Sentencia 2009-00193/2211-2012 de junio 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 25000-23-25-000-2009-00193-01(2211-12)

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Actor: RODOLFO HUMBERTO ÁNGEL CASTRO

Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES

Bogotá, D.C., treinta de junio de dos mil dieciséis. SE. 065

«EXTRACTO: CONSIDERACIONES

Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en las siguientes preguntas:

1. ¿El señor Rodolfo Humberto Ángel Castro agotó debidamente la vía gubernativa respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes?

En caso afirmativo,

2. ¿El señor Rodolfo Humberto Ángel Castro, en condición de hijo del fallecido señor Miguel Ángel Arcos, reúne los requisitos legales para ser beneficiario de dicha prestación?

Primer problema jurídico

¿El señor Rodolfo Humberto Ángel Castro agotó la vía gubernativa respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes?

Al examinar los escritos presentados ante la administración por el solicitante —reclamación y recurso de reposición—, advierte la Sala que en ambos se plantearon los mismos hechos y la misma petición, consistentes en el reconocimiento de la sustitución pensional por hallarse en situación de invalidez para la fecha del fallecimiento de su padre, de quien aseguró dependía económicamente. Como fundamento de su solicitud en sede administrativa, invocó el Decreto 1211 de 1990, sin embargo cuando presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sustentó el petitum en lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993.

Para el a quo esa disparidad entre los fundamentos normativos de la reclamación administrativa y los de la demanda es relevante ya que al infringirse el principio de congruencia, no puede entenderse agotada la vía gubernativa y se genera un impedimento procesal para resolver de fondo la controversia.

La Sala se aparta de esa consideración ya que estima que la congruencia entre las pretensiones que se elevan ante la administración y aquellas que se formulan en sede judicial, se satisface cuando ambos escenarios comparten la misma petición y los mismos fundamentos de hecho, sin que interesen para tales efectos las normas jurídicas invocadas.

En efecto, al revisar los artículos 49 a 61 del C.C.A., que regulan lo atinente a la vía gubernativa, se encuentra que en ningún momento las normas en cita exigen esa coincidencia en lo que respecta a los fundamentos de derecho pues el interesado aduce los que a su juicio considera pertinentes con el fin de lograr el reconocimiento de su derecho y es deber de la administración estudiar el fondo del asunto para dar respuesta con sustento ya sea en las normas que invoca el peticionario o en las que la administración considere pertinentes conforme a los hechos expuestos y lo solicitado.

Al respecto, conviene señalar que entre los fundamentos de hecho y los fundamentos jurídicos de una pretensión existe una diferencia determinante. Mientras que la exposición de los primeros por parte del demandante define el marco fáctico dentro del cual ha de girar la controversia, la exposición de las razones de derecho no ata en modo alguno a la autoridad judicial, quien oficiosamente debe acudir a la normativa aplicable, sin que su variación respecto de la que adujo el demandante pueda ser considerada como una mutación de la pretensión.

Ahora bien, este razonamiento debe predicarse de igual forma en la instancia administrativa. En otras palabras, los fundamentos jurídicos que expone el demandante o el administrado no delimitan el marco de acción ni del juez a la hora de estudiar y fallar la Litis ni de la administración para resolver las peticiones y recursos de la vía gubernativa pues en uno y otro caso lo determinante es la causa fáctica de la pretensión y el objeto o pedimento de la misma.

De acuerdo con lo anterior, para establecer si hubo un debido agotamiento de la vía gubernativa interesa definir si hay identidad en cuanto al sustento fáctico y al petitum que contienen la reclamación administrativa y la demanda contenciosa.

Aunado a lo anterior, debe recordarse que el Código Contencioso Administrativo en el artículo 3º consagra como uno de los principios orientadores en materia contenciosa, el de eficacia, el cual tiene como fin que los procedimientos logren su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.

Al efecto, la Corte Constitucional(1) definió la sentencia inhibitoria como la antítesis de la función judicial, la cual está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, pues en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y sólo en casos excepcionales en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa procederá la inhibición.

Por su parte, esta Subsección(2) ha manifestado que: “[…] cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición […]”.

Adicionalmente, es importante precisar que la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia, en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos(3).

Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado: “[…] Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio(4), lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico […]”(5). (Negrillas fuera de texto)

En la misma providencia, se expuso el marco sustancial convencional, el cual deviene de los artículos 1.1, 2, 8.1, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagran la tutela del derecho de acceso a la justicia, y se señaló que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde los casos Velásquez Rodríguez(6) y Godínez Cruz(7) ha considerado:(8) “[…] la eficacia de las garantías judiciales consagradas en el artículo 25 no se limitan a existencia de los recursos judiciales, sino que por virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos estos deben ser efectivos(9), esto es, adecuarse y dotarse de la eficacia para la finalidad de justicia material para los que fueron concebidos, de manera que pueda resolver la situación jurídica de cada persona con las plenas garantías democráticas. Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos(10). […]” (negrillas fuera de texto)

Conforme a lo expuesto, es claro que la interpretación de las normas procesales que realice el operador judicial, debe estar siempre orientada a garantizar el principio de acceso material a la administración de justicia.

En conclusión, el señor Rodolfo Humberto Ángel Castro agotó la vía gubernativa respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, razón por la cual la Sala revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar proferir un pronunciamiento de fondo.

Segundo problema jurídico.

¿El señor Rodolfo Humberto Ángel Castro, en condición de hijo del señor Miguel Ángel Arcos, reúne los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes?

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Subsección precisará lo relacionado con i) régimen legal de la pensión de sobrevivientes por muerte de Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública en goce de asignación de retiro o pensión; ii) beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el régimen especial de Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública; iii) Requisitos para que un hijo en condición de invalidez sea beneficiario de la pensión de sobrevivientes; iv) análisis del caso concreto.

1. Régimen legal de la pensión de sobrevivientes por muerte de Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública en goce de asignación de retiro o pensión

Conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con observancia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. De ahí que el legislador quedó habilitado para configurar el sistema de seguridad social sometido a dichos principios y a los parámetros fundamentales establecidos en la citada norma constitucional.

En efecto, fue a través de la Ley 100 de 1993, que el legislador organizó el sistema de seguridad social integral cuya finalidad es proteger los derechos irrenunciables de todas las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Este sistema comprende las obligaciones del Estado, la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios u otras que se incorporen en el futuro.

El Sistema de Seguridad Social Integral se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales, hoy denominados laborales, y los servicios sociales complementarios que se definen en la misma Ley 100 de 1993.

No obstante lo anterior, esta Ley dispuso en su artículo 279(11) la inaplicabilidad del Sistema Integral de Seguridad Social allí previsto respecto de los miembros de la Fuerza Pública, quienes se encuentran cobijados por un sistema especial cuyo fundamento reside en la naturaleza de las competencias, funciones y riesgos que asumen en la prestación del servicio que tienen a su cargo.

Con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, tanto el régimen general contemplado en la Ley 100 de 1993 como los regímenes exceptuados han previsto una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el fallecido al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Se trata de la pensión de sobrevivientes, cuyo reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.

En el caso de quienes han seguido la carrera profesional de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, y en atención a la fecha de causación del derecho que aquí se discute, el régimen especial de seguridad social aplicable se encuentra contenido en el Decreto 1211 de 1990. Esta norma consagra en su artículo 195 la pensión de sobrevivientes en aquellos eventos en que el causante de la misma es un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares que fallece en goce de asignación de retiro o pensión y lo hace en los siguientes términos:

“Artículo 195. Muerte en goce de asignación de retiro o pensión. A la muerte de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en goce de asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios tendrán derecho a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía disfrutando el causante, distribuida en el orden y proporción establecida en este Estatuto […]”

En ese orden de ideas, los Oficiales o Suboficiales de las Fuerzas Militares que fallezcan luego de haber satisfecho los requisitos legales para acceder a la asignación mensual de retiro o a una pensión, en teoría pueden dejar cubiertas las necesidades de subsistencia de quienes dependían económicamente de ellos ya que la norma ejusdem les otorga a estos el derecho a recibir, según el régimen de beneficiarios normativamente establecido, una pensión de sobrevivientes en igual cuantía a la de la prestación de que disfrutaba en vida el causante.

2. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el régimen especial de Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública.

De conformidad con el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, tienen derecho a la pensión de sobrevivientes los miembros del grupo familiar del Oficial o Suboficial que fallezca en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión por vejez, en el siguiente orden y proporción:

“Artículo 185. Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales por causa de muerte de Oficiales y Suboficiales en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el siguiente orden preferencial:

a. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las proporciones de ley.

b. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de ley.

c. Si no hubiere hijos la prestación se divide así:

— El cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge.

— El cincuenta por ciento (50%) para los padres en partes iguales.

d. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, la prestación se dividir entre los padres así:

— Si el causante es hijo legítimo llevan toda la prestación a los padres.

— Si el causante es hijo adoptivo la totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptantes en igual proporción.

— Si el causante es hijo extramatrimonial, la prestación se divide en partes iguales entre los padres.

— Si el causante es hijo extramatrimonial con adopción, la totalidad de la prestación corresponde a sus padres adoptivos en igual proporción.

— Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo llamadas en el orden preferencial en él establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén a los hermanos menores de 18 años.

— Los hermanos carnales recibirán doble porción de los que sean simplemente maternos o paternos.

— A falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptivos, hermanos y cónyuges, la prestación corresponder a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.”

De la norma en cita se advierte que existen tres grupos de beneficiarios excluyentes entre sí, toda vez que a falta de uno lo sucederá el otro, así: (i) cónyuge o compañera permanente e hijos con derecho; (ii) cónyuge o compañera permanente y padres con derecho; y (iii) hermanos con derecho.

Esa disposición debe leerse en concordancia con lo previsto en el artículo 188 del Decreto 1211 de 1990 que consagra los supuestos bajo los cuales termina la calidad de beneficiario de los hijos respecto de la pensión de sobrevivientes de que trata el artículo 195 ibídem. Al respecto señala el inciso 1º de la norma:

“Artículo 188. Extinción de pensiones. A partir de la vigencia del presente Decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para el cónyuge si contrae nuevas nupcias o hace vida marital y(12) para los hijos, por muerte, independencia económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro años (24)(13), cuando unos y otros hayan dependido económicamente del Oficial o Suboficial y mientras subsistan las condiciones de invalidez y estudios.”

Así pues, la prestación económica en comento está llamada a extinguirse cuando el hijo que goza de la misma (i) fallece; (ii) alcanza la independencia económica; (iii) contrae nupcias o conforma una unión marital de hecho; o (iv) alcanza los veintiún años de edad, hipótesis última que se encuentra exceptuada en el caso de los hijos estudiantes, quienes tienen derecho a la prestación hasta los veinticuatro años de edad, y de los hijos que padezcan una invalidez por el tiempo que ella perdure.

En atención a lo que es objeto de debate en el caso sub examine, se procederá al estudio de los requisitos que deben cumplirse por los hijos en estado de invalidez a efectos de ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de Oficiales y Suboficiales de la Fuerza Pública.

3. Requisitos para que un hijo en condición de invalidez sea beneficiario de la pensión de sobrevivientes

Tal y como se desprende de los artículos 185 y 188 del Decreto 1211 de 1990, el hijo inválido que pretenda ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes deberá acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos (i) parentesco con el causante; (ii) calidad jurídica de inválido; y (iii) dependencia económica respecto del fallecido.

3.1. Parentesco con el causante

Según los artículos 35 y 54 del Código Civil, el parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre, tal como es el caso de los hijos. Así quien pretenda la pensión de sobrevivientes, deberá acreditar el parentesco que lo une con el causante, en este caso, demostrar su calidad de hijo del fallecido.

Dicho vínculo se prueba con el registro civil de nacimiento, como quiera que es este el documento idóneo a través del cual se consignan los hechos y actos relativos al estado civil de las personas, entre ellos, el nacimiento, en los términos del Decreto 1260 de 1970. Sin embargo, de forma excepcional, podrá probarse el estado civil de las personas, con la partida eclesiástica de bautismo, siempre que hayan nacido con anterioridad a 1938. Tal como lo sostuvo esta Corporación(14), en sentencia del 22 de agosto de 2013:

“[…] para las personas nacidas a partir de 1938, el estado civil sólo puede probarse mediante el correspondiente registro civil según el Decreto 1260 de 1.970. Este nuevo estatuto introdujo innovaciones con respecto al antiguo sistema de la Ley 92 de 1.938, que distinguía entre pruebas principales y pruebas supletorias del estado civil. Las primeras se vinculaban al registro civil, no así las segundas (partidas eclesiásticas de matrimonios, bautismos y defunciones).

Para entender correctamente esta primera orientación del nuevo sistema, conviene tener en cuenta que las antiguas pruebas supletorias de la Ley 92 de 1.938 conservan todo su valor. En tal caso el acto de registro del estado civil surge en la partida de bautismo, sin necesidad de una posterior participación del Estado(15), por ello respecto a las partidas eclesiásticas levantadas en forma directa por el cura párroco, una vez celebrado el bautismo, la copia de tales actas tiene valor ante los funcionarios del registro civil para levantar el acta civil, pero las personas nacidas con anterioridad a la Ley 92 de 1.938, no están obligadas a registrar la partida de bautismo, pues éste sólo documento constituye plena prueba de su estado civil, razón por la cual en el presente caso Daniel Morales del Toro debe ser considerado como padre del occiso ya que demostró en debida forma tal calidad conforme a las disposiciones jurídicas que para tal momento regulaban la materia. […]” (Negrillas de la Sala)

Por consiguiente, las personas que nacieron antes de 1938, podrán probar su estado civil con la partida eclesiástica de bautismo, es decir, que ésta servirá para demostrar el grado de filiación consanguínea respecto del pensionado.

3.2. Calidad jurídica de inválido del solicitante

Es importante tener en cuenta que tratándose de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, existen unos manuales y tablas de calificación de pérdida de capacidad laboral especiales propios del régimen aplicable a sus miembros. Sin embargo, el estudio que se efectuará a continuación está basado en las normas del Sistema General de Seguridad Social ya que son estas las llamadas a definir la condición médica de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en condición de invalidez.

3.2.1. Estado de invalidez y calificaciones de las Juntas de Calificación Invalidez.

El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 regula el estado de invalidez de origen común en los siguientes términos:

Articulo. 38.—Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.”

Conforme la norma en cita, la invalidez se encuentra determinada por la incapacidad física o psíquica de la persona con ocasión de su estado de salud, la cual deberá ser igual o superior al 50% de su capacidad laboral.

El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, en su texto original(16) estableció que “[…] el estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de la capacidad laboral”.

Ahora bien, a efectos de realizar dicha calificación, el Decreto 2463 de 2001(17) por el cual se reglamentó la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, disponía lo siguiente en cuanto a los fundamentos para la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral:

“Artículo 9º. 1. Los fundamentos de hecho que debe contener el dictamen con el cual se declara el grado, el origen de pérdida de la capacidad laboral o de la invalidez y la fecha de estructuración, son todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio. 2. Los fundamentos de derecho, son todas las normas que se aplican al caso de que se trate. […].”

Como los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez constituyen el soporte técnico a partir del cual se generan prestaciones como la pensión de sobrevivientes(18), la Corte Constitucional ha precisado que(19): “[…] estos documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico, con mayor razón si se trata de un tema tan trascendental como la fecha de estructuración de la invalidez de la cual depende el régimen legal aplicable por lo que puede hacer la diferencia entre el reconocimiento o la negación de una pensión de invalidez, parte del derecho fundamental a la seguridad social. […]”

3.2.2. Fecha de estructuración de la invalidez

Específicamente sobre la fecha de estructuración de invalidez el artículo 3º del Decreto 917 de 1999, vigente para la fecha de los hechos(20), disponía respecto de la fecha de estructuración: “Artículo 3o. Fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez”.

Sobre la incidencia de la fecha de estructuración de la invalidez para efectos del reconocimiento de la prestación, resulta pertinente la siguiente regla jurisprudencial establecida en la misma sentencia T-014 de 2012:

“[…] La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y de esta manera, la capacidad de generar los ingresos que él y su familia demandan, motivo por el cual para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. […]” (Se resalta)

3.2.3. Conclusiones generales respecto del estado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma.

Conforme a la normativa y jurisprudencia trascrita, se puede llegar a las siguientes conclusiones:

i) Una persona se considera inválida para efectos pensionales cuando con ocasión de su estado de salud física o psíquica le sea determinada una pérdida igual o superior al 50% de su capacidad laboral.

ii) Para establecer la condición jurídica de invalidez se requiere un dictamen proferido con arreglo al Manual de Calificación vigente, que para que sea oponible a efectos de reclamar las prestaciones propias del régimen de Seguridad Social de que se trate, debe proferirse dentro del trámite administrativo de calificación que prevé el citado artículo 41 de la Ley 100 de 1993 o como prueba dentro de un proceso judicial. En el primero de los casos, se atenderá lo dispuesto en el dictamen de calificación que quede en firme según se manifiesten o no inconformidades o se interpongan recursos en contra del dictamen proferido en primera oportunidad (Administradora Colombiana de Pensiones —colpensiones—, las Administradoras de Riesgos Laborales —ARL—, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte o las Entidades Promotoras de Salud EPS), en primera instancia (Junta Regional de Calificación de Invalidez) o en segunda instancia (Junta Nacional de Calificación de Invalidez). En sede judicial puede controvertirse el dictamen que ganó firmeza en el trámite administrativo de la seguridad social(21) o incluso puede solicitarse de manera directa la calificación cuando no se ha agotado previamente dicho trámite administrativo; en uno y otro caso será un perito que satisfaga los conocimientos técnicos requeridos(22) quien profiera el respectivo dictamen.

iii) El aludido dictamen debe estar debidamente fundamentado y motivado, con explicación y justificación de los diagnósticos del paciente y soportado en la historia clínica, reportes, valoraciones o exámenes médicos; y en general todo aquello que pueda servir de prueba, así como en los fundamentos de hecho y de derecho.

iv) La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente su capacidad laboral y en consecuencia, la capacidad de generar los ingresos para su manutención.

v) La fecha de estructuración de la invalidez puede ser anterior a la fecha de la calificación o concomitante a la misma.

3.2.4. Dependencia económica

Esta Subsección(23) definió la dependencia económica “[…] como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna. […]”

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2016 señaló que “[…]: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.”

En estos términos, es claro que la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

4. Análisis del caso concreto.

4.1. Parentesco con el causante

Para acreditar el parentesco la parte demandante aportó registro civil de nacimiento del señor Rodolfo Humberto Ángel Castro(24), en el cual figuran como sus padres los señores Miguel Ángel Arcos y Nubia Castro Torrijos.

Así entonces, quedó demostrado el parentesco en calidad de padre - hijo entre el señor Miguel Ángel Arcos (q.e.p.d.) y el señor Rodolfo Humberto Ángel Castro.

4.2. Estado de invalidez del solicitante

Para acreditar este requisito, se allegaron al plenario las siguientes pruebas:

— Comunicación SC.ML. 229 emitida el 4 de abril de 2001 por el Instituto de Seguros Sociales, en los siguientes términos: (f. 4 cdno. 1)

“[…] me permito informarle que se le practicó evaluación Médico – Laboral a Angel Castro Rodolfo Humberto, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.163.387, con los siguientes resultados:

— Paciente hipertenso hace 18 años. Que (sic) el día 24 de junio de 1987 presenta Accidente Cerebro Vascular isquémico con secuelas de Afasia anómica y episodios convulsivos.

— De acuerdo con el Manual Único para la Calificación de la Invalidez, su pérdida de capacidad laboral es del 53,1% (cincuenta y tres punto uno por ciento) discriminada de la siguiente manera:

— Deficiencia: 30% -Discapacidad: 4,6% -Minusvalía: 18,5%

— Fecha de estructuración de la Invalidez: 6 DE MAYO DE 1998 […]”

— Comunicación SC.ML. 392 fechada el 29 de mayo de 2003 por el Instituto de Seguros Sociales, en los siguientes términos: (f. 5 cdno. 1)

“[…] me permito informarle que se le practicó evaluación Médico – Laboral a Angel Castro Rodolfo Humberto, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.163.387, con los siguientes resultados:

Paciente (…) con antecedente de Hipertensión Arterial con episodio Cerebro – Vascular en 1987 y en Mayo de 2002 con Secuelas de Afasia Anómica y Episodio Convulsivo controlado medicamente. Daño cognitivo Moderado.

De acuerdo con el Manual Único para la Calificación de la Invalidez, su Pérdida de capacidad laboral es del cincuenta y ocho punto cuatro por ciento (58,4%) discriminada de la siguiente manera:

Deficiencia 35%Discapacidad: 4,9% Minusvalía: 18,5%

Fecha de estructuración de la Invalidez: 6 de mayo de 1998 […]”

— Dictamen pericial proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca (fs. 349 a 352 cdno. 1) que se realizó el 1º de febrero de 2012 y en el que se determinó una pérdida de capacidad laboral del señor Rodolfo Humberto Ángel Castro del 100%, por enfermedad común. La fecha de estructuración de la invalidez que se señaló en el dictamen fue el 24 de junio de 1997.

De conformidad con las pruebas reseñadas, se evidencia que el demandante se encuentra en estado de invalidez y que el mismo existía con anterioridad al fallecimiento de su padre.

4.3. Dependencia económica respecto del causante

Con el fin de verificar esta condición, dentro del trámite del presente proceso se recibieron los testimonios de los señores Miguel Ángel Castro, Cicerón Ángel Castro e Higinio Cualla Vargas, quienes informaron que el demandante vivía y dependía económicamente de su padre desde el año 1987 (fs. 223 – 229, Cdno. 1).

Al respecto el señor Miguel Ángel Castro manifestó (fls. 223 y 224 Cdno 1):

“[…] preguntado: Por favor manifieste al Tribunal, desde qué edad el señor Rodoflo Humberto Angel Castro, tiene disminución en la capacidad laboral? Contestó: Desde el año 1987 presentó un infarto cerebral que comprometió el hemisferio dominante, es (sic) esa ocasión tuvo una importante perdida (sic) cognoscitiva, una perdida (sic) en la expresión oral que fue evaluada para esa época por el Instituto de Seguros Sociales, que presentaba una incapacidad mayor del 50%; no tuvo perdida (sic) motora, aunque el evento isquémico fue extenso. Preguntado: Informe a esta Corporación si el señor Rodolfo Humberto Angel Castro, dependía económicamente del señor Miguel Angel Arcos? Contesto: Desde esa época, del evento del infarto, mi papá lo acogió y veló por su manutención, vivía con él […] preguntado: Informe al Despacho si para la fecha del fallecimiento del Capitán Miguel Ángel Arcos, el señor Rodolfo Ángel, aún dependía económicamente de él. Contestó: Desde el año 1987, dependía económicamente de él […]”

Por su parte, el señor Cicerón Ángel Castro indicó (fls. 225 y 226 Cdno 1):

“[…] Preguntado: Por favor manifieste al Tribunal, desde qué edad el señor Rodolfo Humberto Ángel Castro tiene disminución en la capacidad laboral? Contesto: Él ha tenido dos accidentes cerebro vascular (sic), el primero fue alrededor del año 1986, y el segundo como tres años después, en este último quedó más impedido que en el primero. Preguntado: Informe a esta Corporación si el señor Rodolfo Humberto Ángel Castro, dependía económicamente del señor Miguel Angel Castro? Contesto: Sí, dependía de él. Era su padre […] preguntado: Informe al Despacho si para la fecha de su fallecimiento del Capitán Miguel Ángel Arcos, el señor Rodolfo Ángel, aún dependía económicamente de él. Contestó: Sí, claro […]”

A su turno, el señor Higinio Cualla Vargas señaló: (fls. 227 y 228 Cdno. 1)

“[…] Preguntado: Informe a esta Corporación si le consta que el señor Rodolfo Humberto Angel Castro, dependía económicamente del señor Miguel Angel Castro, hasta la fecha de su fallecimiento? Contesto: Si, correcto. […] Preguntado: Explíquele al Despacho, si le consta, cronológicamente, como (sic) sucedieron los hechos, es decir, si él se empezó a enfermar antes o después de la muerte del padre. Contestó: Eso fue mucho antes, porque su padre se murió hace ocho años, Cuando el papa (sic) murió el ya vivía con él (sic), pues este lo ayudaba. […] preguntado: Después del accidente que sufrió el señor Rodolfo Ángel Castro, sabe usted quien (sic) encargó de su cuidado. Contestó: Como expliqué anteriormente, se que el hermano mayor de él. Preguntado: Una vez sufrió el accidente quien (sic) veía económicamente por él. Contestó: Su padre hasta que murió. Preguntado: Indique al Despacho, si para la fecha del fallecimiento, del Capitán Miguel Ángel Arcos, el señor Rodolfo Ángel, aún dependía económicamente de él? Contesto: Si correcto, el (sic) dependía de su padre.[…]”

En estos términos, la Subsección considera que se demostró la existencia de la dependencia económica del señor Rodolfo Humberto Ángel Castro respecto del Oficial fallecido Miguel Ángel Arcos, con ocasión de los accidentes cerebrovasculares ACV que sufrió en los años 1987 y 2002.

Por último, la Subsección considera importante pronunciarse respecto del fundamento que de manera consistente adujo la parte demandada en el trámite de la reclamación administrativa con el propósito de negar el suministro de la pensión de sobrevivientes. Señaló la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que era requisito para acceder a dicha prestación económica que la incapacidad absoluta y permanente se hubiera configurado dentro de la edad límite de cobertura (24 años) de acuerdo a lo indicado en el literal c) del artículo 24 del Decreto 1795 de 2000. En esa línea argumentativa sostuvo que como éste no era el caso del demandante, no había lugar al reconocimiento y pago de la prestación.

Este razonamiento debe ser desestimado pues parte de una interpretación que en modo alguno se desprende del Decreto 1211 de 1990. En efecto, la remisión al artículo 195 de dicha norma permite establecer que el derecho a la pensión de sobrevivientes por muerte de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en goce de asignación de retiro o pensión surge para los beneficiarios según “el orden y proporción establecida en este Estatuto”, sin que sea dable, como pretende la entidad demandada, remitirse a una normativa ajena con el fin de incluir diferentes o más rigurosos requisitos de los que ya contempla el mismo Decreto 1211 de 1990, cuyo artículo 188 ibídem indica, sin más condicionamientos, que la pensión de sobrevivientes no se extingue respecto de “los hijos inválidos absolutos de cualquier edad”.

Lo anterior significa que para que se configure la calidad de beneficiario de la pensión de sobrevivientes respecto de un hijo en condición de invalidez, además del requisito de dependencia económica, es preciso que aquella se haya consolidado con anterioridad al fallecimiento del causante, sin que sea legítimo exigir que su estructuración sea previa a una determinada edad pues un requerimiento de tal naturaleza quebranta la filosofía que inspira dicha institución.

En conclusión, el señor Rodolfo Humberto Ángel Castro, en condición de hijo en estado de invalidez del Oficial fallecido Miguel Ángel Arcos reúne los requisitos legalmente establecidos para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, esto es, parentesco, dependencia económica y especialmente invalidez, dado que las pruebas allegadas al proceso evidenciaron que la misma se causó con anterioridad al fallecimiento de su padre.

Decisión de segunda instancia:

Por lo expuesto la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 19 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y en su lugar ordenará el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor del demandante con retroactividad a la fecha en que falleció el causante Miguel Ángel Arcos, esto es, al 4 de octubre de 2002.

Las sumas reconocidas serán reajustadas conforme la siguiente fórmula:

sumas reconocidas2
 

No habrá lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso (art. 171 del CCA, modificado por el art. 55 de la Ley 446 de 1.998).

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Primero: Revocar la sentencia proferida el 19 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C que declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa y en consecuencia se inhibió para conocer de fondo el asunto.

En su lugar,

Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por la Nación, Ministerio de Defensa, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo: Declarar la nulidad de la resolución núm. 4931 del 21 de noviembre de 2002 y de la resolución 0850 del 31 de marzo de 2003 proferidas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Tercero: Ordenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconocer y pagar al señor Rodolfo Humberto Ángel Castro la pensión de sobrevivientes en la forma establecida en el Decreto 1211 de 1990, a partir del 4 de octubre de 2002.

Las sumas resultantes a favor del demandante, se ajustarán en su valor, en aplicación de la fórmula indicada en la parte considerativa de la presente decisión.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase»

1. C-666 del 28 de noviembre de 1996, MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Véase también la C-258 del 11 de marzo de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo, en la que se indicó que: “Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción (…)”.

2. Sentencia del 13 de febrero de 2014. C.P. Gustavo Gómez Aranguren. Número interno: 1338-2011. Actor: Luis Carlos Caicedo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario – INPEC.

3. “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.

4. Cita de la cita: Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal —la más cierta y previsible— y propiciando una interpretación adecuadora.”. GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. No. 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de un principio general del derecho. En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: Guastini, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48.

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523)A.

6. Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988.

7. Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz, sentencia de 20 de enero de 1989.

8. Ibídem.

9. Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantos, sentencia de 28 de noviembre de 2002, párrafo 52. La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”.

10. Cita de la cita: Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia de 3 de noviembre de 1997.

11. Artículo 279. “Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.”. (negrillas fuera del texto)

12. Esta expresión fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-182-97 del 10 de abril de 1997 con ponencia del Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara.

13. La expresión 'hasta la edad de veinticuatro años (24)' fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-592-14 de 20 de agosto de 2014 con ponencia de la Magistrada Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.

14. Sección Tercera – Subsección A. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 22 de agosto de 2013. Radicado: 13001-23-31-000-2000-00332-02 (39307). Actor: Daniel Morales del Toro y Otros.
Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena De Indias.

15. Corte Constitucional, sentencia T-584/92.

16. Sin las modificaciones realizadas por la Ley 962 de 2005 y por el Decreto Ley 0019 de 2012.

17. Derogado por el Decreto 1352 de 2013 por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas Calificadoras de Invalidez, con excepción de los incisos 1º y 2º de su artículo 5º parágrafos 2º y 4º de su artículo 6.

18. Sentencia C-1002 de 2004.

19. Sentencia del 20 de enero de 2012. T-014-2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Accionante: Héctor Fabio Rodríguez Venegas representado por su curador Olmedo Rodríguez Venegas. Demandado: CAJANAL E.I.C.E.

20. Es de anotar que actualmente la norma que regula el Manual Único para Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, se encuentra contenido en el Decreto 1507 de 2014, que regula la fecha de estructuración de la invalidez en los siguientes términos: “Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones: […] Fecha de estructuración: Se entiende como la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.
Esta fecha debe soportarse en la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Para aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se debe apoyar en la historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha debe estar argumentada por el calificador y consignada en la calificación. Además, no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral. […]”

21. Sobre el particular, el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013 dispone que “Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el Director Administrativo y Financiero representará a la junta como entidad privada del régimen de seguridad social integral, con personería jurídica, y autonomía técnica y científica en los dictámenes. Parágrafo. Frente al dictamen proferido por las Junta Regional o Nacional solo será procedente acudir a la justicia ordinaria cuando el mismo se encuentre en firme.”

22. Para estos efectos pueden actuar como peritos (i) las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, (ii) médicos auxiliares de la justicia que acrediten conocimientos en valoración del daño corporal y en salud ocupacional, hoy conocida como Seguridad y Salud en el Trabajo, (iii) universidades con departamentos especializados en la materia, y (iv) cualquier otra entidad, organismo o profesional competente en el tema de calificación de origen y pérdida de capacidad laboral.

23. Sentencia del 22 de noviembre de 2012. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Núm. interno: 0448-2012. Actor Piedad del Socorro Mejía González.

24. Folio 76 del cuaderno principal.