Sentencia 2009-00186 de diciembre 9 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 230001233000200900186-01 (38500)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Nelly Vellojín de Mendoza

Demandado: Instituto Nacional de Vías —Invias—

Ref.: Reparación directa

Bogotá D. C., nueve de diciembre de dos mil diez.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 26 de noviembre de 2009 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia por caducidad de la acción.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala.

De conformidad con lo solicitado en el recurso de alzada propuesto, la Sala abordara en primer lugar lo concerniente a la jurisdicción competente para conocer de las acciones derivadas de la ocupación permanente de inmuebles por parte del Estado, para seguidamente pronunciarse sobre la decisión adoptada por el tribunal a quo.

Sobre la competencia para ventilar asuntos similares al hoy planteado, esta corporación ha considerado que dichos asuntos pertenecen exclusivamente a la jurisdicción contenciosa, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo norma que expresamente le atribuyo el conocimiento de los asuntos derivados de la ocupación de inmuebles por cualquier causa ya sea temporal o permanente, así reza la norma:

”Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la cusa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

La anterior hermenéutica se encuentra concordante con el artículo 136 # 8 del Código Contencioso Administrativo, que dispuso expresamente un término de caducidad de 2 años para el caso específico(1) y con el artículo 220 del mismo estatuto que establece que en este tipo de litigios, la sentencia por la cual se condene a la entidad pública hace las veces de título traslaticio de dominio(2).

Adicional a las normas antes anotadas, se observa que tanto la Ley 446 de 1998 como la Ley 1107 de 2006, al modificar el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, han establecido con criterio orgánico, la competencia de esta jurisdicción en todos los litigios derivados de la actividad de las entidades públicas, así preceptúa actualmente la norma:

ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Así las cosas, se tiene que la sección, desde la expedición del Decreto 1 de 1984, ha considerado que la discusión sobre la competencia en este tipo de asuntos le aviene por pleno mandato legal, sin que haya lugar a otro tipo de interpretaciones, así lo explicó en sentencia de 9 de agosto de 1984:

”4. Estima la Sala que el punto de apreciación jurídica en torno a si la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa o la ordinaria, que sirvió, para la inadmisión de la demanda y luego para la petición de un fallo río, carece de importancia ser dilucidado ahora, por cuanto, el nuevo ordenamiento contencioso administrativo —D. 1/84—, que entró a regir el 1º de marzo, superó cualquier discusión sobre la materia al regular, dentro de las acciones, la de reparación directa, y entre esta todas las que se derivan, por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos (art. 86). Es decir, la inexequibilidad declarada por la Corte Suprema de Justicia de los artículos 261 a 268 de la Ley 167 de 1941 y que por consiguiente, le entregaría a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de la ocupación de inmuebles con motivo de trabajos públicos, ya no es punto de conflicto, ni doctrinario, ni de competencia, puesto que la norma citada, le devolvió a esta jurisdicción el conocimiento pleno de los asuntos que se controviertan sobre el particular...

“...Con la vigencia, pues, del Decreto 1 de 1984, la controversia que se suscitó en este proceso, precisamente, sobre la competencia para el conocimiento de los asuntos de la ocupación permanente o temporal ha quedado en un plano simplemente teórico sin incidencia alguna en el caso sub judice”.

Sin embargo, y a pesar de lo antes anotado, la Corte Suprema de Justicia, por vía jurisprudencial, ha considerado que aún es competente para conocer de asuntos sobre ocupación permanente de inmuebles por parte de entidades estatales, con base en la aplicación analógica de la acción reivindicatoria ficta contemplada en el artículo 955 del Código Civil, al considerar que en el fondo este tipo de casos versa sobre el derecho de posesión del inmueble, el cual se trata de un derecho real cuyas controversias pertenecen en exclusiva a la esfera civil, y como consecuencia, había expuesto que era posible para el titular del bien buscar la restitución de su valor, mas no así los frutos que de él hubiera podido obtener, toda vez que no se trataba de una acción indemnizatoria.

La anterior posición la ha sostenido incluso con el advenimiento del Decreto 1 de 1984 y, además, fue objeto de rectificación por parte de aquella corporación en pronunciamiento de 2 de agosto de 2004 en el cual pregonó que es posible buscar también los frutos que del inmueble se hubieren podido obtener, así se explicó en la mentada providencia(3).

“Mas, llegado el fallo a este punto, obligado es averiguar ahora si en estos eventos al actor no cabe más derecho que el simple precio de la cosa, como en fallos anteriores se ha decidido; más cumplidamente: si por lo particular de la decisión, no tiene derecho a frutos.

“Es de suyo provechoso, para empezar, no perder de mira que la reivindicación no solo es restitución del bien sino también de frutos. Siempre habrá que ocuparse del tema, porque entretanto el dueño está privado del bien en sí y también de su explotación. De modo que de haberse reconocido aquí la verdadera reivindicación, ningún aprieto pasara el actor en el punto. Vendríanle los frutos sin obstáculo alguno. No lo mismo acontece, se ha sentenciado, si lo reivindicación es ficta...

“...Con todo, bien miradas las cosas, antójase un poco injusto que la suerte de reivindicante tal empeore hasta ese punto. Porque sobre desplazarle la controversia —de una reivindicación genuina como la que pide (C. C., art. 946) acaba en una fingida (art. 955 in fine)—, se le ha dicho ya —y parece ser bastante— que su derecho a la cosa debe sucumbir ante el interés general y que por lo tanto se conforme con el dinero apenas. Y encima le dicen que por ello pierde los frutos. ¿Qué es lo que puede hacer tan perdidoso(sic) a dicho reivindicante? Se ha respondido que el artículo 955 del código civil que regula esa modalidad reivindicatoria no contempla más que los perjuicios (Cas. Civ. sent. de 12 de agosto de 1997 citada). Resulta, empero, que esa es una consecuencia muy propia para la hipótesis que la norma regula, sin que quepa extendérsela al reivindican te de ahora.

“No hay duda, son cosas diferentes. En el caso legislado hay un actor que no puede hacerse a la cosa; en el caso juzgado, uno que no debe hacerse a ella.

“En suma, aquí un reivindicador que en puridad no podían pretextarle, porque no hace al caso, lo que el 955 eleva como excusa (la cosa no está en manos del poseedor y el dueño ignora acaso dónde pueda estar), le deniegan los frutos; que a lo sumo tendría derecho a perjuicios. Como eso no se parece en nada a la hipótesis de hoy, la analogía adviene hostil en el punto.

“Así resulta de todas las cosas que referidas se dejan, que el criterio analógico no parece ser aconsejable en estas cosas, y decir más bien que el interés general hace dúctil la reivindicación para que en vez de la cosa se entregue su precio, asunto que en nada es extraño a ojos del legislador como de hecho se comprueba en el artículo 955, añadidos los frutos que se produjeron hasta el fallo mismo en que tal transformación prestacional se ofrece. Para decirlo con total afán de síntesis) la reivindicación en tales casos no tiene de particular sino lo atinente a la no restitución del bien; en principio„ pues, en nada más puede verse ella —la reivindicación— descompuesta o desfigurada.

“En tales términos, queda por ende verificada la pertinente rectificación doctrinal”.

Sobre las tesis antes expuestas, ha tenido oportunidad de pronunciarse la Honorable Corte Constitucional, corporación que mediante Sentencia T-696 de 2010, consideró que la jurisdicción competente, en eventos como el presente, sin lugar a dudas es la Contencioso Administrativa, posición que justificó de la siguiente manera:

“32. Esta posición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia, admite que mediante la acción reivindicatoria se autorice la compensación directa del valor del bien indebidamente ocupado por el Estado cuando se destina a un servicio público o utilidad público sin necesidad de aplicar la “reivindicación ficta”. No obstante, si en últimas lo que la jurisprudencia civil está reconociendo por vía de la acción reivindicatoria es la indemnización patrimonial a cargo del Estado, para la Sala resulta evidente la usurpación de competencias que legalmente le fueron atribuidas a la jurisdicción contencioso administrativa por normas de orden público y de obligatorio cumplimiento, pues en rigor al no existir posibilidad material de restituir la posesión del bien ocupado es a esta jurisdicción a quien corresponde reparar el daño antijurídico causado por la ocupación permanente de bienes privados para el desarrollo de trabajos públicos. Reparación que no incluye otra cosa que la compensación del precio del bien, así como de los perjuicios ocasionados con ocasión de la ocupación.

“Es cierto que el dominio como derecho real habilita a su titular a perseguir la cosa sobre la cual recae en manos de quien se encuentre y, que es esa la razón de ser de la acción reivindicatoria sea esta regulada por el Código Civil o por la legislación agraria. No obstante, la posesión común a que tiene derecho el titular del dominio, se desdibuja cuando el Estado ocupa un bien por vías (sic) de hecho para destinarlo al uso público o al interés público, pues es precisamente tal destinación la que impide la reivindicación de la posesión al propietario desposeído, ya que no existe reivindicación incorpórea, de manera que lo que allí cabe es compensar el valor del bien al titular de este, de manera que la misma Corte Suprema ha descartado la aplicación analógica de la restitución ficta, de donde únicamente queda la indemnización a cargo del Estado usurpador, para cuyo efecto existe norma expresa de obligatorio cumplimiento.

“33. Colorario de lo anterior debe concluirse que por encima del precedente jurisprudencial se impone el principio de legalidad, esto es, la aplicación de las normas legales que asignaron primero con criterio material y, luego, con criterio orgánico, a partir de 1984, a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia de indemnizar por vía de la acción de reparación directa los daños causados a causa de la ocupación permanente de bienes de dominio privado para el desarrollo de trabajos públicos. Aspecto por demás práctico, en razón a que la afectación definitiva del bien al uso público o al interés general impiden la restitución de la posesión material del bien a su original propietario, aspecto que si desnaturaliza y desdibuja la utilidad de la acción reivindicatoria haciéndola inane en el caso concreto”.

En consecuencia, para esta corporación, resulta forzoso reiterar la tesis que tradicionalmente ha defendido, toda vez que es clara la existencia de un mandato legal expreso para conocer de acciones como la que hoy se ventila y, en consecuencia, salta a la vista la improcedencia de las solicitudes del recurrente referidas a la declaratoria de falta de competencia para conocer del asunto.

Finalmente, frente a la providencia que rechazó la demanda proferida, considera la Sala que la acción presentada se encuentra caducada por cuanto a pesar de que el actor, de manera por lo menos caprichosa, omitió consignar la fecha en la cual se dio la ocupación del bien por el que hoy reclama perjuicios, lo cierto es que acertada fue la deducción realizada por el tribunal a quo, en el sentido de que habían trascurrido más de dos años entre la ocupación y la interposición de la demanda, toda vez que la construcción de la carretera, se afirmó en el libelo, fue realizada por el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el demandado Invias se encuentra legitimado en virtud del Decreto 2056 de 2003 que le trasladó la responsabilidad por las carreteras nacionales y, por tanto, resulta obligatorio que el hecho ocurrió antes de expedirse la mentada reglamentación y la demanda solo vino a ser presentada el día 14 de agosto de 2008, es decir, de forma extemporánea.

III. Decisión

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

1. Confirmar el auto de 26 de noviembre de 2009 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de acuerdo a lo anotado en la parte motiva de la presente providencia

2. Una vez en firme la presente providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) ART. 136. Modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones...

...8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

(2) ART. 220.—Transmisión de la propiedad. Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio.

(3) Corte Suprema de Justicia, Expediente 7187. M.P. Manuel Isidro Ardila Velázquez.