de la Ley 100, encomendaron a las autoridades administrativas entre las cuales se encuentra el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de la Salud y la Protección Social, las funciones de inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las cargas mínimas que los administradores del régimen de la salud deben asumir, así como los deberes mínimos que deben cumplir los usuarios para una adecuada prestación del servicio, con el propósito de evitar violaciones a la reserva de información, pérdida de recursos en el cumplimiento de las diferentes gestiones y garantizar una óptima y sostenible prestación de los servicios que conlleva la atención en salud en igualdad de condiciones, dada la especial protección y regulación que el sistema exige.

Dichas normas disponen lo siguiente:

“ART. 154.—Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 <366, 367, 368, 369> de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines:

a) Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2º y 152 de esta ley.

b) Asegurar el carácter obligatorio de la seguridad social en salud y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes de Colombia;

c) Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la seguridad social en salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud;

d) Lograr la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social en salud permitiendo progresivamente el acceso a los servicios de educación, información y fomento de la salud y a los de protección y recuperación de la salud a los habitantes del país”.

“ART. 156.—Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud tendrá las siguientes características:

a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el sistema general de seguridad social en salud (…)”.

En desarrollo de estas normas legales fueron expedidos por el Gobierno Nacional los decretos 205 del 2003 y 1637 del 2006, que reglamentaron lo correspondiente al manejo y administración de la información relativa a la identificación de los usuarios, como herramientas que buscan reducir los riesgos que debe asumir el sistema en especial los operadores del sistema, tal como son las administradoras de los servicios de salud, cuando deben manejar información sobre los usuarios y los recursos del mismo, con el fin de evitar la defraudación del sistema, lo que implicaría una pérdida y afectación de los mecanismos de financiación con los cuales se cubren las necesidades del sistema de salud.

Al respecto, la Sala observa que el sistema de registro único de los afiliados al sistema de seguridad social en salud así como los otros sistemas de información, cuya creación se encuentra regulada por el artículo 15 de la Ley 797 del 2003, tienen como propósito servir de herramientas que permitan la unificación de la información de los datos básicos de los usuarios que acuden al sistema de seguridad social en salud, con la finalidad de evitar las situaciones que representen un riesgo para la financiación del sistema, tales como pueden resultar ser los casos de multiafiliación, evasión o elusión de aportes y, en general, todos los casos que puedan generar la suplantación personal, como bien coinciden en afirmar tanto los intervinientes en el proceso, como el ministerio en la contestación de la demanda.

Para lograr estos cometidos se requiere, como lo desarrolla la Resolución 2455 del 2008 con su anexo técnico, de un sistema de información que proporcione y permita el archivo y administración de unos datos mínimos de los usuarios del servicio, pero que de forma rigurosa permitan la unificación de la información y garantizar la plena identificación de los usuarios. Esto puede conllevar, correlativamente para el cumplimiento de dichas gestiones, la recolección de datos personales de cada uno de los usuarios que se vean beneficiados por los servicios del sistema.

Al respecto, el artículo 1º de la Resolución 2455 del 2008, dispone:

“Adoptar para los efectos del artículo 4º del Decreto 1637 de 2006, el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución, correspondiente a las especificaciones de la estructura y de los archivos relacionados con la identificación de los afiliados y beneficiarios de los programas del sistema de la protección social”.

Tal como se desprende de las atribuciones constitucionales que son desarrolladas y reguladas por el Decreto 1010 del 2000, se trata de funciones encaminadas a la organización del registro civil de las personas, lo cual comprende crear y reglamentar los espacios que permitan el uso y el acceso de la información personal por parte de sus titulares garantizándoles el ejercido de otros derechos tales como el ejercicio y titularidad del nombre; la identificación personal bajo el proceso de cedulación; la participación en las actividades electorales; el ejercicio del derecho al sufragio y demás garantías o actividades que impliquen la identificación personal, como manifestación del derecho a la identidad y el ejercicio del buen nombre.

Siendo ello así se puede afirmar, que los sistemas creados mediante los decretos 205 del 2003 y 1637 del 2006 bajo los cuales se amparó la expedición de las resoluciones 2455 y 3755 del 2008, así como el sistema de información que debe administrar la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen un mismo propósito cual es el de administrar y servir de base de datos para identificar la información básica de las personas y garantizar el ejercicio de derechos concretos.

Así mismo se puede decir que el sistema de información de la Registraduría Nacional, por una parte, tiene como propósito velar por la organización, archivo y administración de la base de datos de toda la población, en especial, como la misma registraduría lo refiere en su escrito de alegatos a folio 173 del expediente, en lo que resulta pertinente para la identificación personal que compone el registro civil, la tarjeta de identidad y la cédula de ciudadanía que son documentos que tienen como propósito, el manejo de la información relativa al registro civil de las personas dado su reconocimiento como sujeto titular de derechos.

Dado lo anteriormente expuesto, resulta importante destacar que la información que se encuentra en el registro único de afiliados en el sistema de seguridad social en salud, regulada por el artículo 15 de la Ley 797 del 2003, el Decreto 205 del 2003 y el Decreto 1637 del 2006, tiene como propósito concreto recopilar e identificar la información sobre la persona en calidad de usuario de los servicios de salud, para así evaluar y coordinar la prestación del servicio de salud de la manera más eficiente posible, tanto por parte del regulador como de los operadores del sistema, situación que en modo alguno representa que se esté efectuando como tal el proceso de identificación de los usuarios o titulares de los servicios de salud, pues se supone que este ya se surtió.

Sobre el particular es compartido el concepto del Ministerio Público según el cual, el objetivo de las resoluciones acusadas es servir de herramientas para desarrollar las condiciones en que se deberá surtir el reporte de la información por parte de los usuarios del sistema de salud, que se constituye en un instrumento que permita el desarrollo de la política pública en salud y protección social, con el fin de simplificar información, evitar errores en la entrega de subsidios y combatir la suplantación del sistema.

Por tanto, entiende la Sala que el RUAF no pretende la creación de un mecanismo paralelo de identificación, comoquiera que la persona ya ha sido identificada previamente por lo que se parte de su reconocimiento y titularidad de derechos, presupuesto que a su vez le permite acceder como usuaria o beneficiaria de los servicios ofrecidos por el sistema de salud.

Por esto, la reglamentación que expide la autoridad de policía administrativa, para el caso el Ministerio de la Protección Social, traslada a las administradoras la carga de recolectar y organizar la información sobre los usuarios de los servicios de salud, con el fin de garantizar la prevalencia en el ejercicio y efectividad de los derechos de los usuarios, así como facilitar el control y vigilancia del proceso de recaudo de los aportes al sistema, con el fin de evitar i) la defraudación al mismo y ii) falencias o asimetrías de información que creen espacios para la corrupción al interior del sistema, dando cumplimiento al principio de cobertura universal y progresiva del derecho a la salud.

A juicio de la Sala estas consideraciones sirven también de fundamento para desestimar la tacha de ilegalidad relativa a la violación del principio de igualdad, pues se advierte que con las cargas que se imponen a las administradoras del servicio de salud, lo que se pretende es garantizar y hacer efectivos derechos de mayor entidad como lo es el derecho fundamental a la salud, frente a las cargas administrativas que deben asumir quienes cuentan con mayor apoyo financiero y patrimonial para asumirlo.

Siendo ello así el artículo 3º de la Resolución 2455 del 2008 modificada por la Resolución 3755 del 2008, encuentra como justificación la garantía del acceso a un derecho que se preste a toda la población, situación que bajo un análisis de costo beneficio amerita que tanto los operadores del sistema de salud como los usuarios, tengan que asumir obligaciones mínimas de suministro de información, archivo y administración de esta.

En este sentido, el sistema de información que propone la Resolución 2455 del 2008 incluido su anexo técnico y 13 Resolución 3755 del 2008 que la modifica, no hace otra cosa que crear un sistema de control y prevención del fraude al sistema de salud, tal como se vio en las disposiciones y fines del artículo 15 literal a) de la Ley 797 del 2003 y del Decreto 1637 del 2006 que lo reglamenta, pues dichos actos administrativos buscan evitar o reducir al mínimo los posibles riesgos que pueden afectar la prestación continua del servicio de salud a toda la población con lo que se afectaría la universalidad y solidaridad del sistema.

Dado lo anteriormente expuesto, la Sala entiende que la aspiración del RUAF es la de actuar como mecanismo dentro del sistema de salud, que propenda por erradicar los riegos de corrupción que puedan atentar contra sus propios intereses y, que, no pueden ser cubiertos o protegidos con la información que se encuentra en la base de datos que maneja la Registraduría Nacional del Estado Civil.

No puede desconocerse que en caso de trasladarse la carga de asumir la relación de la información a los usuarios o a las administradoras, con el fin de que sean estos quienes acudan a la base de datos de la Registraduría Nacional, se estarían afectando los principios de eficiencia, eficacia, economía y celeridad en la prestación del servicio público de salud, tal como lo exige el artículo 209 de la Constitución cuando se trata de cumplir una función que representa un interés constitucional relevante como lo es garantizar el derecho a la salud de toda la población.

Por otra parte, no puede perderse de vista que los recursos con los cuales se financia el presupuesto que permite la sostenibilidad del RUAF, son recursos que hacen parte del sistema general de seguridad social, tal como se desprende del artículo 15 de la Ley 797 del 2003, disposición que en modo alguno prohíbe que estos recursos se destinen a la implementación y sostenibilidad del sistema de información censurado, ya que la finalidad que se espera lograr redunda en retribuir al mismo sistema, reduciendo los costos por la defraudación y los riesgos de corrupción que pueden llegarse a presentar.

Finalmente estima la Sala que de lo que se trata es de que las entidades prestadoras de los servicios de salud, cumplan con las obligaciones que permitan el flujo de información entre los operarios del sistema de salud, sin asimetrías ni costos adicionales, objetivo que se garantiza con la obligación que se impone a los usuarios de suministrar la información mínima que alimentará la base de datos que tienen los operadores bajo su responsabilidad.

No se trata de información única y exclusiva relacionada con el registro civil de las personas, o de información relativa únicamente a permitir la identificación de los usuarios, tal como lo han querido hacer ver el demandante y los intervinientes, para justificar que se trata de información que debe conservar únicamente la Registraduría Nacional.

De allí que no se ha configurado una vulneración del artículo 121 de la Constitución Política, ni del Decreto 1010 del 2000, que regula la estructura y funciones básicas de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como lo deprecaron en su momento el actor y el coadyuvante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(6) En el mismo sentido se pueden confrontar la sentencia del 28 de febrero del 2010 Sala Plena de lo Contencioso administrativo C.P. María Claudia Rojas Lasso. Rad.: 2003-00503-01 y la sentencia del 23 de mayo del 2013 Sección Tercera. C.P. Enrique Gil Botero. Rad.: 2011-00018, sentencias todas que siguen la postura trazada inicialmente en la Sentencia S-157 del 14 de enero de 1991 M.P. Carlos Gustavo Arrieta.